24.02.1986
Neðri deild: 51. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2719 í B-deild Alþingistíðinda. (2328)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. meiri hl. (Friðrik Sophusson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nál. meiri hl. hv. félmn. Nd. Það nál. er á þskj. 525, en meiri hl. flytur jafnframt brtt. á þskj. 526. Minni hl. nefndarinnar eru tveir og skila þeir báðir sérstöku nál. á tveimur þskj. og jafnframt skila þeir inn brtt. á tveimur þskj. Munu hv. frsm. minni hl. gera grein fyrir viðhorfum þeirra.

Það er afar brýnt, herra forseti, að þetta frv. fái afgreiðslu úr þessari hv. deild þegar í þessari viku því að helst þyrfti frv. að verða að lögum í næsta mánuði ef hv. Alþingi hyggst á annað borð samþykkja nýtt frv. um sveitarstjórnarmál. Ástæða þess að það verður að hraða þessu máli er sú að þegar í næsta mánuði ber félmrn. að senda sveitarstjórnum bréf þar sem sagt er frá frestum og framlagningu kjörskrár, en framlagningu kjörskrár vegna kosninganna 31. maí 1986 þarf að auglýsa í síðasta lagi 27. mars n.k., eða með öðrum orðum tveimur mánuðum og þremur dögum fyrir kjördag skv. 19. gr. laga nr. 52/1959, með síðari breytingum.

Félmn. hefur fjallað mjög ítarlega um þetta mál. Frv. var fyrst lagt fram á síðasta þingi og sendi nefndin þá Sambandi ísl. sveitarfélaga, landshlutasamtökum og sýslunefndum frv. til umsagnar. Félmrn. hafði áður fengið umsagnir fjölda sveitarstjórna og voru þær nefndarmönnum tiltækar. Þær umsagnir voru reyndar um frv. eins og gengið var frá því af hálfu svokallaðrar endurskoðunarnefndar sem sett var á löggina fyrir nokkrum árum til þess að endurskoða sveitarstjórnarlögin. Auk þessara umsagna sem fengust frá áðurtöldum aðilum bárust aðrar umsagnir, en ekki vannst tími til þess á síðasta þingi að afgreiða málið úr nefnd. Þetta frv. var síðan endurflutt snemma á þessu þingi og númer málsins er 54.

Jóhann Einvarðsson, aðstoðarmaður ráðherra og fyrrum bæjarstjóri, vann með nefndinni og enn fremur kom á nokkra fundi Steingrímur Gautur Kristjánsson borgardómari og gaf hann lögfræðilegar ráðleggingar í málinu, en Steingrímur Gautur Kristjánsson var á sínum tíma formaður svokallaðrar endurskoðunarnefndar. Á fund nefndarinnar kom fjöldi manna, eins og sagt er frá í nál. meiri hl., og er óþarfi að telja allan þann fjölda upp. Ég vil þó geta þess sérstaklega að þrír löggiltir endurskoðendur lásu kaflann um fjármál sveitarfélaga sérstaklega yfir og starfsmenn Hagstofunnar lásu kaflann um kosningar til sveitarstjórna. Vil ég þakka þessum aðilum fyrir aðstoðina.

Meiri hl. nefndarinnar leggur til að frv. verði samþykkt með þeim breytingum sem meiri hl. gerir tillögu um á sérstöku þskj., nr. 526. Langsamlega stærsta og veigamesta breytingin, sem þar er gert ráð fyrir að verði á frv., varðar það að IX. kafli frv. er felldur brott, en hann fjallar um lögbundið samstarf sveitarfélaga. Þess í stað er gerð sú breyting á 6. gr. frv. að þar er gert ráð fyrir að héraðsnefndir komi í stað sýslunefnda og kaupstaðir geti fengið aðild að þeim héraðsnefndum. Þannig er opnuð leið til að sameina héraðsnefndir, tvær eða fleiri, og jafnvel hluta þeirra ef hagkvæmt þykir, t.d. af landfræðilegum ástæðum. Eins og allir vita hefur sú þróun átt sér stað hér á landi á undanförnum árum og áratugum að stærri sveitarfélögin hafa sóst eftir því að fá kaupstaðarréttindi, einkum og sér í lagi til þess að komast hjá því lögþvingaða samstarfi sem á sér stað í sýslunefndum.

