24.02.1986
Neðri deild: 51. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2728 í B-deild Alþingistíðinda. (2330)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. 2. minni hl. (Steingrímur J. Sigfússon):

Herra forseti. Það liggur nú við að ég geti gert síðustu orð hv. síðasta ræðumanns að mínum og haft mína ræðu ekki lengri. Ég sé ekki ástæðu til að hafa mjög mörg orð um þetta frv. einfaldlega vegna þess að hér eru ekki þau tíðindi á ferðinni að til þess sé sérstök ástæða.

Það væntu þess margir að umtalsverðar breytingar yrðu - ekki aðeins á sveitarstjórnarlöggjöf heldur og jafnvel hinni almennu stjórnskipun í landinu eða uppbyggingu hennar - þegar því verki, sem hafið var fyrir mörgum árum síðan, að endurskoða sveitarstjórnarlöggjöfina, lyki með lagasetningu hér á Alþingi. Það liggur nú fyrir í frv. þessu og þó sérstaklega eftir þær brtt. sem meiri hl. hefur flutt við það að þetta verður ekki. Höfuðeinkenni þessara breytinga verða litlar breytingar og engin stórtíðindi eru hér á ferðinni. Það sem mestum tíðindum sætir er að með öllu er gefist upp við að lögfesta nokkuð um samstarf sveitarfélaga eða almennt um stjórnsýsluna milli ríkisins og sveitarfélaga, þann hluta stjórnsýslunnar sem eðli málsins samkvæmt liggur þar á milli. Það er eiginlega forðast að nefna það nema þá í mjög almennum orðum og á engan hátt bundið það skipulag sem á því skal vera.

Þetta er heldur neyðarleg lending, herra forseti, í ljósi þeirrar miklu umræðu sem farið hefur fram á undanförnum árum og í ljósi þeirrar miklu vinnu sem endurskoðunarnefndin var búin að leggja akkúrat í þetta atriði. Það er ýmislegt fleira í niðurstöðum meiri hlutans sem veldur vonbrigðum, t.a.m. niðurstaðan um kjördag. Menn höfðu vænst þess að nú næðist sameiginleg niðurstaða hér á þinginu um einn kjördag í sveitarstjórnarkosningum fyrir allt landið. Kostir þess eru ótvíræðir að hafa það þannig en mér sýnist alveg ljóst að enn um sinn verði kosið á mismunandi tímum í landinu í hinum einstöku byggðarlögum í ljósi þeirrar niðurstöðu sem meiri hl. hefur sett hér fram í formi brtt. Mér er ljóst að ýmsir höfðu margt við það að athuga að festa niður annan laugardag í júní sem sameiginlegan kjördag allra landsmanna til sveitarstjórna en það var þó sú niðurstaða, það samkomulag sem náðst hafði og þetta frv. gerir ráð fyrir. En meiri hl. hefur nú fallið frá því og flytur brtt. um annað.

Fyrir utan þetta sem ég hef hér nefnt er ég andvígur nokkrum brtt. sem meiri hl. flytur við frv. Ég tel þær vera til hins verra frá því sem frv. gerir ráð fyrir og ástæða er til að gagnrýna það að meiri hl. sjái ástæðu til að hrófla við ýmsum viðkvæmum atriðum sem náðst hafði samkomulag um eftir mikla umræðu og víðtæka málamiðlun í endurskoðunarnefndinni. Sú niðurstaða, að fella með öllu út úr frv. IX. kaflann, þar sem gert var ráð fyrir héraðsnefndum, og setja nánast ekkert í staðinn nema eitt orð, vekur nokkra undrun, herra forseti. Þeir sem eru kunnugir gildandi lögum um sveitarstjórnir muna eflaust og vita eflaust að í þeim er alllangur kafli sem fjallar um sýslufélög og sýslunefndir. Þar er ítarlega kveðið á um ýmsa hluti í sambandi við þeirra störf og þeirra skyldur en þetta ætlar virðulegur meiri hl. að leysa með því að setja inn eina stutta grein þar sem nýrri stofnun er gefið nýtt nafn. Nefndum sem taka skulu við verkefnum sýslufélaganna eða sýslunefndanna er gefið nafnið héraðsnefndir og sagt að þær skuli mynda um lausn þeirra verkefna sem áður voru á höndum sýslunefnda, taka við eignum og skuldum eftir ástæðum. Þá er sagt að kaupstaðir geti átt þar aðild og síðan er bætt við, með leyfi forseta, í 2. brtt. meiri hl.: „Um héraðsnefndir gilda ákvæði X. kafla eftir því sem við getur átt.“

Og hvað er þessi X. kafli, herra forseti? Jú, það er sá kafli þar sem settur er almennur rammi um samvinnu sveitarfélaga, mjög almennt orðaður. Þar segir t.d. um stjórnun byggðasamlaga, sem þar er fjallað um, að í samningi sem gera skuli um byggðasamlög skuli vera ákvæði m.a. um stjórn samlagsins og kjör fulltrúa til hennar, fjölda þeirra, kjörtímabil, um varafulltrúa og annað sem máli skipti. Hliðstæð eru mörg ákvæði þessa X. kafla og í hann er sem sagt vitnað. Héraðsnefndirnar skulu taka sér þennan kafla til fyrirmyndar eftir því sem ástæða er til og eftir því sem við getur átt svona hverju sinni. Þannig er þetta mál leyst og það vekur nokkra athygli.

