24.02.1986
Neðri deild: 51. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2738 í B-deild Alþingistíðinda. (2332)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Guðmundur Einarsson:

Herra forseti. Enn þá einu sinni hefur okkur tekist að láta umræðuna fara fram um annað en það sem fólkið í landinu er að tala um.

Það hefur verið heldur magurt á efnisskrá undanfarið, en nú eru sveitarstjórnarmál á dagskrá. Sveitarstjórnarmál hafa verið brennandi umræðuefni í mörg misseri allt í kringum landið á fundum, jafnvel sérstakra samtaka sem hafa verið stofnuð um þessi efni. Svo kemur stjfrv., afgreitt úr nefnd, og það er skilið eftir aðalmálið. Það er sleppt samviskusamlega úr allri þeirri umfjöllun því sem fólkið í landinu hefur áhuga á, en það er hvernig það geti raunverulega aukið völd sín, hvernig það geti aukið umsvif sín, hvernig það geti náð til sín völdum sem hafa safnast saman í stofnanaveldi, hvort sem er í Reykjavík eða annars staðar. Þetta frv. hérna kemur þar ekkert nærri.

Hæstv. ráðh. segir að þetta frv. skapi jarðveg eða opni fyrir umræður um það mál. Ef þessi ríkisstjórn og ef þetta þing vildi vera í einhverju sambandi við það fólk sem þó kaus bæði þingmenn og ráðherra til þessara starfa ættu þingmenn og ráðherrar að vera að ræða um þriðja stjórnsýslustigið, um valddreifingu. Þannig hefur okkur tekist að sleppa aðalatriðinu.

Um þetta frv. er að þessu mæltu afar lítið gagnlegt eða gott hægt að segja. Eins og ég segi er skilið eftir aðalatriðið, en það er um valddreifingu, um það hvernig fólkið í landinu fái að ráða meiru um sína hagi. Það sem eftir stendur eru ýmiss konar tæknileg atriði sem ég efa ekki að eru mörg hver til ágætra bóta. Mér sýnist á nál. að það hafi fjöldi fólks verið kallaður til viðræðu og um þetta hafi fjallað margir mætustu menn. Eins og ég segi efa ég ekki að í heildina bæti samþykkt þessa frý. á einhvern hátt framgang hinna tæknilegu atriða sveitarstjórnarmála, en það sem varðar lýðræði og það sem varðar hið raunverulega samband fólks og stjórnvalda er samviskusamlega skilið eftir. Það tel ég að sé aðalatriði þessa máls.

Um allan hinn vestræna heim er fólk nú að krefjast þess í stórauknum mæli að endurheimta og ná til sín völdum sem það hefur misst til ýmissa stjórnvalda, hvort sem það eru sveitarstjórnir eða landsstjórn. Þessi viðleitni birtist á mjög mörgum sviðum. Það eru stofnuð íbúasamtök sem vilja ráða meiru um skipulag síns nánasta umhverfis. Það eru stofnuð foreldrafélög þar sem foreldrar vilja ráða miklu meiru um það sem gerist í skólunum. Það eru stofnuð verkalýðsfélög innan fyrirtækjanna þannig að verkafólkið geti ráðið miklu meiru um starfsemi fyrirtækjanna, um það umhverfi sem því er þar búið og um þau laun sem þessi fyrirtæki greiða fólkinu. Íbúar á tilteknum landsvæðum vilja meiri völd og vilja ráða meiru um eigin hagi. Þannig verðum við vör við mjög stóra og víðtæka hreyfingu þar sem fólk sækir eigið forræði í hendur þeirra sem hafa tekið það, hvort sem það eru ríkisstjórnir eða ráðuneyti eða einstakar stofnanir. Hin pólitísku markmið þessarar hreyfingar eru einfaldlega að auka áhrif fólks á stjórnkerfin og færa ákvarðanatöku nær þeim sem þessar ákvarðanir varða.

Röksemdirnar fyrir þessari auknu þátttöku almennings eru ýmsar. Í fyrsta lagi telja menn að valddreifingin sé til varnar borgurum. Þeir geti betur varið sig annaðhvort gegn aðgerðum eða jafnvel aðgerðaleysi stjórnvalda, menn gleymi því aldrei að stjórnvöld eru till borgaranna vegna.