Í X. kafla frv. er gert ráð fyrir samvinnu sveitarfélaga, hvort sem hún byggir á frjálsu samkomulagi sveitarfélaga eða er samkvæmt nýrri grein sem meiri hl. gerir tillögu um á þskj. 526 og er það 39. brtt. meiri hl. nefndarinnar. Ef þetta samstarf er lögbundið skal um stofnun byggðasamlaganna fara eftir ákvæðum X. kafla með þeim frávikum sem kunna að felast í viðkomandi lögum.

Í reynd má segja að ákveðin hefð hafi skapast í samstarfi sveitarfélaganna, en rétt þykir að vekja athygli á nauðsyn greiðra upplýsinga frá samtökum þeirra til einstakra sveitarstjórna, t.d. með því að senda þeim fundargerðir stjórna samtakanna og fleira í þeim dúr. Þetta er auðvitað gert til þess að tryggja það að sveitarstjórnarmenn í þeim sveitarfélögum sem eiga aðild að byggðasamlögum geti sinnt sinni eðlilegu eftirlitsskyldu. Þannig er reynt að koma til móts við minni hlutann, hvort sem það er minni hlutinn í sjálfum byggðasamlögunum, af því að sveitarfélag er lítið, eða vegna hins að minni hlutinn í einstökum sveitarfélögum á ekki mann í stjórn viðkomandi byggðasamlags.

Þess skal getið að nefndin reyndi eftir mætti að finna nýtt orð í stað byggðasamlags en það tókst ekki og er kannske ekki brýn nauðsyn að breyta þessu hugtaki í lögunum þar sem gera má ráð fyrir að einstök byggðasamlög verði nefnd fyrst og fremst eftir verkefnum sínum. Hugtakið byggð, sem samnefnari eða sameiginlegt heiti fyrir sveitarfélögin, er notað í frv. og ekki er lagt til að það breytist, en á sínum tíma féllst Samband ísl. sveitarfélaga á að þetta hugtak yrði viðurkennt sem samnefni fyrir sveitarfélögin.

Eins og öllum er kunnugt hafa menn ýmsar skoðanir á því hvort leggja skuli niður sýslunefndir eða ekki. Í þessu frv. og með þeim brtt. sem meiri hl. gerir á sérstöku þskj. er gert ráð fyrir að sýslunefndir verði lagðar af. En til að koma til móts við sveitarfélög, sérstaklega í þeim sýslum þar sem ekki eru kaupstaðir, er í 43. brtt. á þskj. 526 gert ráð fyrir að umboðsmönnum ríkisins, sem oftast eru sýslumenn, sé gert skylt að annast framkvæmdastjórn fyrir héraðsnefndir, sem taka við verkefnum sýslunefnda, sé þess sérstaklega óskað, enda greiðist kostnaður vegna framkvæmdastjórnarinnar eða annarrar aðstöðu af viðkomandi héraðsnefnd. Með þessum hætti er komið til móts við þau sjónarmið að breytingin frá sýslunefndarfyrirkomulaginu til aukinnar sjálfsstjórnar sveitarfélaga og samstjórnar þeirra á milli fái að þróast í ákveðinn, tiltekinn tíma. Það er gert ráð fyrir því í tillögum meiri hl. að sýslunefndarmenn verði kjörnir á grundvelli gildandi laga við sveitarstjórnarkosningar í ár en umboð þeirra verður tímabundið, eða aðeins til loka ársins 1987. Er þá gert ráð fyrir að sýslunefndir og oddvitar þeirra verði nokkurs konar skilanefndir sem taki að sér það starf að koma væntanlegum lögum í eðlilega framkvæmd.

Í tillögum meiri hl. er ekki gert ráð fyrir svokölluðu millistjórnarstigi. Tillögur meiri hl. byggjast á því að stjórnsýslustigin séu tvö, annars vegar ríkið og hins vegar sveitarfélögin, en reynt er með ýmsum hætti að ýta undir samvinnu sveitarfélaga og sameiningu en án þess að það sé gert með lögþvingun. Þetta lýsir sér m.a. með því að meiri hl. nefndarinnar gerir ekki brtt. um lágmarksíbúatölu sveitarfélags en leggur til að hún verði eins og gert er ráð fyrir í frv. og miðist við 50 íbúa. Auðvitað mæla fjölmörg rök með því að sveitarfélög verði í framtíðinni stærri, jafnvel þótt engar blákaldar röksemdir hafi komið fram, hvorki hér á landi né annars staðar, um að litlum sveitarfélögum sé verr stjórnað en þeim stærri. Það sem hins vegar hlýtur að leiða til erfiðleika er að tekjur sveitarfélaganna eru ákaflega mismiklar eins og dæmin sanna og hefur reyndar verið fjallað um á öðrum vettvangi. Það er hins vegar skoðun okkar, sem stöndum að meirihlutaálitinu, að ekki sé tími til kominn að stækka sveitarfélögin með lögþvingun, en eins og ég sagði áður er lagt mikið upp úr því að samvinna sveitarfélaganna aukist og þau verði sameinuð með frjálsum hætti og þá í vissum tilvikum undir forustu ríkisvaldsins og þá að sjálfsögðu félmrn.

