28.10.1985
Neðri deild: 10. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 248 í B-deild Alþingistíðinda. (194)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Hjörleifur Guttormsson:

Herra forseti. Það frv. sem hér er til umræðu, frv. til sveitarstjórnarlaga, er vissulega mjög mikilsvert málefni og ástæða til að það sé rætt og gaumgæft. Hér er á ferðinni sama frv. og lagt var fyrir þingið í fyrra, þá vísað til nefndar en hreyfðist ekki þaðan og mér er ekki kunnugt um að mikil störf hafi átt sér stað í þingnefnd í sambandi við þetta frv. En nú er það komið til hv. þd. á þeim tíma að ætla mætti að unnt reynist að taka á þessu máli á þinginu sem nú stendur yfir. Ég efa það ekki að hugur manna er að þetta mál fái vandaða meðferð og ástæða er vissulega til þess að ná lögfestingu á lögum um sveitarstjórnarmálefni og ná um það sem breiðastri samstöðu.

Ég ætla ekki að fara út í að ræða marga þætti þessa frv. Fjölmargt er þar sem til bóta horfir um mikilvæg atriði og minni háttar atriði. Með frv. er m.a. verið að sníða af augljósa agnúa sem fram hafa komið í starfi sveitarstjórna og agnúa á sveitarstjórnarlöggjöfinni frá því að hún síðast var til endurskoðunar. Það er rétt og skylt að stuðla að því að slík lögformleg endurskoðun eigi sér stað.

En það eru hér örfá atriði sem ég sé ástæðu til að gera að umtalsefni við 1. umr. þessa máls, atriði sem miklu varða að mínu mati og þar sem ástæða er til að gagnrýna þær hugmyndir sem fyrir liggja í því frv. sem hæstv. félmrh. hefur hér mælt fyrir. Þessir þættir varða fyrst og fremst spurninguna um stærð sveitarfélaga og stækkun þeirra. Í öðru lagi héraðsnefndirnar og því tengt spurningu um að taka á því máli með allt öðrum hætti en gert er ráð fyrir skv. þessu frv.

Til nýmæla er talið í frv. það ákvæði 5. gr. þess að lögbjóða ákveðna lágmarksstærð sveitarfélaga miðað við íbúafjölda. Það er rétt sem hér hefur komið fram í umræðunni að ekki er þar gengið fram með róttækum hætti og ég tel það ofur skiljanlegt. Ég hef ekki verið talsmaður þess að lögbjóða sameiningu sveitarfélaga og ég held að nokkurt vatn eigi eftir að renna til sjávar áður en hv. Alþingi er reiðubúið til þess að taka slíkt skref. Ég heyri það hjá ýmsum að þeir hafa ekki trú á því að veruleg breyting eigi eftir að eiga sér stað á stærð sveitarfélaganna með frjálsri sameiningu í allra næstu framtíð. Ég hygg að það mætti sitthvað gera til að örva slíka sameiningu, sem út frá margháttuðum sjónarmiðum má teljast æskileg, út frá félagslegum viðhorfum, út frá atvinnulegum viðhorfum og því sjónarmiði að sum sveitarfélaganna, sérstaklega þau minnstu, ráða ekki svo að vel sé við þau verkefni sem þeim eru falin lögum samkvæmt.

Ég tel það út af fyrir sig eðlilegt að sett séu ákvæði inn í löggjöf um lágmarksstærð sveitarfélaga. Hvort menn eru þar með töluna 50 eða 100 skiptir kannske ekki höfuðmáli. En það er ekki óeðlilegt að sett séu ákvæði sem bindi þetta ákveðnu lágmarki.

Hitt er svo aftur stærri spurning og meira mál, hvort unnt er að ná fram umtalsverðri breytingu á mörkum sveitarfélaganna og sameiningu þeirra þannig að sveitarfélögin í landinu verði slíkar heildir að þau geti axlað mjög aukin verkefni og tekið á sig aukna ábyrgð og hluta af þeim verkefnum í ríkum mæli sem ríkisvaldið nú fer með. Til þess þarf að verða allt önnur þróun en við höfum séð á undanförnum árum. Að mínu mati þyrfti að verða stórfelld fækkun sveitarfélaganna samfara stækkun þeirra og samruna. En þróunin stefnir ekki í þá átt eins og stendur. Við höfum aðeins fyrir okkur frá síðustu árum, þeim tíma sem sameining sveitarfélaga hefur verið mjög til umræðu, aðeins tvö dæmi þess að sveitarfélög hafi sjálfviljug sameinast, ef ég man rétt.

