26.02.1986
Neðri deild: 52. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2784 í B-deild Alþingistíðinda. (2386)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Pálmi Jónsson:

Herra forseti. Frv. það sem hér er til 2. umr. á sér býsna langan aðdraganda. Það er að stofni til unnið af nefnd sem skipuð var 13. júní 1981, eins og fram kemur í athugasemdum með frv. Það er ekki að undra að frv. af þessu tagi sé býsna lengi í undirbúningi. Mál þetta er vandasamt. Það þarf að taka tillit til margra sjónarmiða, breytilegra aðstæðna.

Hér er verið að fjalla um löggjöf um grunneiningar stjórnkerfisins, sveitarfélögin og þann samstarfsvettvang sem þeim skal vera búinn í lögum, og löggjöf um þessi efni þarf vissulega að vera vönduð. Að minni hyggju er betra að doka við, bíða eitt, tvö eða jafnvel fleiri ár með afgreiðslu á slíku máli, en flaustra henni af. Þó að í þessu frv. eins og það kemur frá hv. félmn. sé að finna ýmis ákvæði til bóta í löggjöf um sveitarstjórnarmál finnst mér að mál þetta sé ekki nægilega vel unnið enn þá. Ýmis ákvæði þess eru óljós, jafnvel vafasöm, og enn eru sum sem sýnast jafnvel stefna í öfuga átt.

Nú er hér um stjfrv. að ræða og ég hygg að hæstv. félmrh. leggi nokkuð upp úr því að koma þessu máli áfram. Ég vil þó segja að mál þetta er ekki í eðli sínu flokkspólitískt mál þó að öll mál megi í rauninni gera að flokkspólitískum málum. Það er ekki í eðli sínu flokkspólitískt. Ég vil og láta þess getið að málið er ekki fullrætt í þingflokki Sjálfstfl.

Ég dreg í efa að þrátt fyrir að hv. félmn. kynni að vilja vinna vel á milli 2. og 3. umr. takist að sníða þessu frv. þann búning sem ég teldi að þyrfti að vera til þess að það rísi undir því að vera grunnur að vandaðri löggjöf sem við gætum haldið fram að væri líkleg til að standa með sóma þegar til framkvæmdanna kemur.

Meginbreytingar í frv. eins og það liggur fyrir nú við 2. umr. með breytingum meiri hl. félmn. eru í rauninni aðeins tvær. Það er í fyrsta lagi að fella niður sýslunefndir og í öðru lagi að taka upp ákvæði í lög um frjálst samstarf sveitarfélaga. Vitaskuld eru þarna mörg önnur atriði sem eru nýmæli og breytingar, en þessar sýnast mér vera veigamestar.

Því hefur verið haldið fram að sýslunefndir séu úrelt fyrirkomuleg til stjórnsýslu og séu leifar frá gömlum tíma sem ekki henti því sem þarf að taka tillit til í nútímaþjóðfélagi. Þetta dreg ég í efa. Það er vissulega rétt að miklar breytingar hafa orðið í þjóðfélaginu. Það hefur orðið fjölgun á kaupstöðum í landinu og það þarf að hugleiða á hvern máta kaupstaðir gætu átt aðild að þeim samstarfsvettvangi sem sýslunefndir nú mynda fyrir meðferð ýmissa mála er varða stjórnsýslu í strjálbýli. Tillögur um þessi efni hafa komið fram. Býsna skýrt mótaðar tillögur voru raunar í frv. eins og það var lagt fyrir. Aðrar tillögur hafa einnig komið fram um þetta efni sem mér sýnist vera skýrari en var í frv. og þyrfti a.m.k. að mínum dómi að hugleiða betur.

