19.03.1986
Efri deild: 63. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3184 í B-deild Alþingistíðinda. (2794)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Félmrh. (Alexander Stefánsson):

Virðulegi forseti. Einn af mikilvægustu hlekkjunum í stjórnsýslunni í landinu eru sveitarfélögin. Ég er þeirrar skoðunar að þau eigi að ráða sjálf sem mest sínum eigin málefnum og vera þannig sjálfstæð gangvart ríkisvaldinu. Ríkisvaldið á að stuðla að því með ýmsum hætti að samvinna sé þeirra á milli til að leysa þau verkefni sem eru ofviða hverju um sig. Löggjafarvaldið á að skapa sveitarfélögunum grundvöll og setja þeim starfsramma. Þegar talað er um grundvöll er átt við að þau hafi sjálfstæða tekjustofna sem séu óháðir ríkisvaldinu. Ríkisvaldið á hins vegar að koma til sögunnar þegar um er að ræða verkefni sem sveitarfélögin geta ekki leyst. Í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstj. er kveðið skýrt á um að draga beri úr umsvifum ríkisins og flytja verkefni frá ríki til sveitarfélaga og/eða annarra aðila í þjóðfélaginu. Meginatriði þeirra áforma eru þessi:

1. Fá fram skil milli verkefna ríkis og sveitarfélaga þannig að saman fari rekstrar- og fjárhagsábyrgð um hvert verkefni.

2. Komið verði í veg fyrir að ríki og sveitarfélög fáist við sömu verkefni hvort á sínum vettvangi á sama tíma. 3. Jafnhliða tilfærslu verkefna verði fluttir tekjustofnar frá ríki til sveitarfélaganna þannig að þau geti í raun annast verkefnin. Í þessari stefnuyfirlýsingu núv. ríkisstj. felst viðurkenning á þeirri staðreynd að sveitarstjórnir eru sambönd sem standa næst borgurunum, enda hafa sveitarstjórnir og samtök þeirra haldið því fram að sveitarstjórnir ættu að hafa meira vald í eigin málum á eigin ábyrgð, svo sem varðandi ákvörðun á nýtingu eigin tekjustofna og gjaldskrá af þjónustu fyrirtækja sinna, en ríkisvaldið eigi ekki að skipta sér um of af innri málum þeirra.

Þetta er vissulega þýðingarmikið fyrir sjálfstæði og sjálfræði sveitarfélaga. Umráð af þessu tagi endurspegla þá staðreynd að núverandi lög um sveitarstjórnir eru ekki lengur í takt við breytt viðhorf og taka ekki nægilegt tillit til þeirra stórstígu breytinga sem hafa orðið í þjóðfélagi okkar frá því að núgildandi sveitarstjórnarlög voru sett.

Grundvöllurinn að núgildandi sveitarstjórnarskipan var lagður með sveitarstjórnartilskipun frá 1872. Tilskipunin tók ekki til kaupstaða og byggði á hinum fornu hreppum sem grunneiningu. Jafnframt var byggðinni skipt í sýslufélög og eru u.þ.b. tíu hreppar í hverri sýslu. Til sýslunefnda var kosinn einn fulltrúi úr hverjum hreppi í almennum kosningum. Sýslumaður var hinn almenni fulltrúi framkvæmdavaldsins og héraðsdómari í sýslunni og var oddviti sýslunefndar. Sýslunefndum var ætlað að gegna aðalhlutverki í sveitarstjórnarmálum og hafa umsjón með störfum hreppsnefnda. Jafnframt var komið á fót amtsráðum, en þau voru lögð niður við stofnun Stjórnarráðs Íslands árið 1904.

Þótt núgildandi sveitarstjórnarlög nr. 58/1961 hafi gilt frá 21. janúar 1962 hefur skipulag sveitarstjórnartilskipunarinnar haldist í meginatriðum til þessa dags, en í reynd hefur dregið úr hlutverki sýslunefnda. Með tilliti til framangreinds er ljóst að það var löngu tímabært að endurskoða sveitarstjórnarlöggjöfina.

Það frv. sem hér er fylgt úr hlaði byggist á tillögum sem voru samdar af endurskoðunarnefnd sem skipuð var 13. júní 1981. Í nefndina voru skipaðir Alexander Stefánsson, Jón G. Tómasson, Magnús H. Magnússon, Sigurjón Pétursson, Sturla Böðvarsson og Steingrímur Gautur Kristjánsson sem var skipaður formaður nefndarinnar.