Skv. frv. er látið að því liggja að fjöldi sveitarfélaga, ég hygg að það komi fram í grg., yrði eftir að ákvæði frv. hefðu gengið fram um 200 talsins. Ég held að með slíkum einingum náist ekki sú viðspyrna sem verið er að leita eftir alveg sérstaklega af hálfu landsbyggðarinnar. Því er það að ég hef gerst talsmaður þess að stofnað verði til þriðja stjórnsýslustigsins, sem ég ætla að gera að umræðuefni hér á eftir.

Áður en að því kemur vil ég þó nefna að ég tel að í sambandi við áróðurinn fyrir sameiningu sveitarfélaga hafi menn ekki nýtt alla þá möguleika sem eðlilegir væru til þess að greiða fyrir slíkri sameiningu. Þar má beita fjárhagslegri örvun af hálfu ríkisvaldsins, en það sem er kannske ekki minnsta hindrunin í sameiningu sveitarfélaga er sú eðlilega viðleitni, sjálfstæðisviðleitni dreifbýlishreppa í landinu, þótt fámennir séu, að halda utan um þau verkefni sem tilheyra viðkomandi svæði, hreppunum. Ég tel það ofur eðlilegt að þau sjónarmið séu ríkjandi í strjálbýlissveitarfélögunum að vera ekki að framselja slík verkefni til stærri heilda. Ég get tekið þar sem dæmi skólamálefni, fyrstu árganga grunnskóla, skólaselin. Ég get tekið fjallskilin sem eru verkefni strjálbýlishreppanna og í þriðja lagi nefni ég félagsheimilin sem hrepparnir hafa komið upp með beinum hætti eða með samvinnu aðila innan þeirra. Hvaða ástæða er til þess að vera að færa slík staðbundin verkefni til stærri sveitarstjórnar? Ég hef því leyft mér að benda á það í þáltill. um nýja byggðastefnu og valddreifingu til héraða og sveitarfélaga, sem er 3. mál þessa þings, að þótt til komi sameining sveitarfélaga í verulega stærri heildir, þá séu ekki núverandi strjálbýlishreppar sviptir valdi yfir þeim verkefnum sem eingöngu tengjast viðkomandi svæði. Ég hef mælt með því að menn kjósi til svokallaðra hreppsráða, eins og ég hef kallað þau, sem hafi ráðgefandi vald gagnvart sveitarstjórn stærra svæðis og hafi yfirráð yfir málefnum sem eingöngu varða viðkomandi svæði og ekki tengjast stærra sveitarfélagi með beinum hætti, fjárhagslega eða að öðru leyti. Ég get vísað til þeirra þriggja þátta sem ég nefndi hér áðan, skólaselin, félagsheimilin, fjallskilin sem skýr dæmi um þessi efni.

Ég er ekki í vafa um það að ef menn hefðu gengið fram með þessum hætti fyrir t.d. 15 árum og lagt málin fyrir með þessum hætti, þá hefði verið greiðara fyrir um sameiningu sveitarfélaga heldur en raun ber vitni. Ég tel að enn beri að líta á málin út frá þessu sjónarmiði og greiða þannig fyrir sameiningu sveitarfélaga í stærri heildir, sem ég tel æskilega, en skv. frjálsri ákvörðun íbúa viðkomandi svæða. Ég treysti mér ekki til að mæla þar með með lögbindingu eins og raddir hafa þó komið fram um einnig úr hópi sveitarstjórnarmanna.

Ég veit ekki hvort ástæða er til þess fyrir mig til þess að skýra þetta mál nánar varðandi stækkun sveitarfélaganna og hreppsráðin en get þó tekið eitt dæmi til þess að varpa á þetta aðeins skýrara ljósi. Ég tek dæmi sem mér er nákomið úr mínu kjördæmi, t.d. Fljótsdalshérað, sem nú er skipt upp í tvö sýslufélög, eða hlutast á milli tveggja sýslufélaga. Skv. IX. kafla þessa frv. er gert ráð fyrir að sú fráleita skipting haldist í formi héraðsnefnda, þar sem lagt er til að 13. héraðsnefnd sé Norður-Múlahérað og 14. Suður-Múlahérað og skv. því eru fjórir hreppar, ef ég man rétt, af tíu á Fljótsdalshéraði í Suður-Múlahéraði en sex sem standa í Norður-Múlahéraði. Þetta er dæmi um það hversu óskynsamlegt það er að binda sig við sýsluskipanina eins og hún nú er þegar verið er að tala um þessar héraðsnefndir. Er ég þó ekki þar með að segja að það sé yfirleitt kerfi sem lappandi sé upp á, þær hugmyndir sem er að finna í þessum IX. kafla.