Nú skal viðurkennt að Reykjavíkur- og Reykjanessvæðið hefur orðið mikla sérstöðu hér á landi og það er mjög erfitt að finna form á löggjöf um sveitarstjórnarmálefni sem nær því með sama hætti að geta gilt fyrir kaupstaðina á Reykjavíkur- og Reykjanessvæðinu og um hin strjálbýlli landsvæði. Ef ekki tekst að finna um slík efni nákvæmlega sambærilegt form í lögum er að leita að því á hvern máta frávik þurfa að vera til þess að hægt sé að segja að um góðar og gildar reglur sé að ræða fyrir stjórnsýslu í báðum hlutum landsins, þ.e. í aðalþéttbýli þess annars vegar og strjálbýli þess hins vegar.

Það er athyglisvert í sambandi við þetta mál og brtt. meiri hl. nefndarinnar að þar er gert ráð fyrir að þeim verkefnum sem nú er sinnt af sýslunefndum verði skipað með lögum undir svokallaðar héraðsnefndir og að héraðsnefndir taki við þeim verkefnum sem sýslunefndir fara með nú. Með áliti meiri hl. nefndarinnar birtist einnig fylgiskjal yfir þau lagaákvæði sem fjalla um sýslunefndir og verkefni þeirra og er það þakkarvert og býsna fróðlegt plagg því þar eru taldir upp lagabálkar, sem eru á milli 40 og 50, þar sem orðið sýslunefnd kemur fyrir og fjallað er um verkefni sýslunefnda. Þó að það sem kveðið er á um í þessum lagabálkum sé vissulega mismunandi þýðingarmikið og sumt úrelt sannar þetta þó að ýmsu þarf að breyta í annarri löggjöf til þess að þar rekist ekki eitt á annars horn.

Í brtt. sem meiri hl. nefndarinnar leggur fram um héraðsnefndir segir, með leyfi hæstv. forseta: „Verkefni þau, sem sýslunefnd er nú falið með lögum, skulu falla til sveitarfélaga. Héraðsnefndir skulu myndaðar um lausn þeirra verkefna. Héraðsnefndir taka við eignum og skuldum sýslufélaga við gildistöku laga þessara nema sveitarfélög, sem aðild áttu að sýslufélagi, óski að yfirtaka þær. Kaupstaðir geta átt aðild að héraðsnefndum og heimilt er að sameina þær með samkomulagi viðkomandi sveitarstjórna.“

Við þessa málsgr. eins og hún er fram sett er það að athuga að engin ákvæði fylgja t.a.m. um kosningar til héraðsnefnda eða yfirstjórn héraðsnefnda og forustu í þeim. Það segir að héraðsnefndir skuli taka við eignum og skuldum sýslunefnda, en það er fátæklega að því vikið á hvern hátt sú eignayfirfærsla skuli fara fram og heimilað er að einstök sveitarfélög geti tekið til sín sinn hluta í eignum sýslunefnda en átt samt aðild að nýrri héraðsnefnd og ekki að því vikið á hvern máta það sveitarfélag héldi réttindum sínum til ákvarðana, til fjárframlaga o.s.frv., til jafns við önnur sveitarfélög ef það héldi eftir sínum hluta í eignum sýslunnar og sýslunefndar. Að engu því er vikið í þessum tillögum. Vitaskuld þarf að kveða skýrt á um slík atriði sem gætu ella orðið til að valda miklum misskilningi og miklum ágreiningi.

Enn fremur þyrftu að vera í lögum um slík atriði reglur um það með hvaða hætti kaupstaðir kæmu inn í sýslunefndir, inn í héraðsnefndir ef þær hétu það, með fullum réttindum, hvaða eignarhlut kaupstaður sem stendur utan sýslunefndar þyrfti að leggja fram í nýrri héraðsnefnd til þess að halda þar að fullu rétti sínum gagnvart þeim sveitarfélögum sem flytja fyrri eignir sínar úr sýslunefnd yfir til héraðsnefndar. Engin slík ákvæði eru í þessum tillögum og ekki á nokkurn máta kveðið á um það hvernig réttarstaða slíkra sveitarfélaga yrði í þessu nýja samstarfi.

