30.10.1985
Efri deild: 10. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 283 í B-deild Alþingistíðinda. (230)

73. mál, varnir gegn mengun sjávar

Samgrh. (Matthías Bjarnason):

Virðulegi forseti. Þann 20. maí 1983 skipaði fyrrv. samgrh. nefnd til að semja frv. til l. um varnir gegn mengun sjávar. Í erindisbréfi nefndarinnar segir að hún skuli semja frv. til l. um varnir gegn mengun sjávar með hliðsjón af gildandi alþjóðasamningum sem Ísland hefur staðfest og heyra undir ráðuneytið.

Í nefndina voru skipaðir Magnús Jóhannesson, núv. siglingamálastjóri, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Guðmundur Eiríksson, þjóðréttarfræðingur í utanrrn., og Gunnar B. Guðmundsson, hafnarstjóri í Reykjavík. Með nefndinni starfaði sem ritari Gunnar H. Ágústsson, deildarverkfræðingur í Siglingamálastofnun ríkisins.

Nefndin skilaði fullbúnu frv. með athugasemdum og grg. s.l. vor. Tillögur hennar eru af minni hálfu lagðar óbreyttar fyrir Alþingi. Ég geri hins vegar ráð fyrir að frv., svo þýðingarmikið sem það er, og það mál sem það fjallar um hljóti vandaða meðferð í þd. og nefndum þingsins.

Samgrn. annast nú framkvæmd átta alþjóðasamninga sem varða varnir gegn mengun sjávar og Ísland hefur staðfest. Með sérstökum lögum hafa ákvæði sjö þessara alþjóðasamninga lagagildi hér á landi, en þeir eru:

1. Alþjóðasamþykkt frá 12. maí 1954, um varnir gegn óhreinkun sjávar af völdum olíu, með breytingum frá 1962 og 1969, sbr. lög nr. 76 frá 1966.

2. Alþjóðasamningur frá 15. febr. 1972, um varnir gegn mengun sjávar vegna losunar úrgangsefna frá skipum og flugvélum, sbr. lög nr. 20 frá 1973. Þessi samningur er almennt kallaður Oslóarsamningurinn.

3. Alþjóðasamningur frá 29. des. 1972, um varnir gegn mengun hafsins vegna losunar úrgangsefna og annarra efna í það, sbr. lög nr. 53 frá 1973, en þessi samningur gengur undir heitinu Lundúnasamningurinn.

4. Samningur frá 4. júní 1974, um varnir gegn mengun sjávar frá landstöðvum, eða Parísarsamningurinn, sbr. lög nr. 67 frá 1981.

5. Alþjóðasamningur frá 29. nóv. 1969, um íhlutun á úthafinu þegar óhöpp koma fyrir sem valda eða geta valdið olíumengun, sbr. lög nr. 14 frá 1979.

6. Alþjóðasamningur um einkaréttarábyrgð vegna tjóns af völdum olíumengunar, sbr. lög nr. 14/1979.

7. Alþjóðasamningur frá 18. des. 1971, um stofnun alþjóðasjóðs til þess að bæta tjón af völdum olíumengunar, sbr. lög nr. 14/1979.

Við staðfestingu áttunda samningsins, en það er alþjóðasamningur frá 2. nóv. 1973 um varnir gegn mengun frá skipum, öðru nafni MARPOL, sbr. lög nr. 14/1984, var ekki farin sú leið að lögleiða ákvæði samningsins heldur var samgrh. veitt heimild með lögum nr. 14/1984 til að setja reglur um framkvæmd hans. Reglugerð nr. 520 frá síðasta ári, um varnir gegn mengun sjávar frá skipum, var síðan sett með stoð í þessum lögum.

Fjórir fyrstu alþjóðasamningarnir sem ég taldi hér upp, svo og MARPOL-samningurinn, miða að því að koma í veg fyrir mengun sjávar. Aðrir alþjóðasamningar, sem ég hef hér nefnt, snúa hins vegar að aðgerðum og skaðabótum vegna mengunar sem orðið hefur í sjó. Niðurstaða nefndarinnar, sem ég fyrir mitt leyti fellst á, var sú að eðli þessara samninga væri tvenns konar og ættu því ákvæði um þá ekki heima í einum lögum. Í þessu frv. er fjallað um fyrrnefndu samningana, en ég lít svo á að ekki sé ástæða til þess að svo stöddu að semja frv. vegna þeirra alþjóðasamninga sem fjalla um aðgerðir og skaðabætur vegna mengunar í sjó þótt það kynni hins vegar að koma til síðar.