En ég hef litið svo til að það væri ekkert fráleitt að vinna að því af hálfu þeirra sem byggja Fljótsdalshérað að það geti orðið ein heild sem sveitarfélag í framtíðinni, en til þess þarf vilja þeirra sem á svæðinu búa, íbúa þessa svæðis, og ég hygg að ef þannig væri gengið fram að hrepparnir héldu sjálfstjórn í þeim málum sem eingöngu snerta þá, þá yrði greiðari gatan til sameiningar í stærri heild, að mynda þarna eitt sveitarfélag úr tíu sem nú eru fyrir. Það eru praktísk en líka tilfinningaleg rök sem þarna standa í gegn eins og málum er nú háttað og eins og unnið hefur verið að þessum málum og til þess ber að taka tillit.

Þá vík ég að hinum meginþættinum í mínu máli sem snertir spurninguna um þriðja stjórnsýslustig og þann kannske vott til þess að þoka sér inn á þá hugmynd sem lesa má úf úr IX. kafla en sem er algerlega ófullburða hugmynd að mínu mati og ekki hægt að taka undir eins og hún er lögð hér fyrir. Ég hef í nefndri þáltill. ásamt hv. þm. Steingrími J. Sigfússyni lagt til að efnt verði til héraðsstjórna eða héraðsþinga, sem kosið verði til lýðræðislegri kosningu með beinni kosningu íbúa á viðkomandi svæði. Ég tel að núverandi kjördæmi utan Reykjavíkur og Reykjaneskjördæmis gætu þjónað sem landfræðileg mörk fyrir slíkar héraðsstjórnir, þó að ég sé fyllilega reiðubúinn að skoða aðra skiptingu í minni svæði ef það er líklegra til samkomulags, svæði sem tengjast saman atvinnulega og félagslega og gætu virkað sem nýtar heildir. En þá er ég að ræða um þetta sem þriðja stjórnsýslustigið sem fengi öfluga tekjustofna og veruleg verkefni sem nú eru í höndum ríkisvaldsins. Um þetta geta menn lesið nánar í nefndri þáltill. um nýja byggðastefnu og valddreifingu til héraða og sveitarfélaga. Þar er tekið á þessum málum og þau nánar útfærð og þar eru nefnd dæmi um ýmsa þá málaflokka sem ég tel að ættu heima hjá slíku þriðja stjórnsýslustigi. Á bls. 11 á nefndu þskj., svo ég leyfi mér að vitna til þess, með leyfi forseta, eru nefnd húsnæðismál, almannatryggingar, skipulagsmál, byggðamál, menntamál, þar á ég við grunnskólastigið og framhaldsskólastigið, málefni safna, opinbert eftirlit af ýmsu tagi, eins og heilbrigðiseftirlit og rafmagnseftirlit, allt saman verkefni sem sjálfsagt er að flytja nær vettvangi, að flytja yfir til þriðja stjórnsýslustigs í landinu og ná þannig verulegri og mjög róttækri grisjun á því miðstjórnarvaldi sem hefur safnast upp í höfuðstað landsins. Það er ekki verið að vega að Reykjavík sem höfuðborg með slíkum hugmyndum heldur er hugmyndin að styrkja lýðræðið í landinu og gera Reykjavík að eðlilegri miðstöð og höfuðstað með samræmingu þess sem eðlilegt er að halda í höndum ríkisins í þessum efnum, en færa hitt út í héruðin, út í landshlutana eins og þeir eru stundum nefndir.