Haustið 1982 tók Björn Friðfinnsson sæti Jóns G. Tómassonar í nefndinni við formannaskipti í Sambandi ísl. sveitarfélaga og vorið 1983 tók Jóhann Einvarðsson sæti í nefndinni í stað Alexanders Stefánssonar. Meðal þeirra meginsjónarmiða sem endurskoðunarnefndin hafði að leiðarljósi við samningu frv. má nefna:

1. Að sjálfsstjórn sveitarfélaga beri að auka,

2. að réttarstaða allra sveitarfélaga verði sem líkust,

3. að stuðla beri að vald- og verkefnadreifingu,

4. að valfrelsi sveitarfélaga um stjórnunarform og verkefnaval beri að auka,

5. að saman fari sem mest ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð þegar sveitarfélögum eru fengin verkefni,

6. að stuðla beri að eflingu og stækkun sveitarfélaga til að þau verði færari um að valda verkefnum sínum og taka við auknum verkefnum,

7. að stuðla beri að lýðræðislegum stjórnarháttum í meðferð sveitarstjórnarmála.

Nefndin starfaði vel að málum, hélt fjölmarga fundi og viðaði að sér miklum fróðleik um sveitarstjórnarlöggjöf í nágrannalöndum okkar og um ályktanir og afstöðu hinna ýmsu aðila hérlendis sem fjallað hafa um endurskoðun núgildandi sveitarstjórnarlaga. Nefndin lauk störfum þann 27. júní 1984 og skilaði þá félmrh. tillögum til nýrra sveitarstjórnarlaga í frumvarpsformi. Tillögur endurskoðunarnefndarinnar voru teknar til athugunar í félmrn. og að henni lokinni ákvað ráðherra að senda tillögur hennar til allra kjörinna aðalfulltrúa í sveitarstjórnum landsins, til landshlutasamtaka sveitarfélaga og til sýslumanna með ósk um umsagnir og ábendingar um breytingar á tillögunum og var óskað eftir að þær bærust fyrir 1. okt. 1984.

Alls bárust umsagnir frá sex landshlutasamtökum, ellefu sýslumönnum og sýslunefndum og 51 sveitarfélagi. Auk þess mætti ég sem félmrh. á fjölmörgum fundum þar sem tillögurnar voru til umfjöllunar, m.a. á fjórðungsþingum Austfirðinga, Norðlendinga og Vestfirðinga. Af þessu er ljóst að tillögurnar hafa fengið mikla umræðu í þjóðfélaginu. Öllum hv. þm. voru einnig sendar tillögur nefndarinnar.

Frv. er í meginatriðum samhljóða tillögum endurskoðunarnefndarinnar, þ.e. fyrstu átta kaflar frv. Nokkrar breytingar höfðu verið gerðar á X. og XI. kafla og IX. kafla í tillögum nefndarinnar, um héraðsþing, verið breytt.

Frv. var lagt fram á síðasta þingi, fór þá til nefndar og var sent Sambandi ísl. sveitarfélaga, landshlutasamtökum og sýslunefndum til umsagnar. Félmrn. hafði áður fengið umsagnir fjölda sveitarstjórna og voru þær nefndarmönnum tiltækar. Auk þess bárust aðrar umsagnir.

Ekki vannst tími til þess á síðasta þingi að afgreiða málið úr nefnd. Frv. var endurflutt snemma á þessu þingi og ítarlega rætt í félmn. Nd. sem lagði fram brtt. sem allar voru samþykktar í Nd., m.a. að IX. kafli frv., um héraðsnefndir, yrði felldur út. Nál. hv. nefndar eru á þskj. 525, 526 og 612 sem ég vitna til.

Í I. kafla frv. er að finna almenn ákvæði. Í honum er m.a. fjallað um stærð sveitarfélaga. Í 6. gr. frv. er gert ráð fyrir að sýslunefndir verði lagðar niður, en héraðsnefndir taki við störfum þeirra. Jafnframt er opnað fyrir þann möguleika að kaupstaðir geti gerst aðilar að þessu samstarfi.

II. kafli frv. ber yfirskriftina „Sveitarstjórnir“. Hann samsvarar a-lið II. kafla núgildandi laga. Veigamesta breytingin í þeim kafla frv. er að lagt er til að ákvæðin um sveitarstjórnir séu samræmd og réttarstaða þeirra gerð hin sama.

III. kafli frv. fjallar um kosningu sveitarstjórna, en um það atriði er fjallað í lögum nr. 5/1962 um sveitarstjórnarkosningar, í núgildandi sveitarstjórnarlögum.