Ef ég rek í stuttu máli, herra forseti, nokkrar helstu brtt., sem koma fram á þskj. 526, er eðlilegast að byrja fyrst á kjördeginum. Í 5. brtt. meiri hl. nefndarinnar á þskj. 526 er lagt til að sveitarstjórnarkosningar fari fram fjórða hvert ár, síðasta laugardag í maí. En þau sveitarfélög sem smæst eru geta þó sótt um frest og er þá kosið annan laugardag í júní í þeim sveitarfélögum sem sækja um þann frest, enda eru það sveitarfélög þar sem stærsti hluti íbúanna býr utan kauptúna. Ástæðan fyrir því að hér er farin sú leið að velja tvo kjördaga í stað eins, sem yrði þá skylt að hafa yfir landið allt, er sú að ekki fara saman sjónarmið þéttbýlisins og dreifbýlisins í þessum efnum. Eftir að kjördagur var færður af sunnudögum og á laugardaga má gera ráð fyrir því að erfiðara sé fyrir fólk á þéttbýlli stöðunum að kjósa, og þess vegna er ráð fyrir því gert að aðalkosningadagurinn sé í maí, áður en ferðalög fólks verða jafnalgeng og þegar sumarið hefst fyrir alvöru, í júní- og júlímánuði, en við vitum jafnframt að maímánuður er ákaflega erfiður í sveitum þar sem sauðfjárbúskapur er stundaður.

Við gerum ráð fyrir, og um það fjallar 7. brtt. á þskj. 526, að kosningarréttur í sveitarstjórnarkosningum miðist við lögheimili á sama degi, hvort sem kosningar fara fram í maí eða júní. Þetta er auðvitað gert til að draga úr líkum á því að sami kjósandi geti kosið í tveimur sveitarfélögum en á undanförnum árum og áratugum hafa verið einhver brögð að því.

Í 12. brtt. á þskj. 526, sem er brtt. við 42. gr. frv., er lagt til að aukinn meiri hluta þurfi til að ákveða að sveitarstjórnarmenn gæti þagnarskyldu skv. sérstakri ákvörðun, en þetta breytir að sjálfsögðu ekki þagnarskyldu sem byggist annaðhvort á lögum eða eðli máls.

Skv. 51. gr. frv. geta fundir sveitarstjórna gert ályktun ef meiri hluti sveitarstjórnarmanna er viðstaddur, enda ráði afl atkvæða úrslitum. Í 16. brtt. á þskj. 526 gerir meiri hl. þá tillögu að fellt sé niður ákvæði þess efnis að nauðsynlegt sé að meiri hluti viðstaddra þurfi að samþykkja tillögu til að hún verði ályktun sveitarstjórnar. Ég vil vekja sérstaka athygli á þessu: Það er nægilegt að meiri hluti sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur og taki þátt í atkvæðagreiðslunni en ekki skylt skv. tillögum meiri hl. nefndarinnar að meiri hluti samþykki fram komna tillögu til þess að hún teljist ályktun sveitarstjórnarinnar.

Í 18. brtt. meiri hl., sem er við 54. gr., er tekið af skarið um það að ályktanir sveitar- og borgarafunda séu ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Hins vegar er því ákvæði ekki breytt að almenn atkvæðagreiðsla getur verið bindandi hafi sveitarstjórn ákveðið slíkt fyrir fram.

