19.02.1986
Efri deild: 49. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2646 í B-deild Alþingistíðinda. (2263)

272. mál, ríkisendurskoðun

Forsrh. (Steingrímur Hermannsson):

Virðulegi forseti. Frv. til laga um ríkisendurskoðun var lagt fram á síðasta þingi, en ekki tókst að ljúka afgreiðslu þess þá. Í frv. sem ég nú mæli fyrir er byggt á sama grunni, en tekið tillit til þeirra brtt. og ábendinga sem komu fram við meðferð málsins á síðasta þingi. Mun ég í þessari framsögu minni því ekki fara eins ítarlega út í ýmsar greinar frv. og vísa til þess sem til er í þskj. frá því í fyrra um það.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstj. er ákvæði þess efnis að ríkisendurskoðun skuli breytt á þann veg að hún heyri undir Alþingi. Tengist það meginhugmyndum um breytingar á stjórnkerfinu, m.a. um að efla eftirlit löggjafarvalds með framkvæmdarvaldinu. Slíkar hugmyndir hafa áður komið fram á Alþingi og þmfrv. þess efnis verið flutt.

Stjórnarskrá ríkisins fær Alþingi valdið til að ákveða fjárveitingar. Hún gerir jafnframt ráð fyrir endurskoðun á þess vegum því að í 43. gr. hennar er boðið að reikningum fyrir hvert fjárhagsáætlunartímabil skuli safna saman í einn reikning er leggja á fyrir Alþingi til samþykktar. Með þessu ákvæði er ríkisstj. skylduð til að standa löggjafanum reikningsskil á framkvæmd fjárlaganna. Þessum reikningsskilum hefur Alþingi fylgt eftir með því að kjósa sérstaka trúnaðarmenn til þess að endurskoða ríkisreikninginn. Hefur því verið svo frá hnútum gengið frá setningu stjórnarskrárinnar að löggjafanum beri að annast endurskoðun ríkisreikninga.

Með lögum frá 1931 var komið á fót sérstakri endurskoðunardeild í fjmrn. og frá 1970 hefur ríkisendurskoðun verið sérstök stjórnardeild undir fjmrh.

Störf ríkisendurskoðunarinnar hafa aukist ár frá ári með vaxandi umsvifum ríkisins á öllum sviðum. Hins vegar hefur eftirlit og endurskoðun löggjafans með framkvæmd fjárlaga ekki getað vaxið að sama skapi. Þeir þrír menn sem Alþingi kýs til þess að annast endurskoðun geta illa komist yfir allt það verk samtímis öðrum störfum og Alþingi hefur ekki verið búin aðstaða til þess að gegna eftirlits- og endurskoðunarhlutverki sínu á þessu sviði. Hefur raunar ítrekað verið vakin athygli á þessum vanda hér á Alþingi og á það bent að afar litlar umræður og skýringar fylgi ríkisreikningi á þinginu.

Hinu opinbera hafa á undanförnum árum og áratugum verið falin æ fleiri verkefni og æ stærri hluti þjóðartekna fer til sameiginlegra þarfa. Mönnum er ljóst að ekki er unnt að auka hina opinberu starfsemi og samneyslu óendanlega. Sumir hafa viljað ráðast gegn vaxandi hlutdeild samneyslunnar í þjóðartekjum með því að leggjá niður ýmiss konar þjónustu og starfsemi. Slíkt hefur þó lengst af reynst örðugt í framkvæmd. Ég tel ekki síður ástæðu til að leggja allt kapp á að þeir fjármunir sem eytt er til sameiginlegra þarfa nýtist sem best í þágu þjóðarheildar og í samræmi við vilja fjárveitingarvaldsins.

Eftirlit Alþingis með framkvæmd fjárlaga þarf að aukast og það er skoðun ríkisstj. að ríkisendurskoðun eigi að vera tæki Alþingis í eftirlits- og aðhaldshlutverki þess. Alþingi beri að axla ábyrgðina af þessu eftirliti og aðhaldi í ríkisrekstrinum. Því ber að vísa veginn, en oft hefur viljað brenna við að Alþingi gefi heimildir og samþykki fjárframlög án þess að fylgja því nægilega vel eftir hvort fjármunirnir nýtast á þann veg sem fyrirhugað var.