Ég held að öll þessi ákvæði séu mjög óljós, herra forseti, og satt best að segja býður manni í grun að ekki verði ýkja miklar breytingar á því fyrirkomulagi sem viðgengist hefur um áratuga skeið því m.a.s. er í 43. brtt. meiri hl. boðað að ef þessar komandi héraðsnefndir óski þess skuli umboðsmaður ríkisins annast framkvæmdastjórn fyrir þessar nefndir enda sé kostnaðurinn greiddur af héraðsnefnd. Og þá er nú orðið stutt í það að sýslumaður sitji og stjórni sinni sýslunefnd eins og verið hefur. Þannig er þessi lending mjög á einn veg, herra forseti, og sætir litlum tíðindum nema þá helst fyrir það hversu litlar breytingar hér eru á ferðinni eftir allt saman.

Aðrar brtt. meiri hl. sem ég vil sérstaklega nefna og ég tel vera til bölvunar, til hins verra frá því sem frv. gerir ráð fyrir, er t.a.m. 16. brtt. við 51. gr. Ég lýsti því í félmn. að ég væri alfarið andvígur því að fella út úr 3. málsgr. 51. gr. setninguna: „Engin tillaga hlýtur þó samþykki í sveitarstjórn nema meiri hluti viðstaddra sveitarstjórnarmanna samþykki hana.“ Mér er kunnugt um það, herra forseti, að um þetta atriði, akkúrat þetta atriði, fóru fram mjög miklar umræður í endurskoðunarnefndinni og það varð þar sameiginleg niðurstaða að þetta væri rétt að hafa einmitt svona og það væri til bóta fyrir starfið í sveitarstjórnunum að þetta bindandi ákvæði væri þar inni að þessu leyti til að tryggja að lýðræðislegar ákvarðanir væru þar teknar með eðlilegri ábyrgð þess meiri hluta sem að þeim stæði hverju sinni. Maður getur stillt upp ýmsum dæmum, ef þessi setning er tekin burtu, um það hversu fáir menn geta í undantekningartilfellum borið ábyrgð á meiri háttar ákvörðunum sveitarstjórna ef ekkert slíkt atriði er inni í lögunum. Ég tel í hæsta máta óeðlilegt að meiri hlutinn skuli fella þetta ákvæði í burtu og ég lýsi vonbrigðum mínum yfir því.

Þá vil ég einnig nefna 18. brtt. meiri hl., við 54. gr., þar sem fjallað er um almennar atkvæðagreiðslur og almenna borgarafundi eða sveitafundi. Meiri hl. hefur ákveðið að fella burtu í 4. málsgr. viðaukasetninguna „nema hún hafi fyrir fram ákveðið að svo skuli vera“, þ.e. nema sveitarstjórn hafi fyrir fram ákveðið að ályktanir gerðar á almennum borgarafundi eða sveitarstjórnarfundi skuli vera bindandi séu þær það ekki. Þetta hefur meiri hl. ákveðið að fella niður og þá stendur eftir einfaldlega í 4. málsgr.: „Ályktanir slíkra funda eru ekki bindandi fyrir sveitarstjórn.“ Þar með er í mínum huga í raun búið að gera þessa fundi næsta tilgangslitla og taka í burtu þann höfuðkost smárra eininga í stjórnsýslunni, sem ég tel eiga að vera fyrir hendi eins og í litlum sveitarfélögum, að geta kallað beint til ábyrgðar og beint til ákvarðanatöku íbúana þar sem aðstæður leyfa svo. Það er einmitt það fyrirkomulag, sem tíðkað hefur verið um langa hríð í minni sveitarfélögum, að stærri málum er hægt að skjóta til íbúa annaðhvort með almennri atkvæðagreiðslu eða með almennum sveitarfundi. Mér sýnist að þessi niðurstaða meiri hl. geri þetta ákvæði harla marklaust. Í raun væri með öllu óþarft að nefna þessa fundi sérstaklega falli þetta ákvæði niður úr lögunum því að fundafrelsi gildir að sjálfsögðu í landinu og sveitarstjórnir geta boðað sína íbúa til fundar eins og aðrir aðilar. Það er ástæðulaust að nefna sérstaklega í frv. úr því að þetta ákvæði er tekið í burtu.