Þá er ekki að finna nein ákvæði í þessu frv. né brtt., sem ég hef komið auga á, um tekjustofna þeirra héraðsnefnda sem hér er gerð tillaga um.

Þetta sýnist mér vera býsna laust í reipum og úr því að skylt væri skv. þessum tillögum að mynda samstarfsvettvang þeirra sveitarfélaga sem nú eiga aðild að sýslunefndum um þau verkefni sem sýslunefndir hafa með höndum, hvers vegna skyldum við þá ekki halda sýslunefndunum áfram í breyttu formi og laga þær að breyttum aðstæðum með hlutdeild kaupstaða á því svæði, í stað þess að taka upp þessa skipan? Auðvitað skipta nafnbreytingar ekki miklu máli í þessu efni en þó skipta þær kannske nokkru.

Hér er sem sé verið, að minni hyggju, að riðla skipan, kannske að þarflausu eða þarflitlu a.m.k., sem í flestum tilvikum hefur gefist vel og mætti bæta að formi til og byggja upp eðlilegar og góðar reglur um sem vel gætu haldist, en taka upp aðra skipan í lögum sem er sýnilega laus í reipum og e.t.v. til þess löguð fremur að sundra en sameina. Sennilega mundi með þessum hætti verða veikt staða strjálbýlis gagnvart meginþéttbýli landsins þó að mér detti ekki í hug að ganga jafnlangt í dómum um það og síðasti ræðumaður gerði, hv. skrifari Ólafur Þ. Þórðarson, sem sagði að sýnilegt væri að Reykjavíkursvæðið réði eitt öllu í landi hér, eitt öllu í landi hér, og var nokkuð langt gengið að mínum dómi af hans hálfu.

Ég tel að sýslunefndir og forsvarsmenn þeirra hafi í mörgum tilvikum reynst traustir málsvarar strjálbýlis og verið oddamenn í hagsmunamálum sinna byggðarlaga og haldið fram hlut strjálbýlis á þann máta að veruleg vörn hefur verið í og stundum sókn fyrir þá landshluta. Við megum að mínum dómi ekki við því að úr slíku dragi. Ég efast um að hin nýja skipan haldi til jafns við hina gömlu hvað þetta snertir.

Nokkur einstök atriði er að finna í þessu frv. og þeim breytingum sem þar eru gerðar við brottfall sýslunefndanna sem sýnilega verða til þess að auka á miðstýringu og draga úr valdsviði og áhrifum heimamanna. Ég nefni aðeins tvö atriði. Hið fyrra og veigameira er að fjárreiður smærri sveitarfélaga heyra skv. núgildandi lögum undir yfirstjórn og eftirlit og endurskoðun á vegum sýslunefnda í hverju héraði, vissulega undir sameiginlegri yfirstjórn félmrn. Skv. þessu frv. og brtt. sem fyrir liggja yrði hér breyting á. Yfirstjórn fjárreiða sveitarfélaga færðist beint undir félmrn. án millistigs heima fyrir. Hér er því um augljóslega aukna miðstýringu að ræða þar sem um leið er dregið úr áhrifum á meðferð mála heima í héraði. Enn fremur er ákvæðum er varða sameiningu sveitarfélaga breytt á þann máta að þar er ekki um fjallað af hálfu sýslunefndar né heldur af hálfu hinnar nýju héraðsnefndar, ef hún kæmist á, en í stað þess er um þau mál fjallað af Sambandi ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtökum sveitarfélaga, að vísu í báðum tilvikum undir forustu félmrn. Hér er líka verið að draga úr a.m.k. umsagnarþætti heimamanna í hverju héraði og færa hann til fjarlægari umsagnaraðila og fjarlægara stjórnvalds.