Við samningu þessa frv. hafði nefndin m.a. hliðsjón af dönskum lögum um sama efni frá árinu 1980 þar sem tekin eru upp í einn lagabálk ákvæði ýmissa alþjóðasamninga eins og lagt er til með þessu frv. Auk þess aflaði nefndin upplýsinga um framkvæmd einstakra ákvæða samninganna í öðrum löndum.

Verði þetta frv. að lögum kemur það í stað fimm laga sem ég taldi hér upp áðan og fjalla um viðkomandi alþjóðasamninga. Frv. sjálft er í 35 greinum auk tveggja stuttra fskj. og skiptist í 13 kafla.

Ég sé ekki ástæðu hér til að fjalla um einstakar greinar frv., enda er það ítarlega gert í athugasemdum, en ég tel þó rétt að fara örfáum orðum um helstu kafla þess.

Í I. kafla er fjallað um tilgang, gildissvið og skilgreiningar hugtaka. Ákvæðin um markmið og gildissvið eru hér samhljóða samsvarandi ákvæðum í alþjóðasamningum þeim sem um er að ræða og skilgreiningar hugtaka eru að miklu leyti teknar úr alþjóðasamningum.

Í II. kafla frv. er fjallað um losun í sjó, þ.e. losun efna og úrgangs sem verður til við rekstur. Undir þennan kafla fellur því í reynd allur úrgangur frá skipum og landstöðvum sem leiðir af eðlilegri starfrækslu. Frá skipum mætti nefna sem dæmi olíumengað vatn úr austri vélarrúma eða olíuúrgang og olíumengað vatn úr farmgeymum olíuskipa eða úr eldsneytisgeymum skipa, skolp eða sorp af öllu tagi frá skipum, svo og ónýtar umbúðir farms sem orðið hafa eftir við losun úr skipun. Losun frá landstöðvum tekur m.a. til alls frárennslis landstöðva til sjávar.

III. kafli frv. fjallar um móttökuaðstöðu fyrir olíuúrgang, sorp og annan úrgang og er stuðst við alþjóðasamninga í því efni. Nauðsynlegt er að tryggja þeim aðilum sem takmarka verða losun úrgangs í sjóinn möguleika til losunar í land jafnframt því að tryggja að eyðing eða endurnýting úrgangs valdi ekki eftir sem áður mengun sjávar.

Það er öllum augljóst að æskilegt er að móttaka og eyðing séu ekki í margra höndum. Í þessum kafla er því fjallað sérstaklega um móttöku á olíuúrgangi frá skipum og landstöðvum og sorpi frá skipum. Lagt er til að móttaka og eyðing olíuúrgangs verði í höndum þeirra er annast dreifingu og sölu olíu, en hafnaryfirvöld sjái hins vegar um móttöku sorps.

Í IV. kafla frv., þ.e. 13. gr., er byggt á ákvæðum alþjóðasamninganna tveggja er fjalla um varp efna í hafið. Meginreglan er sú að varp efna eða hluta þeirra í hafið er óheimilt án sérstaks leyfis stjórnvalda. Hafið er verndað gegn mengun með því að athuga sérstaklega hvert tilvik, sem sótt er um heimild fyrir, og meta jafnframt væntanleg áhrif varpsins, svo sem eitrunaráhrif á lífkerfi hafsins, þrávirkni og lífkeðjusöfnun.

Í V. kafla frv., þ.e. 14. gr., er fjallað um varnir gegn mengun sjávar sökum brennslu úrgangsefna á hafi úti, en þessi aðferð hefur töluvert verið notuð á síðari árum til förgunar á hættulegum úrgangi sem erfitt og kostnaðarsamt hefur verið að farga í landi. Skv. alþjóðasamningum um varnir gegn mengun sjávar, sem taka til varps efna í hafið, er samningsaðilum skylt að setja reglur um brennslu úrgangsefna á hafi úti, en þessar reglur eiga að tryggja að brennslan skaði ekki lífríki hafsins.

