01.04.1986
Sameinað þing: 67. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3376 í B-deild Alþingistíðinda. (3024)

370. mál, varnir gegn hagsmunaárekstrum

Flm. (Guðmundur Einarsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir till. til þál. um varnir gegn hagsmunaárekstrum sem ég flyt ásamt þm. Kolbrúnu Jónsdóttur og Stefáni Benediktssyni. Till. hljóðar svo:

„Alþingi ályktar að fela allshn. sameinaðs Alþingis að semja frv. til laga um varnir gegn hagsmunaárekstrum. Frv. skal ná til valdþáttanna þriggja, löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvalds. Frv. skal miða að því að vernda og efla traust almennings á stjórnkerfinu með því m.a. að

1. framfylgja undirstöðureglum um aðskilnað valdþáttanna þriggja,

2. kveða skýrt á um ábyrgð einstaklings í þjónustu almennings og koma í veg fyrir að árekstur verði milli einkahagsmuna hans og hagsmuna hins opinbera,

3. setja greinileg fyrirmæli um vanhæfi þeirra sem með mikilvægt úrskurðarvald fara,

4. skylda alþm., ráðherra, dómara, embættismenn og opinbera starfsmenn til að gefa í upphafi starfs þær upplýsingar um viðskipti sín og eignir sínar og fjölskyldna sinna sem nauðsynlegar eru taldar til að varnir gegn hagsmunaárekstrum verði mögulegar.“

Í grg. með þál. segir:

„Í bók sinni Stjórnarfarsréttur segir Ólafur Jóhannesson: „Af stjórnvöldum verður almennt að krefjast hlutlægni, þ.e. að þau byggi ákvarðanir sínar um stjórnarmálefni á lagarökum og hlutlægu mati, en láti eigi stjórnast af eigin geðþótta og persónulegum hagsmunum. Þessi krafa þykir svo sjálfsögð í réttarríki, að um hana ætti ekki að þurfa að fjölyrða. Er auðsætt hve mikilsvert það er að hlutlæg sjónarmið ráði gerðum stjórnvalda svo að almenningur geti með réttu treyst á réttsýni þeirra, ekki síst nú á tímum, er almannavaldið gerist stöðugt umsvifameira og ýmiss konar stjórnarathafnir verða þar af leiðandi æ mikilvægari.“

Þau auknu umsvif almannavaldsins, sem Ólafur Jóhannesson minnist hér á, eiga sér ýmsar rætur. Þar á meðal er sú trú að markmiðum velferðarríkisins verði ekki náð öðruvísi en með stofnanaveldi. Ekki er talið að kröfum um sanngirni og jöfnuð við framkvæmd hinna ýmsu félagslegu aðgerða verði náð öðruvísi en undir styrkri stjórn stofnana á vegum ríkisins.

En þessi siður nær til fleiri sviða en þess félagslega. Í atvinnumálum er miðstýringin ríkjandi hefð á Íslandi. Miðstýringin er arfur frá stríðsárunum. Grunntónn hennar er sá að fólk hafi ekki vit fyrir sér og að réttlæti náist ekki nema fyrir tilverknað þar til gerðra stofnana. Þetta birtist okkur á ýmsan hátt, t.d. í landbúnaðarstefnu, sjávarútvegsstefnu og peningastefnu þeirri sem fylgt er í landinu.

Til að hafa stjórn á öllum hlutum þarf að setja upp stofnanir eins og áður segir. Við þekkjum þær t.d. úr landbúnaðinum, þar sem Framleiðsluráð og Búnaðarfélag stjórna öllum málum landbúnaðarins og landbrn. er eins og símsvari frá þessum stofnunum. Við þekkjum dæmi í sjávarútvegi og iðnaði, þar sem sjóðakerfið er ekkert annað en angi af þessum sama hugsunarhætti forræðisins. Við þekkjum dæmin úr peningakerfinu, þar sem eru fjármálastofnanir þjóðarinnar, ríkisbankar, Seðlabanki og Byggðastofnun svo dæmi séu nefnd. Þetta eru allt greinar af þessum sama meiði.