Í öðru lagi telja menn að því fleiri sem eiga þátt í að taka ákvörðun og móta hana, þeim mun betri verði hún og þeim mun líklegra sé að íbúarnir virði afleiðingar og niðurstöður þeirrar ákvörðunar. Nú hnussar náttúrlega í mörgum kerfiskarlinum. Það er nefnilega orðin viðtekin trú að best sé að sem fæstir taki ákvarðanirnar, þannig séu þær bestar og þannig sé einhver von að þær standi. En raunin er sú að þannig teknar ákvarðanir reynast illa vegna þess að fólk virðir þær ekki. Þær eru ekki teknar í samræmi við vilja fólksins.

Í þriðja lagi er talið að þátttaka í stjórnun á þennan hátt þroski fólk. Með því að eiga hlutdeild að stjórninni, með því að taka ákvarðanir sem þar þarf að taka finnur fólk til aukinnar ábyrgðar og öðlast meiri þekkingu og meiri skilning á málefnum samfélagsins.

Í fjórða lagi má líka segja að aukin þátttaka borgaranna eða valddreifing varði í sjálfu sér réttindi þeirra og skyldur og þurfi ekki neina aðra sérstaka réttlætingu, hvorki efnahagslega né félagslega. Það sé einfaldlega réttur og meira en réttur því að það sé skylda borgaranna að taka sem mestan þátt í öllum ákvörðunum sem eru teknar.

Ef við lítum á þessi rök er raunar komið svo að það er mikilvægasta verkefni íslenskra stjórnmála að brjóta upp þá miðstýringu sem hér hefur ríkt á öllum sviðum. Þetta er mikilvægasta verkefni íslenskra stjórnmála. Þess vegna er alveg makalaust að það skuli einmitt vera það sem vantar í frv. til sveitarstjórnarlaga.

Málum hefur þannig verið stýrt að í stað þess að treysta einstaklingum, fyrirtækjum eða landshlutum til eigin stefnumörkunar og sjálfsbjargar er efnahagslífi stjórnað með almennum stórvirkum ráðstöfunum sem ekkert tillit taka til raunverulegra aðstæðna í landinu. Að baki þessum ákvörðunum eru notaðar lífvana reiknitölur úr meðaltalsmaskínum ríkisstofnana sem koma hvergi nærri fólki. Við höfum ágæt dæmi þessa dagana þar sem er verið að reyna að reikna yfir menn einhvers konar kjarabót. Hún er fólgin í því að með því að þeir Ásmundur Stefánsson og Magnús Gunnarsson taka upp alls konar tölur um líf og þjáningar fólks í þessu landi geta þeir reiknað út að það náist 4 eða 5% bót lífskjara með einhverjum tilteknum aðgerðum. Málið er að það skiptir ekki nokkru máli fyrir manninn sem fær 17 þús. kr. á mánuði hvort hann fær 17 þús. eða 17 680. Hans vandamál veltur ekki á 700 kr. sem fást með 4% kauphækkuninni. Hans vandamál veltur miklu frekar á 7 þús. kr. sem hann þyrfti eða kannske 70 þús. kr. Þarna er dæmi um að það er verið að fjalla um fólk. Það eru einhverjir menn sem loka sig einhvers staðar inni og fara að fjalla um fólk og líf þess út frá einhverjum tölum í staðinn fyrir að fólkið fái sjálft að segja sitt álit og ráða því og marka það hvernig ákvarðanir eru teknar um líf þess. Það er þessi hugsunarháttur sem þarf að brjóta niður hvort sem er í sveitarstjórnarmálum eða annars staðar: Það er um þetta sem menn eiga að vera að tala í sambandi við sveitarstjórnarlög, hvernig hægt sé að hleypa fólki til valda.

Það má rekja fjöldamörg dæmi um valdaafsal fólksins. Við höfum t.d. núna þá niðurstöðu að bændur eiga stærð búa sinna undir útreikningum einnar nefndar í höllinni við Hagatorg og þeir eiga verðlag afurðanna undir ákvörðunum annarrar nefndar. Kemur þetta einhvers staðar nálægt bændum? Þetta er í tölvu vestur á Hagatorgi.