Þetta styður það sem mér finnst nokkuð bera á í þessari frumvarpsgerð, að verið sé að draga úr áhrifavaldi þeirra manna sem hafa haft forustu fyrir sveitarstjórnarmálum í héruðum um strjálar byggðir landsins og jafnvel flytja þau í einstökum atriðum til miðstýringar í stjórnkerfinu. Það er reyndar svo að ég hygg að þær breytingar sem hér er verið að gera ráð fyrir að komi fram á þessari skipan séu ekki til komnar vegna óska manna úr strjálbýlinu heldur mun þetta fyrst og fremst til komið vegna óska sveitarstjórnarmanna úr þéttbýli.

Þá er hinn þáttur þessa máls, sem ég ætla að hafa færri orð um, það eru lagaákvæði varðandi frjálst samstarf sveitarfélaga. Ég tel í sjálfu sér að fengur sé að því að setja ákvæði í lög um slíkan samstarfsvettvang sem hér er kallaður byggðasamlög. Þó sýnist mér að þar orki a.m.k. tvímælis hvort rétt sé að gera íbúatölu sveitarfélaganna sem aðild eiga eða kunna að eiga að þessu byggðasamlagi jafnhátt undir höfði og frv. gerir ráð fyrir, til að mynda þar sem fjallað er um skiptingu eigna við slít á slíku samlagi og væntanlega einnig um valdsvið innan slíks félagsskapar því að í ýmsum tilvikum getur hentað önnur skipting á framlögum til tiltekinna verkefna en bein íbúatala eða jafnvel beinir tekjustofnar þeirra sveitarfélaga sem hlut eiga að máli. Ég nefni aðeins í þessu tilliti að ef slíkt samlag, sem kallað er hér, væri myndað um samrekstur og sameign grunnskóla, eins og mjög víða tíðkast í sveitum landsins, er það alsiða, þar sem ég þekki til, að það sveitarfélag sem skólinn rís í ber sýnu meiri hlut í kostnaði við fjárfestingu og rekstur en önnur aðildarsveitarfélög miðað við íbúafjölda eða miðað við tekjustofna sveitarfélaganna. Og það er vitaskuld vegna þess að það er hagur að því fyrir sveitarfélag að hafa slíkan skóla, eða slíka stofnun af einhverju tagi, innan sinna vébanda. Ég læt þetta aðeins koma hér fram sem vafamál sem þyrfti að huga betur að og þau eru ýmis slík efni sem þyrfti að hugleiða, að mínum dómi, nokkuð betur í þessu frv. áður en samþykkt yrði.

Ég ætla ekki að fjalla hér um fleiri efnisatriði þessa máls. Ég endurtek aðeins að mér sýnist að sú skipan sem lagt er til að komið verði á, og þá að teknu tilliti til brtt. frá meiri hl. félmn., sé í ýmsum tilvikum óljós og ekki nógu vönduð til þess að það væri að mínum dómi rétt að afgreiða þetta mál f þessum búningi og það þurfi að leggja í það meiri vinnu en þegar hefur verið gert, þó svo að sú vinna sé orðin ærin.

Ég vil hins vegar gera athugasemdir einnig um allt annað en efnisatriði og þá á ég við málfar. Ég á við nýyrði sem upp eru tekin. Í X. kafla frv., sem fjallar um hin frjálsu samtök sveitarfélaganna, er lagt til að það samstarf sveitarfélaga nefnist byggðasamlög. Þetta finnst mér ekki vera nothæft orð og fellur það að mínum dómi illa að því hugtaki sem það á að þjóna. Auk þess stangast það á við málvenju sem ég hygg að hafi ríkt hér á landi, a.m.k. í ýmsum landshlutum, miklu lengur en ég man til, kannske frá alda öðli.