Helstu breytingar og nýmæli sem frv. gerir ráð fyrir í þessum kafla eru sem hér segir:

1. Kjördagur verði sá sami í öllum sveitarfélögum, síðasti laugardagur í maí. Þó með þeirri undantekningu að heimilt er að fresta honum til 2. laugardags í júní í minni sveitarfélögum.

2. Nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum 15 dögum eftir kjördag.

3. Kosningaaldur lækkar í 18 ár.

4. Sérstök kjörnefnd fer með úrskurðarvald um gildi kosninga í stað sveitarstjórnar.

5. Sérstakar reglur eru um meðferð sveitarstjórnarmála á meðan úrslit kosninga eru í óvissu. Heimildir sveitarstjórnar, sem situr á óvissutímabili, til að inna af hendi greiðslur og gangast undir skuldbindingar eru takmarkaðar.

IV. kafli fjallar um skyldur og réttindi sveitarstjórnarmanna og kemur í stað 23. og 24. gr. núgildandi sveitarstjórnarlaga. Núgildandi ákvæði þykja fátækleg og því ber nauðsyn til að setja ítarlegri ákvæði um það atriði í sveitarstjórnarlög.

Í V. kafla er fjallað um það efni sem nú er í 21.-30. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961. Meðal nýmæla má nefna að gert er ráð fyrir að sveitarstjórnarfundir séu almennt haldnir fyrir opnum dyrum hvort sem um hreppsnefnd eða bæjarstjórn er að ræða.

VI. kafli frv. fjallar um nefndir, ráð og stjórnir. Ákvæði þessa kafla eru mun ítarlegri en greinar núgildandi sveitarstjórnarlaga um sama efni.

Í VII. kafla frv. er að finna ákvæði um framkvæmdastjórn og starfslið sveitarfélaga. Meðal nýmæla í þessum kafla má benda á 72. gr. Í henni er kveðið á um það að sveitarstjórn ráði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veiti þeim lausn frá starfi.

Í VIII. kafla frv., um fjármál sveitarfélaga, er að finna fjölmörg mikilvæg nýmæli. Nægir í því sambandi að benda á 76. gr. sem á sér hliðstæðu í löggjöf annarra Norðurlandaþjóða. Greinin fjallar um áætlanagerð sveitarfélaga og er tilgangurinn með henni að sveitarstjórnir horfi til framtíðarinnar og skipuleggi rekstur, framkvæmdir og fjármál sveitarfélaga með ákveðin markmið í huga.

Í 6. gr. frv. er gert ráð fyrir að héraðsnefndir komi í stað sýslunefnda og jafnframt er kaupstöðum heimiluð aðild að þeim. Einnig er opnuð leið til sameiningar héraðsnefnda og jafnvel hluta þeirra ef hagkvæmt þykir og sveitarfélög semja um það.

Í IX. kafla frv. er gert ráð fyrir samvinnu sveitarfélaga hvort sem hún er byggð á frjálsu samkomulagi sveitarfélaganna eða er lögbundin. Ef þetta samstarf er lögbundið skal um stofnun byggðasamlaganna fara eftir ákvæðum IX. kafla með þeim frávikum sem kunna að felast í viðkomandi lögum.

Í reynd hefur skapast ákveðin hefð í samstarfi sveitarfélaganna, en rétt þykir að vekja athygli á nauðsyn greiðra upplýsinga frá samtökum þeirra til einstakra sveitarstjórna, t.d. með því að senda þeim fundargerðir stjórna samtakanna o.fl. Þá er í 116. gr. umboðsmanni ríkisins gert skylt að annast framkvæmdastjórn héraðsnefnda sé þess óskað, enda verði kostnaður greiddur af héraðsnefnd. Þetta gæti reynst hagkvæmt, enda hafa sýslumenn oft annast um störf fyrir sýslunefndirnar og eru því gjörkunnugir verkefninu. Einnig er að sjálfsögðu hægt að fela slík verkefni einhverri sveitarstjórnarskrifstofunni.

Í ákvæðum IX. kafla er fjallað um frjálsa samvinnu sveitarfélaga sín á milli, en eins og kunnugt er hefur samvinna sveitarfélaga um hin ýmsu verkefni aukist stórkostlega á síðari árum. Slík samvinna er ekki bundin við sveitarfélög innan sýslu eða kjördæmis heldur gengur hún í mörgum tilfellum þvert á slík mörk og er hagkvæmni af samvinnunni látin ráða.

Samvinna sveitarfélaga af þessu tagi er venjulega bundin í stofnsamningum, en ekki hafa verið sett um hana almenn ákvæði í lögum. Getur það í ýmsum tilvikum valdið vandkvæðum, t.d. þegar ágreiningur kemur upp milli sveitarstjórna sem að slíkri samvinnu standa og þegar aðstæður breytast vegna þróunar byggðar og verkefna.