Ég nefni þetta, herra forseti, vegna þess að röksemdaforustumenn virðulegs meiri hluta hafa iðulega tíundað að ástæðulaust sé að telja fram í lögum það sem sé sjálfsagt og eðlilegt og önnur lög heimili. Þess vegna finnst mér í raun að þeir hefðu getað sparað sér ómakið úr því að þeir eru að þessu á annað borð. (Gripið fram í.) Ég tel, virðulegur frsm. meiri hl., að það sé verið að gera mjög lítið úr þessum fundum og í raun gera þá næsta marklitla með því að banna að ákvarðanir þeirra séu bindandi. Það er verið að taka þann rétt af íbúum sveitarfélaganna að mæta á almennum borgara- eða sveitarfundi og taka ákvarðanir um málefni síns sveitarfélags. Þessi réttur er tekinn með lögum. Það hefði þá verið nær að fella alla setninguna niður að mínu mati, hv. 2. þm. Reykv. Hvers vegna er þá ástæða sérstaklega til að banna mönnum það ef þeir vilja svo við hafa? Ég held að þetta sé í hæsta máta óeðlilegt og ég satt best að segja skil ekki hvaða röksemdir liggja að baki því að standa svona að málum, herra forseti.

Fleira mætti nefna af þessum brtt. sem ég tel síst vera til bóta. Margar þeirra eru það þó að sjálfsögðu, t.a.m. brtt. við kaflann um fjármál sveitarfélaga. Þar eru margar þarfar lagfæringar á ferðinni.

Ég vil aðeins nefna 107. gr. þar sem fjallað er um samvinnu sveitarfélaga og sérstaklega um stjórn byggðasamlaga. Við þá grein hefði að mínu mati annaðhvort þurft að flytja brtt. eða flytja sérstaka grein sem kvæði nánar á um hvernig þessum byggðasamlögum og héraðsnefndum, að svo miklu leyti sem þær eiga að taka mið af þessum kafla, skuli stjórnað. Í brtt. sem ég flyt er tekið á þessu tiltekna atriði.

Það var rætt í félmn. hvort mögulegt væri að flytja brtt. eða bæta þar inn ákveðnum ákvæðum t.a.m. til að tryggja aðild minnihlutaaðila að stjórnun slíkra stofnana, byggðasamlaganna, eða jafnvel tryggja aðild heilla sveitarstjórna eða hreppsnefnda sem væru í miklum minni hluta í slíku samstarfi og ættu jafnvel ekki fulltrúa þar að. Meiri hl. taldi ekki ástæðu til þess og við það situr, en ég hef sem sagt á þskj. 530 flutt sérstaka brtt. um nýja grein sem komi þarna og fjalli um þetta atriði.

Þá vil ég nefna 41. brtt. meiri hl. um 114. gr. þar sem fjallað er um stækkun sveitarfélaga. Það er XI. kafli frv. Þar hefur meiri hl. ákveðið að flytja brtt. um nýja grein sem orðist svo, með leyfi forseta:

„Ráðuneytið skal vinna að stækkun sveitarfélaga með samruna fámennra sveitarfélaga í stærri og öflugri heildir. Skal ráðuneytið vinna að þessu í samráði við einstök sveitarfélög, Samband ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtök sveitarfélaga.“

Þetta kemur í stað þeirrar 114. gr. sem í frv. er. M.a. er þar felld út setning sem hv. frsm. félmn., 2. þm. Reykv., vék reyndar að á nokkuð sérkennilegan hátt. Þar inni í er setningin til að mynda: „Stefnt er að því að dregið verði úr samrekstri ríkis og sveitarfélaga við framkvæmd einstakra verkefna og að þau verði í auknum mæli falin sveitarfélögunum einum til úrlausnar.“