Sjávarútvegurinn sækir aflamark sitt í ráðuneytið, hann sækir vörugæði í Ríkismatið og verðmætið í verðlagsráðið. Svona ráða menn miklu um eigin hag í útveginum.

Áhugafólk um nýsköpun í atvinnuháttum um allt land þarf að fara bónarveg að vörslumönnum sjóða eða í bönkum eða vörslumönnum ýmissa þeirra stofnana sem menn hafa komið á fót til að ráða fyrir aðra.

Sveitarstjórnarmenn þurfa að koma árlega suður og sækja sporslur í ríkissjóðinn og síðan þurfa þeir að útskýra þarfir hundraða og jafnvel þúsunda sveitunga sinna á 15 mínútum ef þeir eru heppnir. Ef þeir eru heppnir fá þeir 15 mínútur hjá fjvn. til að útskýra þarfir allra umbjóðenda sinna og reyna að útskýra þær fyrir mönnum sem sitja víðs fjarri verkefnunum og hvorki eiga að fylgja né raunar geta fylgt skattfénu þannig út í smæstu verk. Það er t.d. um þá hluti í sambandi við sveitarstjórnarmál og samstarf sveitarfélaga og ríkisvalds sem við þurfum að tala. Þess vegna er mjög miður að því skuli vera sleppt í umræðum um frv. til sveitarstjórnarlaga.

Afleiðing þessarar stefnu er margvísleg. Þær afleiðingar sem sérstaklega varða sveitarstjórnir og landshluta eru t.d. þær að þessi miðstýring hefur drepið fjölbreytileika, frumkvæði og tilraunir fólks. Stjórnkerfið virðist álíta að það séu ráðherrarnir og starfsmenn þeirra í kringum Arnarhólstúnið sem viti meira um málefni sveita og héraða en heimafólkið sjálft.

Það er leitast við að beita sömu aðferðum við lausn mála hvar sem er á landinu. Það eru t.d. sett lög í félagsog skólamálum sem er nánast ómögulegt að framfylgja í sumum landshlutum.

Tilraunir heimamanna til eigin útfærslu og nýjunga stranda gjarnan á lögum og reglugerðum sem henta einhvers konar meðalaðstæðum, einhverjum útkomum úr reiknimaskínum, en alls ekki raunveruleikanum sjálfum. Þar kemur á endanum að sjálfsbjargarviðleitni fólks minnkar og menn fara að bíða hjálparinnar „að sunnan“. Þannig hafa Akureyringar t.d. beðið eftir álverksmiðju um árabil og Austfirðingar bíða enn þá eftir kísilmálmverksmiðjunni. Hvað halda menn að það hafi skaðað Austfirðinga eða Akureyringa að bíða sífellt eftir frumkvæði, eftir einhverri aðgerð að sunnan í sambandi við álverksmiðju eða í sambandi við kísilmálmverksmiðju? Á meðan öll þau mál eru í pípunum einhvers staðar láta menn fara fram hjá sér eða leita ekki að alls kyns nýjum tækifærum til eigin athafna. Það er t.d. um slíka hluti sem menn ættu að vera að ræða í sambandi við sveitarstjórnarmál, hvernig er hægt að renna stoðum undir, eins og það heitir í 17. júní ræðunum, frumkvæði heimamanna.

Þessi miðstýring hefur gert sveitarfélögin allt of háð duttlungum ríkisvalds. Enda þótt það sé á stefnuskrá hverrar einustu ríkisstjórnar sé að auka sjálfstæði sveitarstjórna er það svo að völd, verkefni og tekjur sveitarfélaganna sveiflast til eftir geðþótta ríkisstjórna og meiri hluta Alþingis hverju sinni. Nú hafa nýju ráðherrarnir, Ásmundur Stefánsson og Magnús Gunnarsson, t.d. samið um að lækka útsvör. Völdin liggja því víða annars staðar en hjá sveitarstjórnum þó að um sé að ræða einungis þau mál sem sveitarstjórnirnar einar eigi að hafa völd á og fólkið.