Með því að flytja ríkisendurskoðun undir vald Alþingis er að því stefnt að styrkja starfsaðstöðu Alþingis við gerð fjárlaga og gert er ráð fyrir að ríkisendurskoðun leggi þingnefndum til sérhæfða starfskrafta sem geta starfað að margs konar umsögn og upplýsingaöflun varðandi fjárhagsmálefni ríkisins.

Eins og ég sagði í upphafi míns máls sé ég ekki ástæðu til að fjalla ítarlega um einstakar greinar frv., en fyrst og fremst um þær sem breytt hefur verið frá því frv. sem lagt var fram á síðasta þingi.

Í 1. gr. frv. er nú kveðið á um að ríkisendurskoðun skuli ekki aðeins vera þingnefndum til aðstoðar við störf sem lúta að fjárhagsmálefnum ríkisins heldur er henni jafnframt sérstaklega falið að vera yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings til aðstoðar við þau störf er þeir gegna skv. stjórnarskránni. Að fengnum ábendingum Alþingis þykir eðlilegra að tengja með þessum hætti störf þessara tveggja endurskoðunardeilda en að yfirskoðunarmenn skipi beinlínis stjórn ríkisendurskoðunar eins og gert var ráð fyrir í frv. í upphaflegri gerð þess. Þá er gerð sú orðalagsbreyting að ríkisendurskoðun skuli óháð ráðuneytum og öðrum handhöfum framkvæmdarvaldsins í stað orðalagsins „stjórnvöldum“ sem virðist hafa valdið nokkrum misskilningi þótt seg;ja megi að um hið sama sé að ræða.

Í 2. gr. frv. er gerð tillaga um að forsetar Alþingis ráði í sameiningu forstöðumenn ríkisendurskoðunar til sex ára í senn. Er það ákvæði hliðstætt ákvæði í þingskapalögum að forsetar þingsins skipi skrifstofustjóra þess í sameiningu. Þó er sá munur á að gert er ráð fyrir tímabundinni ráðningu ríkisendurskoðanda til sex ára í senn og er það í samræmi við tillögur í frv. sem nú liggur fyrir Alþingi um Stjórnarráð Íslands. Talið hefur verið rétt að hverfa frá gömlu reglunni um æviráðningu og skipun í störf. Sem starfsmaður Alþingis ber ríkisendurskoðandi ábyrgð gagnvart því og geta forsetar Alþingis vikið honum úr starfi ef meiri hluti þingmanna í sameinuðu þingi felst á tillögu þar að lútandi. Ef nauðsynlegt kynni að reynast að setja ríkisendurskoðun frekari starfsreglur væri það hlutverk forseta þingsins, enda hefur enginn framkvæmdarvaldshafi reglugerðar heimild samkvæmt þessu frv. þar sem gert er ráð fyrir að ríkisendurskoðun heyri beint undir Alþingi.

Í 3. gr. er nú að finna ákvæði sem tryggja á sjálfstæði ríkisendurskoðanda í starfi sem best. Samkvæmt því er ríkisendurskoðandi ekki bundinn af fyrirmælum um daglegan rekstur og einstaka þætti starfs síns. Á hinn bóginn geta forsetar Alþingis, hvort sem er að eigin frumkvæði eða samkvæmt óskum einstakra þingmanna, krafið ríkisendurskoðanda skýrslna um einstök mál. Hér tel ég um mikilvægt ákvæði að ræða því að þinginu er opnuð leið til að láta sína eigin stofnun rannsaka einstök mál ef spurningar vakna um hvort óeðlilega eða óvarfærnislega hafi verið staðið að fésýslu af hálfu þeirra sem fara með opinbera fésýslu. Er nærtækt að minnast þess að slíkar spurningar hafa komið upp á þingi hvað eftir annað og hefði óneitanlega verið kostur ef þingið hefði haft á að skipa eigin stofnun sem óháð stjórnvöldum gæti kafað ofan í mál og rannsakað þau.