Einnig er dregið úr þeirri áherslu sem löggjafinn leggur á stækkun sveitarfélaga greinilega með þeim texta sem meiri hl. leggur til að komi í stað þeirrar 114. gr. sem í frv. er. Hvort tveggja tel ég vera mikla afturför frá þeim texta sem frv. gerði ráð fyrir. Mér fundust rök hv. frsm. satt best að segja harla sérkennileg þegar hann tók það sérstaklega fram að um leið og meiri hl. legði til að fella þessa setningu niður úr lögunum tæki hann fram og vildi undirstrika að hann teldi að þetta ætti engu að síður að gera, að þessu skyldi engu að síður unnið og að þessu skyldi engu að síður stefnt. Svona röksemdafærslu er ég harla óvanur að hlusta á, herra forseti, að menn skuli mæla fyrir brtt. um að ákveðin atriði skuli felld niður úr lagatexta, en taka það sérstaklega fram í leiðinni að mikil þörf sé á því að eftir þessu sé samt unnið og þessu sé hrint í framkvæmd. Þetta er nokkuð óvenjulegt. Og ástæðan kom svo hjá hv. frsm. Jú, þetta voru ekki nógu skýr og afdráttarlaus ákvæði, ekki nógu ákveðin ákvæði um þetta tiltekna atriði. Þá eru auðvitað tvær leiðir færar og mér sýnist að meiri hl. hafi valið þá sem er miklu verri og miklu óeðlilegri, þ.e. að gefast upp við að reyna að koma þessum texta í það ákveðið horf að þeir gætu sætt sig við hann, kveða það skýrt að að þeir gætu unað þeim texta. Í staðinn fella þeir hann burt með öllu og fyrir vikið er þetta sérstaka tiltekna atriði hvergi nefnt í lögunum. Það er auðvitað mikil afturför, herra forseti. Sé þetta eindreginn vilji og eindregin stefna meiri hl., eins og mér skildist á hv. frsm. meiri hl. félmn., er mjög miður að þeim skuli bregðast svo íslenskan að þeir treysti sér ekki til þess að koma því í eðlilegan lagatexta og hafa það í frv. Það er mjög miður. Eiginlega harma ég að þeir skuli ekki hafa reynt að fara í smiðju til einhverra kunnáttumanna, t.a.m. hv. 2. þm. Norðurl. e. sem stundum hefur látið sig málfar á þessu frv. nokkuð varða, og fá hann í lið með sér til að reyna að koma þessum texta í skiljanlegt horf. Ég verð satt best að segja og vona, herra forseti, að menn endurskoði þetta ofurlítið og leiði að því hugann hvort ekki sé hægt að finna setningu eða tvær sem koma þessu markmiði, þessum vilja meiri hl., og vel að merkja mínum einnig því að ég styð þetta að sjálfsögðu, í skiljanlegan texta og setja hann aftur inn í frv. verði tillaga meiri hl. samþykkt. Ég tel mjög slæmt ef hvort tveggja gerist í senn að út úr frv. verður felld sú áhersla sem í því var á stækkun sveitarfélaga, sá vilji löggjafans sem þar átti að koma fram skv. frv. um stækkun sveitarfélaga og það tiltekna atriði að stefna skuli að því að draga úr samrekstri ríkis og sveitarfélaga og að meiri verkefni færist út til sveitarfélaganna til úrlausnar og framkvæmdar.

Ég gæti nefnt fleiri af brtt., en þetta eru þær sem ég tel helstar vera og ekki til bóta frá frv. eins og það liggur fyrir. Ég sé ekki röksemdir til að breyta frv. að þessu leyti. Þvert á móti. Ef menn á annað borð færu að hrófla við texta 114. gr. væri ástæða til að kveða þar fastar að orði.

Ég vil nú, herra forseti, gera nokkra grein fyrir þeim brtt. sem ég flyt sérstaklega. Ég vil í fyrsta lagi taka fram að auðvitað væri ástæða til að breyta þarna ýmsu. En ég hef valið þann kost að taka nokkur mikilvæg atriði, sem ég tel ekki viðunandi eins og frv. og brtt. meiri hl. liggja fyrir, og flytja brtt. um þau sérstaklega.

Þá er það í fyrsta lagi við 5. gr. þar sem kveðið er á um lágmarksíbúatölu sveitarfélaga. Það hefur lengi verið í lögum að lágmarksíbúatala sveitarfélaga skyldi vera 100. Það er skoðun Sambands ísl. sveitarfélaga að svo skuli vera og sú skoðun kom víða fram að eðlilegt væri að stefna að því að minnstu einingarnar yrðu a.m.k. ekki fámennari en 100. Niðurstaða meiri hl. hefur orðið sú að flytja enga brtt. og láta frv. eins og það liggur fyrir um 50 gilda án nokkurra viðbótar- eða bráðabirgðaákvæða. Þessari niðurstöðu finnst mér erfitt að kyngja, herra forseti, vegna þess að burtséð frá þeirri sjálfsögðu kröfu að almennt skuli menn ráða sínum málum sjálfir, hvort sem þeir eru í litlu sveitarfélagi eða stóru, eru agnúarnir og erfiðleikarnir, sem því eru samfara í nútímaþjóðfélagi að vera með jafnsmáar einingar sem eiga að hafa jafnmikilvæg verkefni með höndum og þetta frv. gerir ráð fyrir, yfirgnæfandi. Ég hef því flutt brtt. um að þarna verði áfram miðað við töluna 100 eins og verið hefur í lögum, en þó með ákvæði til bráðabirgða sem fylgi frv. og gefi nokkurn aðlögunartíma að þessari tölu vegna þess að það eru allmörg sveitarfélög sem liggja á þessu bili með íbúafjölda, á bilinu 50-100. Þeim yrði skv. þeim brtt. sem ég flyt gefinn fimm ára aðlögunartími þangað til ákvæðið um 100 tæki gildi eða fram í ársbyrjun ársins 1991. Ég tel ekki óeðlilegt að standa svo að málum, herra forseti, og vonandi yrði það þá til þess að ekki þyrfti með lögum að grípa til sameiningar nokkurra sveitarfélaga, enda hef ég verið slíkum aðgerðum andvígur og því tel ég eðlilegt að standa svo að því að setja fram vilja löggjafans í þessu efni að gefa þarna ákveðinn aðlögunartíma. En talandi um sameiningu sveitarfélaga með lagaboði er þó ljóst og liggur fyrir að talan 50 er mun hærri en íbúafjöldi fámennustu sveitarfélaganna hvort sem er þannig að hér er á stigsmunur en ekki eðlis.