Mér sýnist að hægt væri að finna þarna skárri orð heldur en þetta þó að ég hafi þau ekki mörg á takteinum. Mér sýnist að það væri t.a.m. hægt að nota orðið hverfi. Nú má vel vera að einhverjum sýnist það ekki vel gott vegna þess að staðarnöfn eru til í málinu sem heita þessu nafni. Þar á ég við t.a.m. Höfðahverfi og Fljótshverfi. Hverfi er gamalt og gott og gróið íslenskt orð sem fellur sæmilega vel að þessu hugtaki sem hér er verið að tala um. Og þetta er einnig til í samtengdu orði nákvæmlega varðandi slíkt viðfangsefni og þar á ég við orðið skólahverfi. Skólahverfi getur náð yfir nokkur sveitarfélög og gerir það oft. Nokkur sveitarfélög geta myndað hverfi án þess að það fari á nokkurn hátt í bága við málvenju á Íslandi. Það mætti allt eins vel, ef við kennum slík hverfi við verkefni sem væri sennilega nærtækast, tala um bókasafnshverfi, fjallskilahverfi - í staðinn fyrir fjallskilaumdæmi - heilbrigðishverfi o.s.frv., eftir þeim verkefnum sem sveitarfélögin mundu bindast samtökum um í frjálsu samkomulagi varðandi þessi málefni. Enn fremur kæmi til álita, ef menn kysu það heldur, að kenna slík hverfi við landsvæði og væri vitaskuld miklu nær en byggðasamlög, og t.a.m. væri Mýrahverfi eða Borgarfjarðarhverfi miklu betra en Mýrabyggðasamlag eða Borgarfjarðarbyggðasamlag eða Héraðsbyggðasamlag af því að hér stendur hv. þm. Austurl., Hjörleifur Guttormsson. Ekki færi það vel í munni, Héraðsbyggðasamlag, en sæmilega gæti hljómað Héraðshverfi.

Þetta er annað þeirra atriða sem ég vil gera alveg sérstaklega athugasemdir við varðandi málfar og nýyrði. Ég geri kröfur til þess að þegar sett eru fram nýyrði af þessu tagi þá séu þau ekki þeirrar gerðar að þau raski eða stangist á við aldagamla málvenju.

Annað atriði er hér í VI. kafla frv. sem fjallar um nefndir, ráð og stjórnir á vegum sveitarfélaga eða sveitarstjórna. Þar kemur fyrir samheiti sem kallað er byggðarráð og á að ná yfir það sem kallað er borgarráð í Reykjavík, bæjarráð í öðrum kaupstöðum og hreppsráð, hér í frv., í hreppum. Þetta orð finnst mér jafnvel sýnu verra en hið fyrra og brýtur gersamlega í gegn málvenju, jafnvel enn meira en fyrra orðið. Að mínum dómi og eftir minni þekkingu - nú er ég auðvitað ekki fræðimaður um íslenskt mál - en eftir mínum málsmekk og minni málkennd þá þýðir byggð landsvæði sem fólk hefur tekið sér bólfestu á, þ.e. byggt land, en annað land er ýmist kallað óbyggð eða óbyggðir. Við tölum einnig um byggðarlög og byggðarlag fer hvergi nærri saman við hreppamörk eða sveitarfélög eða annað slíkt. Það er óbundið af slíkum mörkum. Byggðarlag markast af landfræðilegum mörkum en ekki neinum sveitarfélagamörkum. Ef þetta orð væri notað væri verið að lögfesta það að byggð þýddi eitt sveitarfélag og byggðarráð væri æðsta stjórnsýslunefnd þess sveitarfélags. Ég fæ ekki séð neinn mun eða nein skil í byggðina hér á milli Reykjavíkurkaupstaðar og Seltjarnarneskaupstaðar og sé ekki betur en samkvæmt íslenskri málvenju sé þetta ein byggð. Og svo ég leiti norður til míns kjördæmis sé ég ekki nein skil í byggðina í Miðfirði á milli Fremri-Torfustaðahrepps og Ytri-Torfustaðahrepps. Það er eitt byggðarlag, það er ein byggð, þó í tveimur hreppum sé. Það eru heldur engin skil í byggðina í Vatnsdal á milli Áshrepps og Sveinsstaðahrepps. Þar er ein byggð. Og það eru heldur ekki nein skil í byggðina á milli Lýtingsstaðahrepps í Skagafirði og Seyluhrepps. Það er allt ein byggð. Menn tala um byggðarlag og byggð í Miðfirði, byggðina í Vatnsdal og Þingi. Og menn tala um byggðina raunar í Skagafirði og jafnvel austan Vatna og vestan Vatna í Skagafirði. Það fer ekki eftir hreppamörkum.

