24.02.1986
Neðri deild: 51. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2724 í B-deild Alþingistíðinda. (2329)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. 1. minni hl. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Mikil umræða hefur farið fram á undanförnum árum á Alþingi á vettvangi sveitarstjórna og víða í þjóðfélaginu um brýna nauðsyn þess að auka sjálfsstjórn og sjálfsforræði sveitarfélaga. Um það virðist a.m.k. í orði kveðnu ríkja einhugur að efla beri sjálfsstjórn landsbyggðarinnar, auka valddreifingu og draga úr miðstjórnarvaldi með því að færa aukin verkefni, tekjur og sjálfsákvörðunarrétt til sveitarfélaganna. Rökin fyrir slíkri nýskipan byggðamála er augljós og þarf ekki að fara um mörgum orðum.

Sú gagnrýni er vissulega réttmæt, sem frá landsbyggðinni kemur, að ákvörðunartaka um málefni einstakra sveitarfélaga og byggðarlaga hafi í auknum mæli sogast til höfuðborgarsvæðisins. Þar séu hin raunverulegu völd, ákvarðanir teknar og fjármagni stýrt og skammtað til landsbyggðarinnar, í stað þess að aukin völd og ákvarðanataka samfara framkvæmd og fjárhagslegri ábyrgð á verkefnum séu hjá heimamönnum úti á landsbyggðinni sem betur þekkja til staðhátta og hvernig fjármagn og tekjur hvers sveitarfélags nýtist best til uppbyggingar og framfara í hverju sveitarfélagi og byggðarlagi fyrir sig. Með þessu aukna miðstjórnarvaldi frá höfuðborgarsvæðinu og valdboði þaðan um dreifingu fjármagns til landsbyggðarinnar hefur öll ákvarðanataka, stýring og dreifing fjármagns verið handahófskennd og langt frá því að nýtast landsbyggðinni sem skyldi.

Í ljósi þeirra umræðna sem orðið hafa um nauðsyn þess að auka valddreifingu, efla og styrkja sveitarfélögin og færa þeim aukin verkefni, fjármagn og ákvörðunarrétt í eigin málum, þá hefði mátt ætla að ný sveitarstjórnarlög, sem hér eru nú til afgreiðslu, tækju mið af þeim sjónarmiðum. Gífurleg vinna hefur verið lögð í endurskoðun sveitarstjórnarlaganna, en nefnd vann að því máli á árunum 1981-1984. Segja má að með þeim tillögum, sem endurskoðunarnefndin lagði til, hafi verið stigið ákveðið skref að þeim markmiðum, sem ég hef hér lýst, sem þó eru langt frá því að vera fullnægjandi. Þegar frv. var lagt fram á Alþingi hafði ráðherra gert töluverðar breytingar á því frá tillögum endurskoðunarnefndar og ber sérstaklega að átelja það að ráðherra hafi látið undan þrýstingi og lækkað lágmarksíbúatölu sveitarfélaga í 50 úr 100, sem var tillaga endurskoðunarnefndar. Auk þess gerði ráðherrann umtalsverðar breytingar á héraðsskipan frá tillögum endurskoðunarnefndarinnar. Þegar við framlagningu frv. hafði því ráðherra gert breytingar á frv. frá tillögum endurskoðunarnefndar sem í raun ganga þvert gegn yfirlýstum markmiðum um að styrkja og efla sveitarfélögin og gera þeim fært að takast á við aukin verkefni og skapa nauðsynlega forsendu fyrir því að færa aukin völd, verkefni og ákvarðanatöku til sveitarfélaganna.

Nú við afgreiðslu frv. úr nefnd er þannig staðið að málum af hálfu meiri hl. að skrefið er stigið enn lengra aftur á bak og enn úr því dregið að stuðlað sé að því með nýjum sveitarstjórnarlögum að efla og styrkja sveitarfélögin og gera þau að þeim öflugu heildum sem nauðsynlegt er til þess að þau hafi bolmagn og styrk til að takast á við aukin verkefni. Meiri hl. félmn. leggur til í sínum tillögum að kaflinn um lögbundið samstarf sveitarfélaga í frv. falli niður. Alþfl. taldi kaflann að vísu gallaðan í veigamiklum atriðum en telur að skynsamlegar hefði verið að málum staðið ef gerðar hefðu verið á honum breytingar sem fælu í sér fækkun héraða, beinar kosningar til héraðsstjórna og aukin verkefni þeirra. Meiri hl. félmn. hefur þó gert ýmsar tillögur um breytingar og lagfæringar á frv. varðandi starfsreglur og fjármál sveitarfélaga sem flestar horfa til bóta og sem Alþfl. mun styðja við atkvæðagreiðslu um málið. Meginniðurstaðan sem lesa má úr brtt. nefndarinnar er að Sjálfstfl. og Framsfl. hafa sameinast um að gera engar meiri háttar breytingar eða uppstokkun á stjórnsýslunni sem stuðlað hefðu að nýskipan byggðamála. Samkvæmt frv. áttu héraðsnefndir með lögbundnu samstarfi sveitarfélaganna að taka við verkefnum sýslunefndar. Var kveðið allítarlega á um slíkt lögbundið samstarf sveitarfélaganna í IX. kafla frv., m.a. skiptingu landsins í 18 héruð, hvernig kosningu væri háttað til héraðsþinga og verkefni héraðsþinganna. Þennan kafla leggur meiri hl. til að fella niður en í staðinn komi almennt ákvæði um að verkefni þau, sem sýslunefndum séu falin með lögum, skuli falla til sveitarfélaga og héraðsnefndir myndaðar um lausn verkefna þessara. Að öðru leyti er einungis vísað til X. kaflans um hvaða ákvæði skuli gilda um héraðsnefndir en sá kafli fjallar um frjálsa samvinnu sveitarfélaga sín á milli.