Í öðru lagi flyt ég brtt. við 11. gr., herra forseti, og hún er um þann fjölda sem vera skal í sveitarstjórnum miðað við íbúafjölda viðkomandi sveitarfélaga. Eins og frv. lítur út eru í sveitarfélögum þar sem íbúar eru 50 þús. eða fleiri 15-27 aðalmenn í stjórn, í sveitarfélögum þar sem eru 10-50 þús. íbúar eru 11-15 aðalmenn. Mér hefur fundist þessi uppröðun, herra forseti, eins og 11. gr. lítur út í frv., nokkuð óeðlileg. Það sem ég tel sérstaklega óeðlilegt er hvernig bilið breikkar eftir því sem sveitarfélögin stækka. Það eru í því tilfelli að íbúar séu orðnir 50 þús. eða fleiri allt frá 15 og upp í 27 aðalmenn í bæjarstjórn. Það er að mínu viti óeðlilega mikið bil að þarna geti munað 12 fulltrúum. Það má einnig nefna að í Reykjavík, sem hér er sérstaklega til umfjöllunar því að hún er eina sveitarfélagið á landinu sem nær þessari stærð, gætu borgarfulltrúar samkvæmt þessu orðið fæst 15, en skv. gildandi kosningalögum gætu þm. Reykjavíkur, sem einnig er kjördæmi, orðið fleiri en þetta eða allt að 19. Þetta er að mínu mati í hæsta máta óeðlilegt, herra forseti. Ég sé engin rök fyrir því að sveitarfélag þurfi ekki a.m.k. jafnmarga borgarfulltrúa og viðkomandi kjördæmi á þingmenn.

Það er ekki samræmi heldur í þeirri dreifingu fulltrúa sem gert er ráð fyrir þar sem munar tveimur í sveitarfélögum þar sem íbúar eru færri en 200 eða 200-999. Það munar fjórum í þeim sveitarfélögum þar sem íbúar eru á bilinu 1000-50 000. En bilið er tólf þegar íbúar eru 50 000 eða fleiri. Þetta er í hæsta máta óeðlileg dreifing að mínu mati, herra forseti. Ég hef því flutt brtt. sem gerir ráð fyrir að þessi dreifing verði á eftirfarandi hátt, með leyfi forseta:

„Í sveitarstjórn skal fjöldi sveitarstjórnarmanna standa á oddatölu og vera innan þeirra marka sem hér greinir: Þar sem íbúar eru innan við 200 3-5 aðalmenn, þar sem íbúar eru 200-999 5-7 aðalmenn, þar sem íbúar eru 1000-9999 7-11 aðalmenn, þar sem íbúar eru 10 000-19 999 11-15 aðalmenn, þar sem íbúar eru 20 000-49 999 15-21 aðalmaður og þar sem íbúar eru 50 000 eða fleiri 21-27 aðalmenn.“

3. brtt. er um nýja grein sem komi á eftir 106. gr. og verði þá 107. gr. og hljóði svo (og þessi grein kæmi í X. kaflann, um samstarf sveitarfélaga):

„Kosningu fulltrúa í stjórnir byggðasamlaga og héraðsnefnda og ákvörðun um fjölda stjórnarmanna, svo og kosningu fulltrúa á ársfundi landshlutasamtaka, skal haga þannig að tryggð sé lýðræðisleg dreifing fulltrúa og eðlileg aðild meiri hluta og minni hluta í sveitarstjórnum. Eigi sveitarstjórn eða minni hluti í sveitarstjórn ekki kjörna fulltrúa í stjórn byggðasamlags eða héraðsnefndar, sem sveitarfélag er aðili að, skal þeim heimilt að skipa a.m.k. einn sameiginlegan fulltrúa með málfrelsi og tillögurétti til að sitja stjórnarfundi.“