Í 22. brtt. meiri hl. nefndarinnar á þskj. 526, sem er við 65. gr. frv., er fellt niður það skilyrði að ályktun nefnda um fjárútlát þurfi að berast sveitarstjórn í sérstöku erindi til afgreiðslu. Látið er nægja að skylda sveitarstjórnir til að setja og fylgja eigin samþykktum í þessu efni. Mér er kunnugt um það að ýmsir sveitarstjórnarmenn telja ástæðu til þess að lögbinda að sérstakt erindi fylgi fundargerðum frá nefndum sem starfa á vegum sveitarstjórna til þess að sveitarstjórnir geti tekið af skarið um fjárútlát sem nefndir hafa ákveðið en hafa ekki hlotið afgreiðslu hjá viðkomandi sveitarstjórn. Með brtt. meiri hl. eru sveitarstjórnir skyldaðar til þess að setja í sínar samþykktir hvernig afgreiða skuli slík erindi frá nefndum og síðan er þeim skylt að fara eftir slíkum samþykktum.

Í 26. brtt., sem er við 76. gr., er fjallað um áætlanir um rekstur, framkvæmdir og fjármál sveitarfélaga. Það er skoðun meiri hl. nefndarinnar að slíkar áætlanir verði aðeins til lauslegrar viðmiðunar, enda er útilokað að gera raunhæfar áætlanir vegna óvissu um verðbreytingar, tekjubreytingar og ríkisframlög sem aðeins eru ákveðin frá ári til árs.

Mín skoðun er sú að þetta ákvæði og reyndar ákvæðið í 77. gr. hefðu gjarnan mátt falla brott, en þar sem mikill áhugi er á því hjá sveitarstjórnarmönnum, til þess að áætlanir allar verði betri en hingað til hefur verið, að lögþvinga sveitarstjórnir til þess að setja upp slíkar rammaáætlanir amast ég ekki við þessu ákvæði. En ég vil undirstrika það sérstaklega að þessar áætlanir geta aldrei orðið annað en mjög lauslegar vegna þess að ytri skilyrði ýmiss konar geta breyst á svipstundu. Þetta þekkja sveitarstjórnarmenn og reyndar allir landsmenn, ekki síst á tímum eins og við lifum nú á, þegar ríkisvaldið tekur ákvörðun um að skera niður framkvæmdir og þá framlög í sameiginlegar framkvæmdir ríkis og sveitarfélaga. Þá geta slíkar ákvarðanir, slíkar sérstakar sparnaðarákvarðanir, gjörbreytt öllum áætlunum sem þegar er búið að gera hjá viðkomandi sveitarstjórn. Þess vegna er út í bláinn að ímynda sér að hægt sé að gera slíkar áætlanir þannig að eitthvert vit sé í þeim.

Eins og ég hef sagt áður lásu þrír endurskoðendur og einn fyrrum sveitarstjóri kaflann um fjármál sveitarfélaga. Ýmsar breytingar eru gerðar á þeim kafla, sem ég ætla ekki að ræða hér, en það er von okkar sem stöndum að þessum brtt. að kaflinn eins og hann lítur út eftir að brtt. hafa verið lagðar fram sé betri en hann var í frv. þegar það var lagt fram og geti gert verulegt gagn fyrir þá sem starfa á vegum sveitarstjórna, annaðhvort sem kjörnir fulltrúar eða starfsmenn einstakra sveitarfélaga.

Við gerum ekki tillögu um efnisbreytingar á 107. gr. frv., sem fjallar um byggðasamlög sem byggjast á frjálsu samstarfi sveitarfélaganna. Meiri hl. nefndarinnar telur hins vegar ástæðu til þess að í hverjum samningi sem gerður er á milli sveitarfélaga um samstarf á grundvelli byggðasamlagsfyrirkomulagsins séu ákvæði um upplýsingaskyldu samlagsstjórnar til sveitarstjórnarmanna í viðkomandi sveitarfélögum. Má t.d. benda á í því sambandi hve nauðsynlegt það er að fundargerðir og allar upplýsingar, sem ástæða er til að gangi til sveitarstjórnarmanna í einstökum aðildarsveitarfélögum, verði sendar þeim. Slík skylda á að tryggja aðhalds- og eftirlitshlutverk sveitarstjórnarmanna og er sjálfsögð gagnvart minni hlutanum sem ekki á aðild að stjórnum byggðasamlaga.