Það er því í veigamiklum atriðum mjög óljóst og raunar undir hælinn lagt hvernig eða innan hvaða marka héraðsnefndir starfa sem taka eiga við af sýslunefndum, enda segir í grg, með frv. um X. kafla, en ákvæði hans eiga samkvæmt tillögum meiri hl. að gilda um héraðsnefndir sem taka við verkefnum sýslunefndar, að samvinna sveitarfélaga, af því tagi sem ráð er fyrir gert í þessum kafla, sé ekki bundin við sveitarfélög innan sýslu eða kjördæmis heldur gangi hún í mörgum tilvikum þvert á slík mörk. Síðan segir að samvinna sveitarfélaga af þessu tagi sé venjulega bundin í stofnsamningum, en ekki hafi verið sett um hana almenn ákvæði í lögum. Geti það því í ýmsum tilvikum valdið vandkvæðum, t.d. þegar ágreiningur kemur upp milli sveitarstjórna, sem að slíkri samvinnu standa, og þegar aðstæður breytast vegna þróunar byggðar og verkefna.

Eftir stendur síðan aðeins kaflinn um samvinnu sveitarfélaga, þ.e. byggðasamlög, sem í veigamiklum atriðum er mjög óljós og gallaður því að með ákvæðum frv. að því er slíka samvinnu varðar er sveitarfélögum settur mjög óljós lagalegur rammi. Enda er það nokkuð sérkennilegt, ef út í það er farið, að binda þurfi í lög frjálsa samvinnu sveitarfélaga með ákvæðum eins og segir t.d. í 106. og 107. gr., að sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna, og að sveitarfélög geti myndað byggðasamlög sem taki að sér einstök verkefni. Auk þess er engin tilraun gerð í frv. eða í tillögum meiri hl. til að tryggja rétt minni hlutans í slíku samstarfi því að einungis er kveðið á um að í samningi sem gerður er um byggðasamlag skuli vera ákvæði m.a. um stjórn samlagsins og kjör fulltrúa til hennar, fjölda þeirra og kjörtímabil.

Ég tel því að þessi nýju sveitarstjórnarlög muni enga verulega breytingu boða á vettvangi sveitarstjórnarmála og lítil tilraun sé gerð með ákvæðum þessa frv., ekki síst eftir breytingu þá sem meiri hl. vill á því gera, til að koma á þeim stjórnkerfisbreytingum í sveitarstjórnarmálum sem í reynd muni skila landsbyggðinni aukinni sjálfsstjórn og ákvörðunarrétti um málefni byggðarlaganna.

Þótt svo illa hafi tekist til í því máli sem ég hér hef lýst er þó að finna ýmis ákvæði í frv. og tillögum meiri hl. sem eru til bóta. Má þar nefna ýmis ákvæði um starfshætti og starfsreglur sveitarstjórna, svo og fjármál sveitarfélaga, eins og ég hef áður lýst. En veigamesta breytingin er þó, auk þess að leggja niður sýslunefndir, ákvæðið um 18 ára kosningaraldur og kjörgengi sem sérstaklega ber að fagna. Að því er kjördaginn varðar þá telur Alþfl. eðlilegra að miða við einn kosningadag, þ.e. síðasta laugardag í maímánuði, en ekki að ákvæði séu um tvo kosningadaga eins og meiri hl. leggur til. Alþfl. hefur þó ekki gert athugasemd við þá tilhögun sem ráð er fyrir gert í komandi kosningum en telur eðlilegra að nú við endurskoðun sveitarstjórnarlaga hefði verið lögfest að eftir næstu kosningar væri einn og sami kjördagurinn um land allt.

Herra forseti. Nauðsynlegt hefði verið að samhliða því frv., sem hér er til afgreiðslu um ný sveitarstjórnarlög, lægju einnig fyrir tillögur um tekjustofna sveitarfélaga og skýra verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Það er auðvitað grundvallaratriði sem eðlilegt er að ræða nú og taka afstöðu til þegar sveitarstjórnarlögin eru til meðferðar á hv. Alþingi. Ég vil beina því til hæstv. félmrh. hvenær vænta megi tillagna á Alþingi um tekjustofna sveitarfélaga, hvaða meginhugmyndir séu uppi í því efni og hvað sé fyrirhugað að því er verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga varðar.