Orðið byggðaráð og merking þess hér brýtur gegn þessari málvenju og ég hlýt að ætlast til þess að ekki sé verið að brjóta niður með löggjöf það sem hefur haldist í munni manna kynslóð eftir kynslóð hér á landi, að ekki sé verið að fyrirskipa það með lögum að nú skuli þetta þýða allt í einu eitthvað allt annað. Vitaskuld er hægt að finna samheiti yfir þessi ráð á vegum sveitarstjórna ef menn kjósa. Hér er einvörðungu um framkvæmdastjórn sveitarstjórna að ræða og ef nauðsynlegt þykir að hafa um það samheiti þá getur að minni hyggju orðið framkvæmdastjórn gilt. Ég skal ekki fara að bera það saman við þann lagatexta sem hér er í frv. en það er þó hægt að gera það í t. a. m. tveimur greinum. Þá stæði í 55. gr. 1. málsgr.:

Sveitarstjórn er heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að kosin skuli framkvæmdastjórn úr hópi aðalfulltrúa í sveitarstjórninni o.s.frv. Í 56. gr. gæti staðið:

Framkvæmdastjórn fer ásamt framkvæmdastjóra sveitarfélags með yfirstjórn framkvæmda og fjármála að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin o.s.frv. Og þarf engan að meiða þó að slík æðsta nefnd á vegum sveitarstjórnar hvers sveitarfélags sé kölluð framkvæmdastjórn en ekki sé verið að finna upp sameiginlegt orðskrípi yfir þessa nefnd sem brýtur gegn aldagamalli málvenju í íslensku máli.

Herra forseti. Ég skal ekki hafa þessar athugasemdir fleiri eða lengri. En ég vil láta þess getið að þessi mál eru hreint ekki sársaukalaus þó smávægileg virðist.

Eins og fram hefur komið í máli mínu legg ég til að ekki sé hrapað að þessari lagasetningu. Ég tel að það þurfi að vanda mál þetta betur. Ef ekki tekst að koma lagi á það á þessu Alþingi þarf að sjálfsögðu að afgreiða þau atriði sem snerta sveitarstjórnarkosningar á vori komanda, en ég tel að það skipti meira máli að afgreiða vönduð lög, ekki síst um þessi efni, en hvort þau lög séu sett einu árinu fyrr eða seinna. Ég skil mætavel áhuga hæstv. félmrh. á því að koma málum fram sem undir hann heyra. En ég lít svo til að virðing hans yrði því meiri sem lögin verði betri og það alveg jafnt þó seinna verði. Ég tel að það væri tilefni til þess varðandi þau atriði þessa mikilvæga lagabálks sem mest varða strjálbýli landsins, hvort sem settar yrðu á héraðsnefndir skv. brtt. meiri hl. nefndar eða ekki, og þau lagaákvæði sem þurfa að gilda um lögboðinn samstarfsvettvang sveitarfélaga. Svo að komist verði hjá margs konar árekstrum og deilum og vandræðum legg ég til að reyndir sveitarstjórnarmenn úr strjálbýli verði fengnir til að líta á ákvæði sem um slík efni fjalla alveg jafnt fyrir það þótt það yrði til þess að meginefni þessa frv. næði eigi fram að ganga á þessu Alþingi.