Í frv. ríkisstj., í 114. gr. í XI. kafla, sem nefnist „Stækkun sveitarfélaga“, stendur nú, með leyfi forseta: „Með lögum þessum er stefnt að því að öll sveitarfé

lög verði, eftir því sem við verður komið, svo fjölmenn og styrk að þau geti rækt öll þau verkefni sem þeim eru falin með lögum þessum eða öðrum lögum og tekið að sér önnur verkefni í samræmi við óskir íbúa sinna. Stefnt er að því að dregið verði úr samrekstri ríkis og sveitarfélaga við framkvæmd einstakra verkefna og að þau verði í auknum mæli falin sveitarfélögum einum til úrlausnar.“

Meiri hl. nefndarinnar þótti þetta orðalag varla vera þess eðlis að það ætti heima í lögum og gerir þess vegna tillögu til breytinga á þessu ákvæði. Meiri hl. telur hins vegar afar mikilvægt að þeim atriðum, sem þarna eru felld út úr frv., þeim stefnuatriðum verði fylgt í raun. Við teljum að draga þurfi úr samrekstri ríkis og sveitarfélaga og einstök verkefni verði í auknum mæli falin sveitarfélögunum einum til úrlausnar og bendum á að ný verkefna- og tekjuskipting sé eðlilegt framhald af setningu þessara laga. Brottfall þessarar málsgr. úr greininni þýðir þess vegna ekki að við séum á móti efnisatriðum málsgr., þvert á móti. Hins vegar teljum við ekki ástæðu til þess að þetta orðalag, jafnóákveðið og það er, verði fest í lögum.

Í 45. lið brtt. meiri hl. eru bráðabirgðaákvæði, m.a. um sveitarstjórnarkosningar á þessu ári. Þessi tillaga þarf reyndar ekki skýringa við, en þess skal þó getið að kosningar í ár fara samkvæmt þessari brtt. fram 31. maí og 14. júní og gilda þá sömu reglur um kosningar 14. júní eins og eru í núgildandi lögum að öðru leyti en því að kjördagur er færður fram um tvær vikur.

Í frv., sem er á þskj. 54, er í athugasemdum getið um þau meginsjónarmið sem endurskoðunarnefndin hafði að leiðarljósi við samningu frv. og er ástæðulaust að endurtaka þau hér.

Varðandi helstu nýmæli í frv., þá halda þau sér þótt brtt. meiri hl. verða samþykktar, að öðru leyti en því að nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum 15 dögum eftir kjördag en ekki fyrsta dag næsta mánaðar eftir kjördag, en það er í raun og veru engin efnisleg breyting. Eins verður breyting á 8. lið upptalningarinnar á bls. 28 í athugasemdum frv., sem hlýst af því að felldur er niður IX. kafli frv. en í staðinn gerð brtt. um 6. gr. frv. og einnig að inn komi ný grein sem verði þá á eftir 107. gr. í frv. eins og það lítur út nú.

Með nál. meiri hl. á þskj. 525 er fskj. sem ég vil vekja athygli á. Steingrímur Gautur Kristjánsson borgardómari samdi þessa skýrslu, þessa upptalningu, á grundvelli tölvuútskriftar frá Skýrsluvélum ríkisins og Reykjavíkurborgar sem dagsett var 13. febr. á þessu ári. Við teljum að með þessari upptalningu sé verið að auðvelda mönnum sem um þetta mál fjalla að gera þær breytingar sem nauðsynlegt er að gera þegar og ef þetta frv. verður samþykkt.

Herra forseti. Eins og ég hef þegar sagt í mínu máli þá eru ekki gerðar tillögur um það af hálfu meiri hl. að stækka sveitarfélögin með lögbundnum hætti. Við teljum að frv. ásamt þeim brtt. sem við höfum lagt til séu til bóta og auðveldi samstarf sveitarfélaga, hvort sem þau eru stór eða smá, og hvetji til þess að þau sameinist, annaðhvort alveg eða þá um einstök verkefni. Við teljum - eins og sjálfsagt minni hlutarnir einnig - að starfinu sé ekki lokið þótt þetta frv. verði að lögum, en álítum að hér sé stigið fyrsta skrefið sem verði til þess að fleiri verði stigin á eftir.

Herra forseti. Meiri hl. nefndarinnar leggur til að frv. verði samþykkt með þeim brtt. sem meiri hl. flytur og leggur áherslu á að hægt verði að afgreiða málið úr deild í þessari viku vegna þess hve tíminn er skammur. Ég vil einnig nota tækifærið, herra forseti, til þess að þakka minni hl. nefndarinnar fyrir það að leyfa umræðu um þetta mál hér í dag með afbrigðum, sem er mjög óvenjulegt þegar um jafnstórt mál er að ræða með jafnmörgum brtt., og sömuleiðis vil ég þakka þeim þingflokkum sem ekki eiga aðild að nefndinni fyrir að láta þessi vinnubrögð viðgangast.