Í upphaflegu frv. var gert ráð fyrir að stjórn ríkisendurskoðunar gæti ákveðið hvernig starfseminni yrði skipt í deildir. Það ákvæði hefur nú verið fellt niður, enda þykir ekki ástæða til að kveða á um slíka deildaskiptingu í lögum. Ríkisendurskoðanda er nauðsynlegt að geta leitað til endurskoðenda utan stofnunar sinnar þegar aðstæður krefjast. Er slíkt raunar talið æskilegt og veita möguleika á fjölbreyttari vinnubrögðum en ella.

Í upphaflegri gerð frv. var gert ráð fyrir að sá aðili sem hverju sinni sætti slíkri endurskoðun bæri kostnað af henni. Frá því hefur verið horfið, ekki síst með tilliti til þess að það þykir ekki viðunandi fyrir stofnun að ríkisendurskoðun geti tekið ákvarðanir sem kunna að leiða til stórfellds útgjaldaauka fyrir þá stofnun, jafnvel á miðju fjárhagsári þegar fjárveitingar til hennar hafa verið ákveðnar. Þykir eðlilegra að í fjárveitingum til ríkisendurskoðunar verði gert ráð fyrir þessum kostnaðarlið, en gengið er út frá því að fjárlagatillögur ríkisendurskoðunar verði afgreiddar með tillögum Alþingis þar sem um er að ræða stofnun á þess vegum.

Í 6. gr. frv. kemur fram sú almenna regla að öll meðferð ríkisfjár skuli sæta endurskoðun. Ég tel mikilvægt að stofnun þingsins annist þetta hlutverk, enda tel ég nauðsynlegt að þingið leitist við að fylgjast betur en verið hefur með þeim frávikum sem iðulega verða milli fjárlaga og niðurstöðu ríkisreiknings. Leita þarf skýringa á því í hverju þau eru fólgin og reyna að gera bragarbót í þeim efnum. Hér er gert ráð fyrir að ríkisendurskoðun endurskoði reikninga stofnana, sjóða og annarra aðila þar sem kostnaður og reikningslegt tap er greitt af ríkissjóði. Eftir sem áður verður auðvitað að fara fram ákveðin innri endurskoðun hjá framkvæmdarvaldinu, enda telst töluverður hluti núverandi starfa ríkisendurskoðunar til stjórnsýslustarfa. Gert er ráð fyrir því að sambandið milli ríkisendurskoðunar á vegum Alþingis og stofnana stjórnvalda sé áþekkt og menn þekkja slíkt hjá stórum fyrirtækjum og óháðum löggiltum endurskoðendum sem fyrir þau starfa.

Þá er ríkisendurskoðuninni ætlað að endurskoða reikninga fyrirtækja og stofnana sem rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs eða ríkissjóður á að hálfu eða meira og eru þar með taldir ríkisbankar og hlutafélög. Lagt er til að Alþingi hætti að kjósa endurskoðendur skv. sérstökum lögum og tilnefningar ráðherra á endurskoðendum í fyrirtækjum eða stofnunum ríkisins samkvæmt fyrirmælum í lögum þar um verði lagðar af. Þegar Alþingi hefur fengið sína eigin stofnun til þess að annast endurskoðun hlýtur að teljast með öllu óþarft að það kjósi sérstaka endurskoðendur til slíkra starfa.

Í 7. gr. er kveðið á um heimildir ríkisendurskoðunar til að kanna hvernig framlög og styrkir úr ríkissjóði hafa verið notuð. Svo er litið á að þeir sem sækja um styrki og framlög af almannafé sætti sig jafnframt við að gengið sé úr skugga um að féð hafi komið að þeim notum sem að var stefnt. Þetta ákvæði er óbreytt frá frv. sem lagt var fram á síðasta þingi.

Í 8. gr. eru rakin markmið endurskoðunar á hverjum tíma og er sú grein óbreytt.

Í 9. gr. er að finna ákvæði um svonefnda stjórnsýsluendurskoðun sem er í því fólgin að kannað sé hvort gætt hafi verið hagræðingar og hagkvæmni í ríkisrekstri. Er gert ráð fyrir að ríkisendurskoðun sinni fjárhagslegu eftirliti í ríkisrekstri og geri tillögur um úrbætur til hlutaðeigandi stjórnvalda þar sem hún telur að betur megi fara.