Í 15. gr. er gert ráð fyrir að samgrh. geti stöðvað hverja þá starfsemi sem sýnt er að valdi alvarlegri mengun sjávar af öðrum orsökum en þeim sem fjallað er um í 4.-14. gr. frv. En í þeim er fjallað um alla helstu þætti mengunar frá þeirri starfsemi sem lögunum er ætlað að ná til og alþjóðasamningarnir fjalla um. Það er þó ekki óhugsandi að þessi starfsemi geti valdið mengun af öðrum toga en þeim sem frv. tekur til og því eru hér sett ákvæði um það.

Í VI. kafla er fjallað um ábyrgð þeirra er valda mengun á sjó, en meginreglan er hér sú að meginvaldur sé ábyrgur fyrir öllu því tjóni er mengunin veldur, þar með talinn allur sá kostnaður sem verður vegna aðgerða sem framkvæmdar eru til að forða menguninni. Þó er gert frávik frá þessari meginreglu ef um er að ræða mengun frá skipum og er ábyrgð mengunarvalds þá miðuð við alþjóðleg ákvæði.

Viðbúnaður vegna mengunaróhappa er heiti á VII. kafla og er í honum fjallað um skipulag og aðgerðir til að koma í veg fyrir eða draga úr mengun á sjó. Mjög hefur skort á að skipulega væri unnið að því að tryggja skjót viðbrögð við mengunaróhöppum. Í alþjóðasamningum þeim sem frv. miðast við eru ekki sérstök ákvæði er fjalla um þennan hátt mengunarvarna sem þó er nauðsynlegur ef tryggja á megintilgang frv. Í reglugerð nr. 8 frá 1971, um varnir gegn óhreinkun sjávar af völdum olíu, sem samgrh. gaf út með stoð í lögum nr. 77 frá 1966, er m.a. fjallað um þennan þátt og þar segir:

„Siglingamálastjóri hefur eftirlit með framkvæmd reglna þessara og skal hann hafa samráð við olíufélög, skipafélög, samtök iðnrekenda, hafnaryfirvöld, Dýraverndunarsamband Íslands og Náttúruverndarráð um ráðstafanir til að fyrirbyggja óhreinkun sjávar af völdum olíu og framkvæmd reglna um slík efni, eftir því sem ástæða þykir til.“

Í samræmi við þetta ákvæði hefur Siglingamálastofnun kynnt hugmyndir að heildarskipulagi um hreinsun olíu úr sjó þegar slys eða óhöpp verða og jafnframt haldið námskeið fyrir starfsmenn hafna, olíufélaga og aðra. Hér er m.a. lagt til að sveitarstjórnir sjái um hreinsunaraðgerðir vegna mengunar á hafnarsvæði því sem undir þær heyrir, en að Siglingamálastofnun hafi yfirumsjón með hreinsunaraðgerðum vegna mengunaróhappa utan hafnarsvæðis, m.a. í samvinnu við Landhelgisgæslu Íslands og Hafnamálastofnun ríkisins. Einnig er gert ráð fyrir að sveitarstjórnir skipuleggi viðbúnað, komi upp búnaði og þjálfi lið til hreinsunar olíu úr sjó í samráði við Siglingamálastofnun sem skal leitast við að samræma búnað einstakra sveitarfélaga með hagkvæm samnot í huga. Hér er rétt að taka fram að í hafnalögum, sem samþykkt voru á síðasta ári, er það nýmæli lögfest að stofnkostnaður mengunarvarna hafna er talinn meðal þeirra framkvæmda sem styrkhæfar eru að 75% úr ríkissjóði.

Í VIII-X. kafla frv. er fjallað um tilkynningarskyldu, íhlutun, framkvæmd og eftirlit og í XI. kafla um mælingar á mengunarefnum í sjó. Varðandi ákvæði í síðast talda kaflanum um að samgrh. skuli láta fara fram reglulegar rannsóknir og mælingar á mengunarefnum í sjó, í sjávarlífverum og á hafsbotni, þá vil ég sérstaklega taka fram að sú er ætlunin um þetta ákvæði, ef samþykkt verður, að Hafrannsóknastofnunin hafi þessar mælingar á hendi.

XII. kafli frv. fjallar um viðurlög og málsmeðferð og eru þau ákvæði bæði ítarleg og ströng, enda oft miklir hagsmunir í húfi.

Við samningu þessa kafla leitaði nefndin sérstaklega eftir áliti prófessors í refsirétti við Háskólann á efni hans svo og álits lögfræðinga úr dómsmrn. og samgrn.

Virðulegi forseti. Ég vil að lokinni þessari umræðu leggja til að þessu frv. verði vísað til 2. umr. og hv. samgn.