X. kafli er um stækkun sveitarfélaga. Í lögum nr. 70 1970 er að finna ákvæði um framkvæmd sameiningar sveitarfélaga. Eðlilegt þykir að þær reglur endurskoðaðar komi fram í sérstökum kafla í nýjum lögum um sveitarstjórnir og eru þær því teknar upp í X. kafla frv. Rétt er að benda á þá breytingu frá fyrri reglum að nú er sveitarstjórnum skylt að láta fara fram atkvæðagreiðslu um sameiningaráform nema í þeim sveitarfélögum sem falla undir ákvæði 5. gr. frv.

Þann 20. janúar 1984 var undirritaður samstarfssáttmáli ríkis og sveitarfélaga. Aðdragandinn að undirritun samstarfssáttmálans var sú að um miðjan janúar 1984 lagði félmrh. fyrir ríkisstj. tillögu um samstarfssáttmála milli ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga. Þessi tillaga var sniðin eftir finnskum samningi sem fjallar um samráð finnsku ríkisstjórnarinnar við finnsk sveitarfélög, en sá samningur þykir hafa reynst mjög vel. Ríkisstj. samþykkti þessa tillögu og var samstarfssáttmáli á milli aðila undirritaður, eins og áður sagði, 20. janúar 1984. Frá undirritun sáttmálans hafa fimm reglulegir samráðsfundir verið haldnir og í framhaldi af þeim skipaðar nefndir til að fjalla nánar um samskiptamál ríkis og sveitarfélaga. Nefndin sem fjallaði um endurskoðun sveitarstjórnarlaganna varð sammála um að leggja til að framangreind nýjung verði lögfest.

Í XI. kafla frv. er fjallað um samskipti ríkis og sveitarfélaga. Í 124. gr. er ríkisstj. heimilað að koma á formlegu samstarfi við samtök sveitarfélaga með gerð samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga og með öðrum hætti. Enn fremur er kveðið á um það í greininni að ríkisstj. skuli hafa náið samráð við Samband ísl. sveitarfélaga um þau mál er varða verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur samskipti þessara aðila.

XII. kafli fjallar um gildistökuákvæði.

Það er ljóst að meðal sveitarstjórnarmanna er eindreginn vilji til að fella niður sýslufélögin í núverandi mynd. Hins vegar eru talsvert skiptar skoðanir um hvað skuli koma í staðinn. Sýslunefndirnar valda ekki lengur því hlutverki að stuðla að þeirri valddreifingu í landshlutunum sem nauðsynleg getur talist og geta ekki tekið við verkefnum frá ríki til sveitarfélaga. Stærstu sveitarfélögin eiga ekki lengur aðild að sýslufélögunum og af því leiðir að réttarstaða sveitarfélaga er mjög ólík.

Með þeirri breytingu sem frv. gerir ráð fyrir geta öll sveitarfélög átt aðild að héraðsnefndum og/eða byggðasamlögum á jafnréttisgrundvelli. Skapast þannig möguleikar á að fela slíkum heildarsamtökum aukin verkefni.

Ekki er í frv. tekin afstaða til þriðja stjórnsýslustigsins né loku fyrir það skotið að það verði upp tekið, enda þarf það að ræðast betur og nást samstaða við samtök sveitarfélaga um á hvern hátt það skuli gert ef til þess kemur. Um þetta atriði þarf að verða framhaldsumræða í þjóðfélaginu.

Margir halda því fram að heillavænlegast sé að stækka einingu sveitarfélaga annaðhvort með aukinni samvinnu eða sameiningu. Stjórnsýslustigin verði þannig aðeins tvö, ríki og sveitarfélög.

Í þessu frv. eru breytingar sem sveitarstjórnarmenn hafa beðið eftir árum saman. Núgildandi lög hafa á mörgum sviðum verkað sem dragbítur á nauðsynlega framvindu sveitarstjórnarmála í landinu. Þetta nýja frv. hefur að markmiði að laga stjórn og skipulag sveitarfélaga að breyttum tímum.

Ný sveitarstjórnarlög munu gera sveitarfélögin virkari, auka þátttöku hins almenna borgara í starfi sveitarfélaga og búa í haginn fyrir aukna þjónustu sveitarfélaganna með nýjum verkefnum sem flutt verða frá ríki til sveitarfélaga.