Þessi till. er flutt að því gefnu tilefni, herra forseti, að mér þykja ákvæðin um stjórnun byggðasamlaga og sömuleiðis það litla sem sagt er í lögunum um héraðsnefndir og landshlutasamtök öll með einu marki brennd, sem sagt því að hvergi er tekið á þeim mikla vanda, sem verið hefur í allri uppbyggingu þessa samstarfs, að lýðræðislegt umboð þeirra stjórna sem með málin fara er með engu móti tryggt. Þetta hefur stundum verið orðað þannig að hér sé á ferðinni samstarf meiri hluta meiri hlutanna og minnihlutaaðilar og jafnvel minnstu sveitarfélögin eigi hér enga aðild að. Það er alveg ljóst og verður væntanlega í vaxandi mæli, herra forseti, að mikið af þeim verkefnum sem lögunum samkvæmt eru á ábyrgð og eiga að vera hjá sveitarfélögunum verða í raun framkvæmd í gegnum þessi byggðasamlög því að þegar er fyrir mjög víðtækt samstarf milli sveitarfélaga sem væntanlega gengur inn í þetta nýja skipulag byggðasamlaga. Þannig verður e.t.v. meiri hluta af fjármunum viðkomandi sveitarfélaga og meiri hluta af verkefnum þeim sem þau hafa á sinni könnu ráðstafað í gegnum þessi byggðasamlög en ekki af sveitarstjórnunum sjálfum. Það gefur þá auga leið að mjög mikilvægt er að sem allra lýðræðislegast sé staðið að stjórnun þeirra og eðlilegt umboð stjórnanna frá fulltrúum í viðkomandi sveitarfélögum sé tryggt. Þetta er ekki gert á nokkurn hátt eins og að þessu er staðið í frv. Ég les aftur, með leyfi forseta, þau ákvæði um stjórnun byggðasamlaga sem eru í X. kaflanum, 107. gr., en þar segir:

„Sé um að ræða varanlegt samvinnuverkefni sveitarfélaga, svo sem rekstur skóla og heilbrigðisstofnana eða brunavarnir, geta sveitarfélög myndað byggðasamlag sem tekur að sér framkvæmd verkefnisins.“

Hér mun brtt. vera frá meiri hl. um að í staðinn fyrir byggðasamlag komi byggðasamlög, enda er gert ráð fyrir því að hér verði um mörg byggðasamlög að ræða en ekki eitt byggðasamlag. Síðan segir:

„Í samningi sem gera skal um byggðasamlag skulu vera ákvæði m.a. um stjórn samlagsins og kjör fulltrúa til hennar, fjölda þeirra, kjörtímabil, um varafulltrúa og annað sem máli skiptir í því sambandi.“

M.ö.o. er hér ekki sagt neitt um hvernig skuli stjórna þessum byggðasamlögum. Það er allt skilið eftir gersamlega opið. Sama gildir um héraðsnefndirnar, það litla sem þær eru nefndar, svo ekki sé minnst á landshlutasamtök sveitarfélaga. Þessi höfuðókostur frv. og laganna, ef af verður, er mér mikill þyrnir í augum, herra forseti, vegna þess að menn höfðu uppi hugmyndir um að koma á þriðja stjórnsýslustigi eða lögbundnu samstarfi sveitarfélaga þar sem lýðræðislega væri staðið að stjórnun. Nú hefur verið endanlega gefist upp við það og þá sitja eftir allir þeir ókostir þessa samstarfs eins og það hefur víða verið án þess að reynt sé að girða fyrir það á nokkurn hátt með þessu frv. Ég tel því eðlilegt að flytja brtt. sem gerir annars vegar ráð fyrir að sett sé inn í lögin almenn markmiðssetning um að það skuli leitast við að standa svona að samningum og uppbyggingu þessara samlaga og slíkt almennt ákvæði í lögum yrði þeim minnihlutaaðilum eða minni sveitarstjórnum sem hér gætu átt undir högg að sækja tvímælalaus vörn. Einnig tel ég eðlilegt að fari svo engu að síður að minnihlutaaðilar í pólitískt kjörnum sveitarstjórnum, hugsanlega í stórum sveitarfélögum, eigi enga aðild að stjórnum þessara byggðasamlaga eða minni sveitarstjórnir sem taka þátt í samstarfi margra sveitarfélaga komi ekki manni inn í stjórnir slíkra samtaka, þá sé ótvírætt ákvæði í lögunum um að þeim beri réttur til að skipa fulltrúa með málfrelsi og tillögurétti til að sitja stjórnarfundi slíkra byggðasamlaga. Það er mín skoðun, herra forseti, að með öllu sé óviðunandi að við afgreiðum frv. eins og það liggur fyrir með brtt. minni hl. án þess að nokkur trygging komi inn í lögin að þessu leyti.

Ég minni á og bendi á að framar í frv. eru sett inn ákvæði sem tryggja minnihlutaaðilum aðgang að byggðaráðum eins og það mun heita í þessu frv. þegar sveitarstjórn heldur ekki reglulega fundi yfir sumartímann. Þetta ákvæði er sett inn í frv. að gefnu tilefni vegna þess að það hafa verið dæmi um að fulltrúum minni hlutans hafi verið gersamlega haldið utan við þessar stofnanir svo mánuðum eða jafnvel árum skiptir. Þeir hafa jafnvel ekki fengið póst hvað þá annað sem þessum stofnunum berst. Það varð um það almenn samstaða í endurskoðunarnefndinni að setja inn tryggingarákvæði hvað þetta varðar og því tel ég fyllilega eðlilegt og ekki síður ástæðu til að koma hliðstæðu ákvæði inn í kaflann um stjórnir byggðasamlaga.