Á 10. gr. hafa ekki verið gerðar breytingar frá upphaflegu frv. þar sem hún var að vísu 13. gr.

Í 11. gr. er sú skylda lögð á herðar ríkisendurskoðanda að hann geri fjvn. Alþingis grein fyrir ákvörðunum sínum um að kanna reikningsskil stofnana og sjóða, sem fá fé eða ábyrgðir frá ríkinu, og athugunum á ráðstöfun styrkja og framlaga á fjárlögum. Enn fremur hefur verið talið rétt að ríkisendurskoðandi geri fjvn. grein fyrir því ef stjórnsýsluendurskoðun á að fara fram hjá ríkisfyrirtækjum. Þá getur fjvn. með heimild í niðurlagsákvæði 11. gr. sjálf haft frumkvæði að því að ríkisendurskoðun láti fara fram athugun sem gert er ráð fyrir í greininni.

Í 12. gr. er ekki að finna efnislegar breytingar frá fyrri gerð frv.

Skv. 13. gr. frv. er ríkisendurskoðun þingsins ætlað að starfa á grundvelli þessara laga frá 1. janúar 1987. Þá er gert ráð fyrir að niður verði felld ákvæði um ríkisendurskoðun í gildandi lögum sem og ákvæði, sem allvíða er að finna í lögum, um að endurskoðendur ýmissa ríkisstofnana skuli kjörnir af Alþingi eða skipaðir af ráðherrum, jafnvel samkvæmt tilnefningu þingflokka. Þegar Alþingi hefur fengið eigin endurskoðunarstofnun sýnist allsendis óþarft að hafa af því sérstakan kostnað að kjósa endurskoðendur með þessum hætti svo sem tíðkast hefur.

Ég hef nú, virðulegi forseti, gert grein fyrir þeim breytingum sem gerðar hafa verið á frv. og reyndar minnst á nokkur önnur atriði þess og ég hygg að menn muni sjá í þessari hv. deild, sem fjallaði ítarlega um frv. í fyrra, að tekið hefur verið tillit til þeirra ábendinga sem fram komu í meðferð hv. fjh.- og viðskn. í þessu sambandi. Frv. hefur einnig verið skoðað ítarlega í samráði við ráðuneytisstjóra fjmrn. og ríkisendurskoðanda og náðst breiðari samstaða um það, leyfi ég mér að fullyrða, en áður var.

Fram kom í umræðum hér í fyrra að fróðlegt væri að vita hvernig háttað er ríkisendurskoðun í öðrum löndum. Ég hef þær upplýsingar við hendina og sjálfsagt að nefndin fái þær eins og hún óskar.

Í fáum orðum vil ég þó geta þess að í Bretlandi tóku ný lög um ríkisendurskoðun gildi 1. janúar 1984. Er ríkisendurskoðun með þeim gerð að stofnun þingsins, en hafði áður verið háð framkvæmdarvaldinu. Í Kanada voru samþykkt ný lög 1977 sem tengja ríkisendurskoðun en setja hana ekki, eins og í Bretlandi, beint undir þingið. Í Noregi er ríkisendurskoðunin stofnun Stórþingsins. Í nokkrum löndum, eins og t.d. í Austurríki, Vestur-Þýskalandi og Sviss og reyndar einnig í Frakklandi, er ríkisendurskoðun á vegum ríkisins, en er sem dómstóll og bæði óháð þjóðþingi og framkvæmdarvaldi. Þannig er þetta vissulega nokkuð breytilegt, en þær breytingar sem hafa verið gerðar í kringum okkur upp á síðkastið hafa yfirleitt fært ríkisendurskoðun fjær framkvæmdarvaldinu, þ.e. þeim stofnunum sem það á að endurskoða.

Ég vil að lokum ítreka þá skoðun að ég tel að í þessu frv. sé að finna ýmis ákvæði sem til þess eru fallin að auðvelda löggjafarvaldinu eftirlit með ráðstöfun þess fjár sem það hefur samþykkt að veita til tiltekinna verkefna. Ég vil láta í Ijós þá von mína að það stuðli að meiri festu í ráðstöfun opinberra fjármuna.

Ég legg svo til, virðulegi forseti, að frv. þessu verði að lokinni umræðu nú vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.