Þessar miðstýringartilhneigingar birtast okkur síðan í fámennisstjórn vegna þess að brennipunktum valdsins er safnað saman á fáa staði. Á þessa staði raða flokkarnir mönnum sem þeir treysta. Um þetta þekkjum við fjölmörg dæmi. Ein versta afleiðing fámennisstjórnarinnar er síðan hættan á hagsmunaárekstrum.“ Síðar í þessari grg. segir:

„Í upphafi var vikið að bókinni Stjórnarfarsrétti eftir Ólaf Jóhannesson. Þar fjallar Ólafur um ýmis tilvik í íslenskum lögum þar sem vikið er að vanhæfi einstakra stjórnvalda og veltir fyrir sér spurningunni hvort almenn ályktun verði dregin af þeim lagafyrirmælum um vanhæfistilvik. Orðrétt segir hann síðan „að það virðist verða að meta það hverju sinni hvort afstaða stjórnvalda til ákvörðunar eða málsúrslita sé slík að hætta sé á því að það fái ekki litið hlutdrægnislaust á málavöxtu. Ef stjórnvald á sérstakra eða persónulegra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvörðun um eitthvert málefni, má að jafnaði gera ráð fyrir nokkurri vilsýni - vitandi eða óafvitandi - af þess hálfu.“

Í máli fræðimannsins koma fram þau tvö meginsjónarmið,

1. að það sé mikilvægt að almenningur geti treyst á réttsýni stjórnvalda, og

2. að gera megi ráð fyrir hættu á óhlutlægu mati ef stjórnvöld eigi sérstakra, persónulegra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvarðanir.“

Síðan segir í þessari sömu bók, með leyfi forseta: „Hér hafa að framan verið rakin lagaboð um vanhæfni til stjórnsýslustarfa.“ - Þar hefur þá fræðimaðurinn farið nokkrum orðum um gildandi ákvæði í íslenskum lögum um þessi efni. - „Þau eru óneitanlega heldur sundurleit og sýnist erfitt að draga af þeim einum út af fyrir sig nokkrar almennar reglur. Á það má þó benda að lagaákvæðin taka yfirleitt til stjórnvalda sem fara með úrskurðarvald eða hafa á hendi einhvers konar matsstörf. Flest lagaboðanna fjalla um fjölskipuð stjórnvöld. Þau taka aðeins til tiltölulega fárra framkvæmdarvaldsaðila. Þannig eru nær engin ákvæði um embættismenn og fasta sýslunarmenn ríkisins. Í löggjöfinni er t.d. engin fyrirmæli að finna um sérstakt vanhæfi ráðherra, stjórnarráðsstarfsmanna eða lögreglustjóra. Fara þeir embættismenn þó með úrskurðarvald sem vissulega er eins þýðingarmikið og margra þeirra aðila sem framangreind lagaákvæði fjalla um.“

Þessi mál hafa verið víða til umræðu í ríkjunum í kringum okkur á undanförnum árum. Þess má geta að í Kanada voru gefnar út reglur á árinu 1973 sem kalla mætti leiðbeiningar til opinberra starfsmanna varðandi hagsmunaárekstra. Þar eru lagðar fram almennar reglur, sem hljóða þannig í íslenskri þýðingu, með leyfi forseta:

„1. Það nægir engan veginn að maður í opinberri ábyrgðarstöðu starfi innan marka laganna. Honum er ekki aðeins skylt að fara að lögum, heldur ber honum að vinna af slíkri umhyggjusemi, að starf hans standist ítarlega opinbera rannsókn. Til þess að heiðarleiki og óhlutdrægni verði ekki dregin í efa skulu opinberir starfsmenn forðast að ánetjast nokkrum þeim manni, sem kynni að njóta góðs af góðvild eða greiðasemi þeirra eða reyna á nokkurn hátt að ná sérstakri hylli þeirra. Á sama hátt skal opinber starfsmaður ekki eiga fjárhagslegra hagsmuna að gæta, sem á nokkurn hátt kynnu að brjóta í bága við skyldustörf hans.