Ég endurtek það sem ég sagði áðan, herra forseti, að það er mjög líklegt að mjög veigamiklir hlutar af verkefnum sveitarfélaganna, hinna minni sveitarfélaga, verði í framtíðinni unnir í gegnum slík byggðasamlög og héraðsnefndir og að minnstu af tekjum þeirra sveitarfélaga verði í raun eytt á heimaslóð. Þar af leiðandi gæti farið svo að stjórnir þessara byggðasamlaga yrðu jafnvel þýðingarmeiri og valdameiri stofnanir en sveitarstjórnirnar sjálfar, a.m.k. hvað einstaka málaflokka varðar.

Ég hef einnig flutt brtt. við 114. gr. sem er eðlileg leiðréttingartillaga. Ég er andvígur, eins og ég áðan sagði, brtt. meiri hl. um nýjan texta í 114. gr. og legg til að hún verði felld og frv. látið halda sér eins og það er. Ég flyt því brtt. sem nauðsynleg er til lagfæringar á þeim texta sem þar er nú. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ þurfa að koma orðin: einstök sveitarfélög. Þær héraðsnefndir sem þetta frv. fjallar um eru allt aðrar héraðsnefndir en brtt. meiri hl. gera ráð fyrir.

Þá er það 5. brtt. við 122. gr. svohljóðandi:

„Á eftir orðunum „sameiningu sveitarfélaga“ komi: jafnframt skal ráðuneytið hlutast til um aðstoð við sveitarfélög úr ríkissjóði í sama tilgangi þar sem sérstakar ástæður mæla með slíku.“

Hér er vikið að því að í 122. gr. er fjallað um framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga og skal ráðuneytið, þ.e. félmrn., hlutast til um slíkt. Ég tel ekki síður ástæðu til þess að inni í lögunum sé ákvæði sem opni fyrir að einnig geti komið til aðstoð úr ríkissjóði þegar sérstakar ástæður mæla með slíku. Ég feldi þá eðlilegt að félmrn. hefði einnig milligöngu um að koma óskum um slíkt á framfæri. Ég held að það sé mjög mikilvægt að menn dragi hvergi af sér í þeirri viðleitni að ýta undir sameiningu og greiða fyrir sameiningu sveitarfélaganna. Ég held að það sé ekki nóg að nefna Jöfnunarsjóðinn einn í þessu sambandi, enda sé ég því ekkert til fyrirstöðu að ríkissjóður geti komið þarna til aðstoðar einnig þar sem sérstakar ástæður mæla með.

Að síðustu er svo ákvæði til bráðabirgða tengt þeirri brtt. sem ég flyt við 5. gr. um lágmarksíbúafjölda í sveitarfélagi. Ég hef þegar kynnt hana. Hún frestar gildistöku tölunnar 100 fram í ársbyrjun 1991, en frá og með gildistöku laganna og til þess tíma skal lágmarksíbúatalan vera 50.

Þessar eru þær brtt. mínar, herra forseti, sem ég hef nú kynnt og ég ætla þá að lesa það nál. sem 2. minni hl. félmn. hefur sent frá sér og er svohljóðandi:

"Félmn. hefur haft frv. til sveitarstjórnarlaga til umfjöllunar um hríð. Mikill fjöldi umsagna og athugasemda við frv. hefur borist og hefur nokkurt tillit verið tekið til þeirra. Ýmsar ábendingar hafa einnig komið fram á fundum nefndarinnar með fulltrúum hagsmunaaðila. Fulltrúar stjórnarflokkanna í nefndinni hafa boðað allmargar brtt. við frv. Eru þær helstar að fella með öllu niður IX. kafla frv. um héraðsnefndir. Virðist þá liggja ljós fyrir sú niðurstaða að engar umtalsverðar breytingar verða á uppbyggingu stjórnsýslunnar aðrar en þær að sýslunefndirnar skipta um nafn. Þau markmið verkefna og valddreifingar sem ýmsir höfðu vonað að næðu fram að ganga í tengslum við ný sveitarstjórnarlög eru að engu orðin.

Að svo miklu leyti sem tekið er á þeim hluta stjórnsýslunnar er liggur milli ríkisvalds og einstakra sveitarfélaga er sá höfuðókostur áfram við lýði að lýðræðislegt umboð byggðasamlaga, héraðsnefnda eða landshlutasamtaka frá íbúum viðkomandi svæða er ekki á neinn hátt tryggt. Ákvæði um byggðasamlög eru óljós og fjöldi þeirra og stærð gætu orðið mjög breytileg frá einu svæði til annars og hlýtur það að valda erfiðleikum.