Þó að allir flokkar hafi talað um nauðsyn aukins frumkvæðis og sjálfsstjórnar sveitarfélaganna hefur stjórnlyndið ævinlega borið alla flokka ofurliði þegar þeir hafa komist sjálfir í þá aðstöðu að ráða ríkisstjórn. Þessar miðstýringartilhneigingar hafa síðan valdið því að ríkisstj. og stofnanir hennar einbeita sér að lausn alls kyns smáverkefna í stað þess að móta heildarstefnu og langtímaaðgerðir. Það sést t.d. á því að pósthólf og skrifborð ráðherra, opinberra embættismanna og þingmanna eru full af alls kyns smáverkefnum úr heimahéruðum sem augljóslega á að vinna og leysa heima fyrir. Ríkisvaldið er því að glíma við að leysa alls kyns staðbundin vandamál sem í mörgum tilfellum eru orðin til vegna þess að reynt er að leysa þau úr fjarlægð. Fjarstýringin skapar vandamálin sem menn taka aftur upp og senda suður og reyna að fá leyst fyrir sunnan. Þetta smámálaþvarg veldur því að stefnumótun og önnur nauðsynleg pólitísk verkefni sitja á hakanum.

Þessi miðstýringarhefð veldur því að ákvarðanir eru teknar af embættismönnum sem eru fjarlægir kjósendum og aldrei gerðir ábyrgir gagnvart þeim. Þetta þekkjum við t.d. úr samtökum sveitarfélaga sem hafa verið sett upp víða um landið og eru mörg hver ágætisstofnanir að því leyti að þau sinna verkefnum sem einhver þarf að sinna og þarf stærri einingar til að sinna en hafa verið fyrir hendi á mörgum stöðum á landinu. En málið er að þeir sem stjórna þessum samtökum eru yfirleitt ráðnir embættismenn viðkomandi sveitarfélaga og á engan hátt ábyrgir gagnvart fólkinu. Bæjarstjórar eða bæjarritarar eru ráðnir til vinnu af þeim sem mynda meiri hluta á viðkomandi stöðum og setjast síðan í stjórn þessara samtaka og fara að höndla um líf fólks í raun, jafnvel ábyrgðar- og umboðslausir. Samþjöppun valdsins og samtrygging flokkakerfisins í kringum þetta vald gerir fólki gjarnan ómögulegt að ná til þeirra embættismanna sem þó eru sífellt að taka ákvarðanir um líf sama fólks. Þannig verður það að þessir aðilar, sem í rauninni eru í vinnu hjá kjósendum og ættu að vera í þeirra þjónustu, hafa sest í sæti valdsmannanna og eru oft varðir af pólitískum tengslum eða frændsemi.

Við getum rakið fleiri dæmi. Eitt sem við vitum um miðstýringuna er að hún er eðli sínu samkvæmt fjarlæg verkefnunum. Hún einkennist af alls kyns þungu skrifræði. Miðstjórnin kemur áhrifum sínum til skila með stórum og þunglamalegum stofnunum eins og Rafmagnsveitum ríkisins, Innkaupastofnun ríkisins, skipulagsstjóra, húsameistara ríkisins, Skógrækt ríkisins og Húsnæðisstofnun ríkisins svo að nokkur dæmi séu nefnd. Í öllum þessum dæmum mætti stórlega auka valddreifingu og í mörgum tilfellum mætti hreinlega leggja þessar stofnanir niður, en þær eru angar á meiði forsjárhyggjunnar og miðstýringarinnar.

Það mundi æra óstöðugan að fara að telja upp öll einkennin sem við sjáum í peningastarfsemi í landinu, en það eru sveitarstjórnarmál líka.

Það eru ærnar ástæður til að flytja völd og verkefni til fólks á heimaslóð og sum viðfangsefnin eru þess eðlis að vegna umfangs og kostnaðar þarf til þeirra. stærri einingar en sveitarfélögin eru núna. Sameining sveitarfélaga hefur ekki sýnt að hún geti leyst þann vanda. Það er búið að tala um sameiningu sveitarfélaga í langan tíma, en það virðist ekki ganga vegna þess að ýmsar félagslegar, sögulegar og jafnvel landfræðilegar ástæður koma í veg fyrir að þessar sameiningartilraunir gangi upp.