Samband ísl. sveitarfélaga hefur lagt mikla áherslu á samþykkt nýrra sveitarstjórnarlaga. Á fulltrúaráðsfundi sambandsins 27.-28. febrúar s.l. var svohljóðandi tillaga samþykkt og gerð samhljóða:

Fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga skorar á Alþingi að samþykkja á þessu þingi frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga.“

Eins og ég sagði fyrr í ræðu minni gerði meiri hl. félmn. Nd. margar brtt. við frv. sem samþykktar voru í hv. Nd. og eru á þeim fskj. sem ég greindi frá í þessari ræðu. Formaður og frsm. meiri hl. félmn. Nd., hv. 2. þm. Reykv. Friðrik Sophusson, gerði grein fyrir hugmyndum meiri hl. nefndarinnar að þessum brtt. á eftirfarandi hátt sem ég vil endurtaka hér, með leyfi virðulegs forseta:

1. Verkefni núverandi sýslunefnda falli til sveitarfélaga, en sýslunefndir verði aflagðar.

2. Sveitarfélögum er skylt að mynda héraðsnefndir um þau verkefni sem sýslunefndum eru nú falin með lögum.

3. Sveitarfélög, sem aðild eiga að héraðsnefndum, geta falið héraðsnefndum önnur verkefni en þau sem lögbundin eru ef um það næst full samstaða.

4. Kaupstaðir geta átt aðild að héraðsnefndum, en eins og allir vita eiga kaupstaðirnir ekki aðild að sýslunefndum, og er hér verið að jafna réttarstöðu sveitarfélaganna í landinu.

5. Ekki er nauðsynlegt að héraðsnefndirnar samsvari í öllum tilvikum sýslufélögum. Hefur þar verið vísað m.a. til landfræðilegra aðstæðna.

6. Um starfshætti héraðsnefndanna er vísað til IX. kafla frv. eins og það er eftir 2. umr. Í þeim kafla er því lýst sem gera þarf þegar sveitarfélög efna til samstarfs annaðhvort af eigin hvötum eða á grundvelli laga um lausn einstakra verkefna sem sveitarfélögum eru falin.

7. Til þess að koma á hinni nýju skipan er gert ráð fyrir að kosnar verði sýslunefndir í vor og skulu oddvitar þeirra, þ.e. sýslumennirnir, hafa forgöngu um breytingarnar í samvinnu við félmrn.

8. Þessi nýja skipan eykur varla hættuna á því að einstök sveitarfélög fari úr samstarfi sem ekki er lögmælt, eins og fram hefur verið haldið í umræðunum. Sú hætta er nefnilega alveg eins fyrir hendi í dag og jafnvel fremur í dag en eftir samþykkt þessara nýju laga þegar sú þróun er skoðuð að stærri sveitarfélög hafa sótt um og fengið kaupstaðarréttindi í stórum stíl á undanförnum árum.

9. Vilji heimamanna ræður. Réttarstaða sveitarfélaganna er jöfnuð eins og ég sagði áðan og ýtt er undir samstarf með nýju lagi. Með því að geyma afgreiðslu frv. frestast málið í nokkur ár að minni hyggju vegna þess m.a. að sýslunefndir verða þá kjörnar til fjögurra ára og það er ákaflega erfitt að ætla sér að breyta þessu kerfi á miðju kjörtímabili. Okkur er ljóst að fyrir árslok 1987 kann að þurfa að breyta lögunum til að liðka fyrir hinni breyttu skipan og það er auðvitað eðlilegt að félmrh. gangist fyrir því og fylgist vel með hvort ástæða er til að liðka fyrir því að hið breytta kerfi geti komist á.

Virðulegi forseti. Verði frv. þetta að lögum mun ég beita mér fyrir samþykkt nýrra laga um tekjustofna sveitarfélaga, sem fljótlega verði lagt fyrir Alþingi, og nýrri skiptingu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga í náinni samvinnu við Samband ísl. sveitarfélaga og sveitarfélögin í landinu. Jafnframt láta hefja viðræður og umræður um aukna samvinnu og samstarf sveitarfélaga sem miði að því að sameina þau í stærri heildir sem geri þeim fært að auka þjónustu við íbúana. Að sjálfsögðu þarf til að koma fjárhagsleg aðstoð að einhverju leyti til að gera slíkar breytingar mögulegar.

Virðulegi forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. félmn. og beini jafnframt þeirri einlægu ósk til nefndarinnar að hún hraði umfjöllun sinni svo sem kostur er svo að unnt verði að afgreiða frv. sem allra fyrst frá Alþingi þar sem stutt er til sveitarstjórnarkosninga, enda í frv. margt sem verður að komast til framkvæmda, og ég vænti góðs skilnings hv. deildar.