2. Engir árekstrar skulu vera eða virðast vera milli einkahagsmuna opinberra starfsmanna og skyldustarfa þeirra. Þegar opinberir starfsmenn eru skipaðir í stöðu, er til þess ætlast að þeir komi einkamálum sínum í það horf að loku sé fyrir það skotið að hagsmunaárekstrar verði.“ Þess má geta að í Bandaríkjunum hafa verið umræður um þessi mál líka og þar voru sett lög 1978 sem eru kölluð „Ethics in Government Act of 1978“ og þar er fjallað um starfsmenn valdþáttanna. Þar er fjallað sérstaklega um starfsmenn löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds, og þar eru nákvæmar reglur um hvernig þeir eigi að gefa upplýsingar um eignir sínar og viðskipti á þann hátt að hægt sé að hafa eftirlit með því að ekki skapist hætta á árekstrum hagsmuna. Og það er mjög mikilvægt í þessu efni að í báðum þessum löndum, Kanada og Bandaríkjunum, hafa menn lagt á það mesta áherslu að þannig verði að búa um hnútana að menn þurfi ekki að efast um að árekstrar verði ekki milli opinberra hagsmuna og eigin hagsmuna, þ.e. menn leggja ríka áherslu á það að stjórnkerfið njóti trausts og komast þess vegna víða þannig að orði að þetta sé ekki spurning um að árekstrar geti orðið heldur sé þetta spurning um að þeir megi heldur ekki virðast geta orðið, vegna þess að traustið skiptir svo miklu máli.

Í Bandaríkjunum voru líka 1978 sett lög um stofnun sem er kölluð „Office of Government Ethics“. Þeirri sérstöku skrifstofu eða stofnun er falið að fylgjast með þessum hlutum, gefa út reglugerðir og leiðbeiningar til starfsmanna og stjórnenda opinberra stofnana um það hvernig fylgst sé með því að hagsmunir hins opinbera og einkahagsmunir rekist ekki á og þar eru veittar leiðbeiningar um úrlausn og meðferð einstakra mála. Þannig má finna bæði í Kanada og Bandaríkjunum ágætisfyrirmyndir að því hvernig er tekið á þessum málum og það kemur mjög greinilega fram í allri þeirri löggjöf og eins í þeim reglugerðum að traustið er númer eitt. Það má ekki falla neinn skuggi vafans á starfrækslu þeirra starfa sem þessi lög ná til. Í Kanada hafa þessar reglur verið settar sömuleiðis fyrir ráðherra þar sem lögð er áhersla á að þeir komi sínum málum þannig fyrir að aldrei þurfi að efast um að embættisfærsla þeirra hafi hagsmuni hins opinbera, hafi hagsmuni fólksins að leiðarljósi frekar en eigin hagsmuni.

Í Bretlandi hafa þessi mál líka verið mjög til umræðu og þar hafa ekki síður verið til umræðu hugsanlegir hagsmunaárekstrar innan þingsins. Þær reglur, sem ég talaði um hér að framan, frá Kanada og Bandaríkjunum fjölluðu um varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá opinberum starfsmönnum, en Bretar hafa talsvert mikið fjallað um hugsanlega hagsmunaárekstra innan þingsins. Þar hafa reyndar lengi verið í gildi ákveðnar reglur varðandi þingmenn, t.d. að þingmenn verða að láta þess ætíð getið í upphafi máls, þegar þeir ræða um eitthvert ákveðið þingmál, hvort hagsmunir þeirra eða fjölskyldna þeirra tengjast hugsanlega á einhvern hátt viðkomandi máli. Þar hafa líka nokkuð lengi gilt þær reglur að þingmenn verða við upphaf þingmennskuferils síns - og síðan væntanlega reglulega með einhverju millibili þar á eftir - að skýra frá eignum sínum og eignum fjölskyldna sinna svo og viðskiptatengslum. Þessar upplýsingar eru síðan settar í þingskjöl og eru aðgengilegar almenningi og öllum sem um þær vilja fjalla. Þetta er álitið nauðsynlegt til þess að almenningur geti haft það aðhald og það eftirlit og síðan þá það traust, ef menn reynast traustsins verðir, á starfsemi þingmanna og starfsemi löggjafarvaldsins sem menn telja nauðsynlegt.