Menn hafa reynt að leysa þennan sameiningarvanda með því að hefja upp samstarf sveitarfélaga, eins og ég lýsti áðan. Samtök sveitarfélaga hafa verið sett á fót og hafa reynst ágætlega sem samráðsvettvangur og til að sinna einhverjum tilteknum þjónustuverkefnum. En þau líða fyrir skort á lýðræðislegu skipulagi. Við getum ekki liðið það. Við megum ekki setja upp stofnanir eins og samtök sveitarfélaga, horfa upp á að þau taki til sín sífellt fleiri verkefni og hafi sífellt meiri áhrif á líf fólks en við yppum öxlum yfir því að þar skortir hið lýðræðislega samband á milli kjósenda og þeirra sem fara með valdið. Kjósendur hafa í mörgum tilfellum ekkert um verkefnin að segja og áhrif einstakra sveitarfélaga eru ekki í hlutfalli við íbúafjöldann. Svo sitja í stjórnunum embættismenn sem eru ekki ábyrgir gagnvart kjósendum. Þannig skipuð ráð eða stjórnir geta aldrei komið í stað kjörins stjórnvalds.

Það er svo komið að menn ræða sífellt meir um kosti þess að koma á fót þriðja stjórnvaldsstiginu, fylkinu, amtinu eða hvað sem menn vilja það kalla. Það er bara tímaspursmál hvenær það kemur. Það held ég að geti ekki gerst aftur að það setjist við völd ríkisstjórn sem skili af sér frv. til sveitarstjórnarlaga og taki ekki á þessu aðalmáli. Þó að það sé á vissan hátt orðið einkenni íslenska stjórnkerfisins að takast á við aukaatriði og láta aðalatriðin eiga sig held ég að í þessu tilfelli, þegar við komum að þessu aðalatriði þriðja stjórnsýslustigsins, líði fólk ekki öllu lengur að það sé hundsað. Það er m.a.s. orðið þannig að það eru til samtök með þúsundum fólks um allt land sem fjalla nánast um þetta atriði og ekkert annað, sem krefjast þess að það sé tekið á þeirri lýðræðislegu kröfu fólks að fá að ráða á heimaslóð. En ríkisstj. svarar því þannig að sleppa því úr sveitarstjórnarlagaumfjölluninni.

Kostir þriðja stjórnvaldsins eru t.d. þeir að það verður nægilega stórt og öflugt til að taka völd og verkefni frá ríkisvaldi og jafnvel frá sveitarfélögum og sinna þeim þannig að fólk fái þar einhverju um ráðið.

Í öðru lagi mun þetta stjórnvald losa okkur úr vandkvæðum sameiningarinnar sem hefur reynst illframkvæmanleg eins og áður segir og getur verið óþörf og jafnvel skaðleg. Mörg núverandi sveitarfélög eru hæfileg þjónustueining og þau þurfa ekki að sameinast neinum til að sinna ágætlega t.d. sorphreinsun, heilsugæslu eða einhverju slíku. Þá eru þjónustuvandamál hinna dreifðu byggða. Þau leysast ekki með sameiningu. Við leysum ekkert vandamál einnar dreifbýllar sveitar með því að sameina hana tveimur eða þremur jafndreifbýlum sveitum. Þar felst vandamálið hreinlega í fjarlægðinni sem er svo mikil að skapar vandamál. Vandi þeirra leysist ekki með sameiningunni einni saman. Þar þarf annað að koma til.

Í þriðja lagi er hinn mikli kjarni þriðja stjórnvaldsins sá að þar munu kjósendur ráða stefnumálum fylkisstjórnarinnar. Það mun hafa mjög mikil áhrif á alla stjórnmálaumræðu í landinu. (Forseti: Þar sem nú er kominn fundartími þingflokka vildi ég gjarnan spyrja hv. þm. hvort hann eigi miklu ólokið af ræðu sinni.) Ég á þó nokkuð eftir, herra forseti. (Forseti: Þá held ég að sé rétt að þessu máli verði frestað.)

Umr. frestað.