Sem vænta mátti er þó ýmislegt til bóta í frv. frá gildandi lögum um sveitarstjórnir. Brýnt er orðið að koma í lög ákvæðum um 18 ára kosningaraldur og kjörgengi í samræmi við löngu markaða stefnu þar um og er reyndar ekki vansalaust hversu seint þær breytingar eru á ferðinni með hliðsjón af komandi sveitarstjórnarkosningum.

Engu að síður er það skoðun undirritaðs að það sé ýmsum vandkvæðum bundið að afgreiða frv. nú og má í því sambandi nefna:

1. Ekkert bólar á niðurstöðum úr því starfi sem staðið hefur yfir við endurskoðun laga um tekjustofna sveitarfélaga. Og þar sem tekjumöguleikar sveitarfélaga skipta mestu um alla möguleika þeirra til að ráða við verkefni sín er þetta mjög bagalegt. Einnig þyrfti að marka stefnu um samskipti ríkis og sveitarfélaga, og þar með talda verkefnaskiptingu, til að heildarmynd fengist af samskiptum ríkis og sveitarfélaga og verkefnum sem ný sveitarstjórnarlög gætu tekið mið af.

2. Þar sem stjórnarflokkarnir hafa nú ákveðið að fella niður með öllu IX. kafla frv. um lögbundið samstarf sveitarfélaga án þess að nokkuð komi í staðinn er ljóst að gefist er með öllu upp við að skipa með lögbundnum hætti meðferð þeirra verkefna sem liggja milli ríkis og sveitarfélaga eða færa mætti frá ríkisvaldinu til svæða eða landshluta - og í flestum tilfellum eru ofvaxin einstökum sveitarfélögum. Það er skoðun 2. minni hl. að leggja hefði átt meiri vinnu í að fara yfir tillögur endurskoðunarnefndarinnar og leita samstöðu meðal stjórnmálaflokka um mögulega útfærslu á millistjórnsýslustigi, bundnu svæðum eða landshlutum. En ljóst er að samþykkt þessa frv. breytir engu í þá átt að færa verkefni og vald frá höfuðstöðvum miðstjórnarvaldsins út um landið.

3. Þegar IX. kafla frv. hefur verið kippt burtu er auðséð að það heildarskipulag, sem endurskoðunarnefndin og væntanlega einnig höfundar þessa frv. höfðu í huga, er hrunið. Ákvæðin um byggðasamlög eru að ýmsu leyti gölluð og of takmörkuð og yfirtaka sveitarfélaga eða héraðsnefnda á verkefnum sýslunefnda eru lítt úttærð - á sama tíma og fella á niður öll ákvæði gildandi laga um sýslufélög.

2. minni hl. er andvígur nokkrum þeirra brtt. sem fulltrúar meiri hl. hafa boðað, sérstaklega þeim sem veikja í einhverju tilliti stöðu minnihlutahópa til að hafa aðgang að stjórnsýslu sveitarfélaganna og hafa áhrif í samræmi við styrk sinn.

Undirritaður flytur nokkrar brtt. við frv. Þær helstu eru að marka með greinilegum hætti vilja löggjafans í þá átt að sveitarfélögin stækki og eflist á næstu árum. Talið er eðlilegt að gefa nokkurn aðlögunartíma, en að honum liðnum skuli öll sveitarfélög í landinu orðin með 100 íbúa eða fleiri. Einnig er talið rétt undir vissum kringumstæðum að ríkisvaldið geti komið til aðstoðar og hjálpað til við sameiningu sveitarfélaga með fjárframlögum.

Nokkrar breytingar eru lagðar til á fjölda aðalmanna í sveitarstjórnum miðað við íbúatölu. Óeðlilegt er að fjöldi fulltrúa í kaupstað með yfir 50 þús. íbúa geti sveiflast á bilinu allt frá 15 til 27 eða um 12 fulltrúa eins og gert er ráð fyrir í frv.

Þá eru einnig sett inn ákvæði sem eiga að stuðla að lýðræðislegri aðild minnihlutahópa að stjórn byggðasamlaga, héraðsnefnda og landshlutasamtaka.

Niðurstaða 2. minni hl. er sú, að fengnum nauðsynlegum lagfæringum á frv. þessu sem fluttar eru sérstakar brtt. um, að það sé til bóta frá gildandi lögum svo langt sem það nær. Ljóst er engu að síður að lög um sveitarstjórnarmál hljóta að koma til endurskoðunar innan tíðar samfara breyttri verkefnaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og endurskoðun á tekjustofnum sveitarfélaga.

2. minni hl. leggur því til að frv. verði samþykkt með breytingum sem fluttar eru á sérstöku þskj."