02.04.1986
Efri deild: 68. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3387 í B-deild Alþingistíðinda. (3032)

202. mál, verðbréfamiðlun

Frsm. (Eyjólfur Konráð Jónsson):

Herra forseti. Ég held að óhætt sé að segja að mál þetta hafi fengið allmikla og vandaða umfjöllun í hv. fjh.- og viðskn. á átta formlegum fundum og auk þess í margháttuðum viðræðum nefndarmanna við sérfræðinga og þá sem beinlínis voru boðaðir á fund nefndarinnar. A þessa formlegu fundi komu ýmist fulltrúar eða sendu umsagnir og þar var á meðal fulltrúi Fjárfestingarfélags Íslands hf., Kaupþings hf., Lögverndar og bankaeftirlitsins. Jafnframt hafa verið lagðar fyrir nefndirnar athugasemdir Jónatans Þórmundssonar prófessors um refsiákvæði frv. og viðræður við hann og fleiri sérfræðinga hafa átt sér stað milli funda.

En þó að þessi vinna hafi verið æðimikil og raunar hafi verið unnið að gerð þessa frv.frá því að nefnd var skipuð í febrúarmánuði til að undirbúa frv., frá 15. febr. 1985 hefur þetta starf staðið yfir, er ég ekki þar með að segja að þetta verði gallalaus lög, ef þau verða samþykkt, sem ég á von á þar sem nefndarmenn allir standa að nál. og telja brýna nauðsyn á að lögfesta ákvæði um verðbréfamiðlun þó að sjálfsagt sé enginn í nefndinni sannfærður um að við höfum nákvæmlega hitt á allt það rétta, séð fyrir öll tilbrigði. Þvert á móti segir mér svo hugur um að einhverja annmarka þurfi að sníða af löggjöf,jafnvel strax á næsta þingi. Hugsanlega verða einhverjar breytingar líka gerðar, annaðhvort við þessa umræðu eða þá 3. eða þá í Nd. En við í nefndinni erum sammála um að sjá til þess að neðrideildarnefndin hafi nokkurt svigrúm til að skoða málið því að ljóst er að það þarf að ganga fram á þessu þingi því að svo margir endar eru lausir og þessi verðbréfaviðskipti eru í örri þróun án þess að um þau sé sérstök löggjöf. Auðvitað eru mörg ákvæði í hinum almennu lögum, hvort heldur eru refsilög eða ýmiss konar kröfuréttarákvæði sem gilda um þessi viðskipti eins og önnur, en heildarlöggjöf er ekki til.

Brtt. eru mjög margar, sem við flytjum, og ég held að þó að það sé gerð grein fyrir því nokkuð ítarlega í nál. sé rétt að stikla á því helsta, en eins og ég sagði varð nefndin sammála um að flytja þessar tillögur þó að einstakir nefndarmenn áskilji sér rétt til að flytja eða fylgja öðrum brtt. sem fram kunna að koma.

Í I. kafla laganna eru skýrð hugtökin verðbréf, verðbréfamiðlun, verðbréfamiðlari og verðbréfasjóður. Það má segja að þetta séu meira og minna nýyrði í málinu og þess vegna nauðsynlegt að skýra merkingu þessara hugtaka. Nefndin telur þessar skýringar fullnægjandi að því undanskildu að hugtakið „verðbréfasjóður“ virðist skýrt of þröngt og leggur nefndin fram brtt. er felur í sér rýmkun á skilgreiningu hugtaksins.