1. minni hl. flytur á þskj. 528 tvær veigamiklar brtt. við frv. Ég vil, með leyfi forseta, vitna í hluta nál. 1. minni hl. sem skýrir þær brtt. sem ég hér mæli fyrir, en þar segir svo m.a., með leyfi forseta:

"Alþfl. telur brýnt að gerð verði róttæk uppstokkun á stjórnkerfi sveitarstjórnarmála með nýskipan byggðamála. 1. minni hl. mun því nú við afgreiðslu frv. leggja fram brtt. en með samþykkt þeirra yrði veigamikið skref stigið til að ná þeim markmiðum.

Þessar tillögur fela í sér eftirfarandi:

1. Að lögboðin verði stækkun sveitarfélaganna með nýjum ákvæðum um lágmarksíbúafjölda þeirra. Lágmarksíbúafjöldi í sveitarfélagi verði 400 nema í algjörum undantekningartilvikum þegar landfræðileg sérstaða kallar á aðra skipan.

2. Að félmrh. skipi nefnd til að gera tillögur um skipan nýrra stjórnsýslueininga á héraðsgrundvelli og frv. þar að lútandi verði lagt fyrir Alþingi veturinn 1988-89. Við það skal miðað að stjórn héraðanna verði kjörin beint af atkvæðisbærum íbúum þeirra og að þau hafi sjálfstæða tekjustofna og verkefni, sem nú eru í höndum ríkisins eða sveitarfélaga, verði færð til héraðsstjórnanna. Skýr verka- og tekjuskipting liggi fyrir milli stjórnsýslustiga og tryggt að saman fari ákvörðunarvald, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð.

Ljóst er að fámennustu sveitarfélögin hafa ekki það bolmagn sem þarf til að ráða við þau mörgu verkefni sem íbúarnir gera kröfu til að sveitarfélagið annist. Þegar þessi verkefni eru ekki leyst af hendi leita margir íbúanna burt og vangeta sveitarfélagsins eykst. 400 manna sveitarfélag, sem hér er lagt til að lögboðið verði sem lágmark, hefur talsverða getu til átaka í framfaramálum byggðarinnar og skapar forsendu fyrir því að færa aukin völd, verkefni og áhrif til sveitarfélaganna.

Jafnframt því að stækka sveitarfélögin þarf að lögbjóða samstarf þeirra á héraðsgrundvelli. Má minna á tillögur endurskoðunarnefndarinnar um ný sveitarstjórnarlög og sérálit fulltrúa Alþfl. og Alþb. í þeirri nefnd um beina kosningu til héraðsnefnda. Slíkar stjórnsýslueiningar hafa verið nefndar þing, ömt eða fylki og hugmyndin hefur verið að fá þeim í hendur ýmis verkefni sem leysa verður í héraði, svo sem heilbrigðismál, mál framhaldsskóla, svæðaskipulag, almannavarnir, atvinnumál og menningarmál. Að undanförnu hefur hugmyndinni um slíkt millistig í stjórnsýslunni - þriðja stjórnsýslustigið - vaxið fylgi og vart hefur orðið áhuga á henni víðs vegar um landið og fer það saman við vaxandi óánægju með aukna miðstýringu í Reykjavík.“ Síðan segir, með leyfi forseta:

„Þó að þriðja stjórnsýslustigið kosti eitthvað í rekstri getur það líka sparað mikla fjármuni með bættri nýtingu á stofnunum og ýmiss konar rekstri í héraði.

Meiri hl. félmn. leggur til að kaflinn um lögbundið samstarf sveitarfélaga í frv. falli niður. Alþfl. taldi kaflann að vísu gallaðan en hefði viljað gera við hann brtt. um fækkun héraða, beinar kosningar til héraðsstjórnar og aukin verkefni þeirra frá því sem er í frv.

Meirihlutavilji virðist þó ekki vera á Alþingi fyrir svo mikilvægri breytingu og einsýnt að samkomulag getur ekki tekist um aðra viðunandi skipan á stjórn héraðanna að þessu sinni. 1. minni hl. vill þó freista þess að flytja brtt. við frv. þess efnis að með ákvæði til bráðabirgða verði sérstakri nefnd falið að semja tillögur um þetta efni og skila áliti nægilega tímanlega til þess að Alþingi geti sett lög um héraðsstjórn sem taki gildi við upphaf þess kjörtímabils sveitarstjórna sem hefst árið 1990.

Á það verður einnig að leggja megináherslu að fyrir liggi skýr verka- og tekjuskipting milli stjórnsýslustiga. Áherslu ber enn fremur að leggja á að fækkað verði sameiginlegum verkefnum ríkis og sveitarfélaga og verkefni færð í auknum mæli til hinna nýju stjórnsýslueininga - samfara því að tryggt verði að saman fari ákvörðunarvald, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð.

Það er skoðun 1. minni hl. að náist samstaða um slíkt ákvæði til bráðabirgða sé veigamikið skref stigið til að efla og styrkja sjálfsstjórn landsbyggðarinnar.“

Ég sé ekki ástæðu til að hafa um þetta frv. fleiri orð og hef lokið máli mínu, herra forseti.