Talsvert miklar umræður hafa sem sagt verið um þessi mál í Bretlandi núna alveg á síðustu árum og á árinu 1985 kom t.d. út nokkuð umfangsmikil bók eftir Söndru Williams sem heitir „Conflict of Interest, the Ethical Dilemma in Polities“ eða „Hagsmunaárekstrar, siðfræðileg vandamál í stjórnmálum“. Í þessari bók er á nokkuð upplýsandi hátt fjallað um hvernig staða þessara mála er í Bretlandi og tekin dæmi frá Bandaríkjunum þar sem þessi mál hafa sömuleiðis mjög mikið verið til umræðu varðandi þingmenn.

Ég tel nauðsynlegt að þessi mál séu tekin til umræðu hér á Íslandi. Menn hafa stundum haft þær mótbárur á að hér sé fámennið svo mikið og frændsemin það ríkjandi að ekki sé hægt að hafa fullnægjandi eftirlit með þessu. Óumflýjanlega séu það mikil tengsl, bæði skyldleikatengsl og viðskiptatengsl á milli manna, að ekki sé hægt að framfylgja þeim ströngu reglum sem tíðkast víða erlendis um þetta. Ég tel að þetta sé rangt. Ég tel þvert á móti að vegna fámennisins og frændseminnar hér sé nauðsynlegra en ella að gæta aðhalds í þessum efnum og ég tel að nauðsynlegt sé að fram fari um þetta umræða. Því næst verði settur um þetta lagarammi og síðan reglugerðir.

Við þessa umræðu er nauðsynlegt að greina á milli ólíkra afbrigða hagsmunaárekstra, sem við getum orðað svo. Í fyrsta lagi eru náttúrlega grundvallarreglur varðandi aðskilnað valdþáttanna löggjafar-, framkvæmdar og dómsvalds. Ég held að menn verði að taka sérstaklega á því máli og það er eitt afbrigði hugsanlegra hagsmunaárekstra. Í öðru lagi er það afbrigðið þar sem einkahagsmunir geta rekist á opinbera hagsmuni og um það atriði hagsmunaárekstra fjalla þessar reglur sem ég vitnaði til frá Kanada og Bandaríkjunum. Í þriðja lagi geta svo þessir hagsmunaárekstrar verið vegna þess að sami aðilinn gegni störfum í mörgum eða fleiri en einni opinberri stofnun þar sem mismunandi opinberir hagsmunir geti rekist á. Þetta er allt hvert af sínum toga og þarf að gera á því greinarmun. En af hverju taginu sem þessir hagsmunaárekstrar eru eða geta orðið, þá er nauðsynlegt að um þetta fari fram umræða, að augu manna opnist fyrir því að hætta er á ferðum í þessu efni og að ekki er verið að veitast að neinum persónulega þó að vakin sé athygli á því að fámennis- og miðstjórnarhefðin á Íslandi gerir ríkar kröfur til þess að farið sé ofan í saumana á þessu og settar um þetta rammareglur til þess að auka traust á starfsemi stjórnkerfisins.

Ég legg til, eins og reyndar kemur fram í till. sjálfri, að þessu máli verði vísað til meðferðar í allshn. sameinaðs þings.

Umr. (atkvgr.) frestað.