Í Il. kafla frv. er fjallað um leyfi til verðbréfamiðlunar og rekstrar verðbréfasjóðs. Það varð niðurstaða nefndarinnar að þessi starfsemi ætti að vera háð persónubundnu starfsleyfi þar sem það skilyrði væri m.a. sett fyrir veitingu leyfisins að umsækjandi setji bankatryggingu til að standa straum af greiðslu skaðabóta sem honum kynni að verða gert að greiða viðskiptamanni vegna starfseminnar. Það er einnig skoðun nefndarinnar að fyrirtæki sem sinnir þessari starfsemi eigi að vera skylt að láta löggiltan endurskoðanda annast endurskoðun. Það mun raunar vera svo í þessum fyrirtækjum, hygg ég, að þar séu löggiltir endurskoðendur, en okkur þótti sjálfsagt að festa í lögum að slík starfsemi væri háð þeirri endurskoðun. Um þetta eru sem sagt fluttar brtt.

Ákvæði III. og IV. kafla frv. eru öll sömul fallin til að bæta réttarstöðu viðskiptamanns verðbréfamiðlara. Það þykir rétt að fara nokkrum orðum um efni 7. gr. frv., en skv. 3. mgr. þeirrar greinar er verðbréfamiðlurum heimilt að framselja verðbréf í nafni viðskiptamanns síns hafi hann fengið til þess skriflegt umboð. Síðan er í 5. mgr. nánar fjallað um að slík framsalsáritun er fullnægjandi þótt framsalsröð væri kannske ekki óslitin.

Í V. kafla frv. er fjallað um eftirlit með verðbréfamiðlun og verðbréfasjóðum. Nefndin telur eðlilegt að bankaeftirliti Seðlabankans sé falið að hafa þetta eftirlit, enda hefur starfsemin m.a. þann tilgang að bjóða almenningi að ávaxta fé með tilteknum hætti. Það kann að vera að í framtíðinni megi koma þessu fyrir með einhverjum öðrum hætti en það verði það bankaeftirlit sem nú er í lögum. Vel má vera að einhver breyting verði talin heppilegri á því þegar tímar líða. En um þetta er ítarlega fjallað í nál. og ætla ég ekki að eyða tíma í að fara að lesa það upp. Menn geta held ég áttað sig mjög vel á því með því að renna augum yfir nál.

Brtt. eru fluttar á sérstöku þskj. og eru þær í sjö töluliðum.

Mig langar að fara nokkrum orðum um verðbréfamarkaði í veröldinni. Ég hafði tækifæri til þess fyrir einum tveimur áratugum að kynna mér það mál nokkuð. Það er hér um að ræða gífurlega flókin viðskipti og margháttuð og allt tengist þetta meira og minna atvinnulífi þjóðanna og sérstaklega félagarekstri og þá einkum og sér í lagi hlutafélögum sem eru auðvitað máttarstoð í atvinnulífi vestrænna lýðræðisþjóða. Hér er ekki um neitt nýtt að ræða. Við þekkjum úr sögunni að Englendingar og Hollendingar t.d. byggðu upp verslunarveldi sín á 17. öldinni og úr okkar eigin sögu þekkjum við framtak Skúla fógeta og innréttingarnar um miðja 18. öldina, en þar var einmitt um að ræða félagastofnun með hlutabréfum þó að það væri kannske ekki nákvæmlega sama form og í nútímalegum hlutafélögum.

En það er á 19. öldinni sem framfarirnar verða mestar og framþróun í félagarekstri. Ýmiss konar vankantar urðu auðvitað á framkvæmd og eru enn, en með leyfi forseta langar mig að lesa upp úr bók, sem heitir „Alþýða og athafnalíf“, einmitt um þennan þátt málsins sem við verðum að vera viðbúnir að mæta og höfum raunar þegar á árinu 1978 sett mjög frjálslynda og ítarlega löggjöf um hlutafélög með lögum nr. 32/1978 sem einhugur varð um hér í þinginu og ég tel vera mjög nútímalega og fullkomna hlutafélagalöggjöf. En um hlutafélögin má segja eins og er í þessari bók sem ég nefndi:

„En deilurnar um stóru hlutafélögin hafa engu að síður haldið áfram. Menn gerðu sér fljótlega grein fyrir miklu valdi þessara öflugu stofnana og jafnframt vanköntunum sem á því væru að gera hluthöfunum, eigendum félaganna, kleift að hafa nægileg áhrif á stjórn þeirra. Upphaflega hugsuðu menn sem svo að hver einstakur hluthafi væri kapítalisti og ætti sem slíkur að gæta hagsmuna sinna, að hlutafé hans væri venjuleg eign sem hann ætti að hafa full umráð yfir og ráða hvernig með væri farið, en hlutaféð svaraði til ákveðinnar eignarhlutdeildar í fyrirtækinu í heild og þess vegna ætti hver hluthafi að geta haft áhrif á gang mála þar í samræmi við hlutafjáreign sína. En brátt gerðu menn sér grein fyrir því að félögin voru að verða sjálfstæðar stofnanir, sem hluthafar höfðu takmörkuð áhrif á, og deilur upphófust um leiðir til að tryggja rétt þeirra. Menn skiptust þá, eins og oft áður og síðar, í hópa og í þessum deilum einkum tvo hópa, þá sem kalla mætti frjálslynda og hina íhaldssamari, en þeir síðarnefndu telja hag og velgengni félagsins fyrir öllu og segja að hagsmunir þess séu best tryggðir með því að takmarka afskipti hins almenna hluthafa af málefnum þess. Þeim hljóti sérfræðingar og athafnamenn að ráða og hluthafar eigi ekki að angra þá meðan allt gengur stórslysalaust. Þeir megi þakka fyrir ef þeir fá greiddan sæmilegan arð af fé sínu. Þetta eru fyrst og fremst skoðanir eldri manna sem aldir eru upp í stóru hlutafélögunum og hafa tileinkað sér þann hugsunarhátt sem þar ríkir, þ.e. félagið sé yfir félagsmenn hafið.“

Þessu sjónarmiði hefur Alþingi Íslendinga þegar hafnað og tekið upp mun frjálslyndari löggjöf þar sem reynt er að tryggja sem allra best einmitt hag hluthafanna samhliða því sem félaginu er gert mögulegt að starfa af þrótti og hafa verulegt fé undir höndum. En það eru sem sagt þessi sjónarmið frjálslyndra manna sem hér sigruðu. Þeir segja að hagur félagsins og félagsmanna eigi að fara saman.

„Þeir benda á að enginn hafi lagalegan rétt til að ráða málefnum félagsins nema hluthafarnir sjálfir og ráðstafanir verði að gera til að tryggja að þeir geti hagnýtt sér þennan rétt.“

Um þetta er deilt í hlutafélagarétti víða um veröld og engin allsherjarlausn er þar á frekar en á svo mörgu öðru í mannlegum samskiptum. En það sem er að gerast núna á íslenska verðbréfamarkaðinum eru nýjungar hér á landi í verslun með bæði skuldabréf og í litlum mæli enn að vísu með hlutabréf. Tilvikin eru svo mörg að það er engin leið að sjá út yfir þau öll sömul í einfaldri löggjöf þar sem þetta hefur þróast og eru kannske heilu doðrantarnir um hvert einstakt tilvik, en hér verðum við auðvitað að setja rammalöggjöf sem síðan verður fyllt upp í.

Nokkur af þessum tilbrigðum eru einmitt nefnd í þessari bók og með leyfi forseta langar mig að lesa örlítið.

„Það er t.d. það sem kallað er fjárfestingarklúbbar, en einfaldasta form samvinnu manna um fjárfestingu eru einmitt þessir klúbbar. Vísir að slíkri starfsemi er til hér á landi þar sem nokkrir einstaklingar leggja mánaðarlega fram hluta launa sinna í sameiginlegan sjóð sem síðan er varið til verðbréfakaupa og jafnvel fasteignakaupa. Hver félagi klúbbsins á sína hlutdeild í heildareignunum og telur hana fram til skatts. Svipaðs eðlis er til að mynda samstarf manna um kaup happdrættismiða sem allmikið tíðkast. Með slíkri samvinnu um fjárfestingu tekst mönnum betur en ella að dreifa áhættu sinni, en auk þess geta margir sameiginlega fremur fest kaup á ákveðinni eign en hver einstakur. Loks er hér venjulega um kunningjahóp að ræða, en menn hafa gaman af að hittast og ræða um vandamál viðskiptalífsins. Þetta form sameiginlegrar fjárfestingar verður þó aldrei nema í tiltölulega smáum stíl, en getur eigi að síður haft talsverða þýðingu því að það örvar menn til sparnaðar og skynsamlegrar meðferðar fjár.“