Ég vil, herra forseti, vísa til bréfs sem þingflokkunum barst á síðasta þingi, dags. 27. febrúar 1985, frá svonefndri byggðanefnd þingflokkanna, erindi sent formönnum allra þingflokka, undirritað af formanni þessarar nefndar, Lárusi Jónssyni bankastjóra og fyrrverandi alþingismanni. Þar segir, með leyfi forseta:

„Nefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að nauðsynlegt sé að fá á þessu stigi málsins viðbrögð þingflokkanna við ákveðnum meginatriðum, er varða hugsanlegar breytingar á stjórnskipun í landinu, til þess að nálgast markmiðin um aukna valddreifingu og virkara lýðræði. Nefndin vill því beina eftirtöldum spurningum til þingflokks yðar:

1. Hvað eiga stjórnsýslustig í landinu að vera mörg?

2. Við hvað eiga stærðarmörk neðstu (minnstu) stjórnsýslueiningarinnar að miðast?

3. Hvernig á að tryggja virkara lýðræði og aukna valddreifingu með skipulagi, verkefnum og kosningareglum fyrir miðstig stjórnsýslunnar [innskot mitt: hið svonefnda þriðja stjórnsýslustig]?

4. Hvernig á að skipta tekjustofnum og fjárhagslegri ábyrgð milli sveitarstjórna, héraðsstjórnar og ríkis?"

Síðan segir:

„Byggðanefnd þingflokkanna gengur út frá þeirri meginforsendu að til þess að ná fram markmiðinu um virkara lýðræði aukna valddreifingu sé nauðsynlegt að setja á stofn stjórnsýslustig milli ríkis og sveitarfélaganna. Nefndin hefur ekki fjallað ítarlega um svæðaskiptingu eða fjölda svæða í hinu nýju stjórnsýslustigi og þaðan af síður hvað það ætti að nefnast.“

Herra forseti. Ég sé ástæðu til að inna hæstv. félmrh. eftir því hvert sé hans viðhorf í þessum efnum, í sambandi við þriðja stjórnsýslustigið, og hver sé afstaða ríkisstjórnarflokkanna í þessu máli. Það hafa þegar verið bornar fram fyrirspurnir til hæstv. ráðherra varðandi IX. kafla laganna og að hve miklu leyti eða hvort líta megi á þær tillögur sem tillögur ríkisstjórnarinnar í heild eða sjónarmið sem hæstv. ráðherra fyrst og fremst mælir hér fyrir. Það er alveg nauðsynlegt að þetta komi hér fram og það er nauðsynlegt að mínu mati að ráðherra félagsmála í landinu skýri sín sjónarmið rækilega að því er varðar hugmyndir um þriðja stjórnsýslustig, hvort hann er reiðubúinn að taka undir þær og hver hans sjónarmið eru þar að lútandi.

Umfjöllun varðandi héraðsnefndirnar og þær mjög svo ólýðræðislegu hugmyndir sem þar eru lagðar til grundvallar í sambandi við tilurð eða kosningu slíkra nefnda verða að skoðast í ljósi þess hvert menn ætla sér í sambandi við hugsanlegt þriðja stjórnsýslustig í landinu. Það er auðvitað engin ástæða til að vera að setja upp slíka skipan mála eða taka undir hana eða ræða hana mikið ef sá hugur sem endurspeglast í erindi frá byggðanefnd þingflokkanna er viðhorf meiri hluta hér í hv. þingdeild og á hv. Alþingi. Þá verða menn að taka málin til meðferðar út frá allt öðru sjónarhorni. Hv. 3. þm. Reykv. hefur fjallað um þau atriði í sambandi við hinar svonefndu héraðsnefndir sem eru vissulega mjög gagnrýni verð og gera þá skipan mála óhæfa einnig að mínu mati sem þar er verið að leggja til í sambandi við kjör til héraðsnefnda.

Ég ætla, herra forseti, ekki að taka meiri tíma frá hv. þingdeild til að ræða þetta mál þó að mörg atriði væru þess verð að gera þau að umræðuefni, en ég vildi takmarka mig við þessi tvö meginatriði, spurninguna um hvernig við náum fram því æskilega markmiði, að mínu mati, að stækka sveitarfélögin og hvert er viðhorfið til þriðja stjórnsýslustigs. Ég hef fyrir mitt leyti svarað því ákvarðandi með flutningi sérstakrar þáltill., sem tekur m.a. til þessa máls, og tel nauðsynlegt að ríkisstj. og hæstv. félmrh. skýri sín viðhorf í þessum efnum betur og með öðrum hætti en liggur fyrir í þessu frv.