Síðan er nokkuð rætt um það sem nefnt er hér sameignarsjóðir og þar segir:

„Stofnanir þær sem oft eru á erlendu máli nefndar „mutual funds“ en hér er gefið heitið sameignarsjóðir eru miklu þýðingarmeiri en fjárfestingarklúbbarnir, en þó skyldar þeim. Sameignarsjóðir kaupa hlutabréf í fjölmörgum félögum og þátttakendur í sameignarsjóðum verða þannig eigendur að hlutdeild í margháttuðum atvinnurekstri. Áhætta þeirra dreifist, en hagnaður þeirra verður meðalágóði af hlutabréfaeign sjóðsins í hinum ýmsu fyrirtækjum.

Stjórnendur stóru sameignarsjóðanna eru að sjálfsögðu meðal hæfustu manna á sviðum viðskiptalífsins og þessar stofnanir njóta yfirleitt mikils álits. Þátttakendur í sameignarsjóðum eiga að geta treyst því að skynsamlega sé farið með fjármuni þeirra og oftast mun betur en vera mundi ef einstaklingurinn ættaði sér að ákveða fjárfestingu í mismunandi atvinnufyrirtækjum því að hann skorti þá yfirsýn sem kunnáttumenn hafa. En sameignarsjóðirnir hafa ekki einungis þá þýðingu að auðvelda alþýðu manna fjárfestingu í atvinnulífinu. Þeir eru einnig öflugt aðhald atvinnufyrirtækjum því að þeir eru stöðugt að kaupa og selja hlutabréf og það er fyrirtækjunum álitshnekkir ef sameignarsjóðir selja hlutabréf sín í þeim eða hlífast við að fjárfesta í þeim. Og hið stöðuga auga sem starfsmenn sameignarsjóðanna hafa með öllum rekstri fyrirtækjanna hefur líka veruleg áhrif.“

Eins og ég sagði áðan eru þessi tilbrigði mjög margháttuð. Hér er sagt að sameignarsjóðirnir séu eins og önnur félög skipulögð nokkuð sitt með hverjum hætti, en fyrst og fremst greinast þau þó í opna sjóði, open end, eða lokaða sjóði, closed end. Fyrrnefndu sjóðirnir virðast vinsælli og eru öflugri, en síðarnefndu stofnanirnar geta fremur komið til greina hér á landi á næstunni eða vísir að þeim þótt opnu sjóðirnir kynnu að rísa hér upp þegar verðbréfamarkaður hefur náð nokkrum þroska.

Það er einmitt í sambandi við það tilbrigði sem hér er komið upp af því sem nefnt er sameignarsjóðir eða ýmiss konar sameiginlegir fjárfestingarsjóðir sem nokkurrar tortryggni hefur gætt því að vissulega er það svo að það er takmarkað hvað almenningur getur fylgst með meðferð eigna í þessum sjóðum og þeir hafa verið mest til umræðu í nefndinni og meira og minna eru öll þau ákvæði sem við flytjum um brtt. í þá átt að tryggja enn frekar en gert var í frv. rétt almennings, eigendanna að þessum verðmætum.

Herra forseti. Ég skal ekki fara lengra út í þessa sálma. Það væri auðvitað hægt að ræða þetta mál lengi dags og marga daga ef mönnum svo sýndist og auðvitað, eins og ég þegar hef getið um, eru sjónarmiðin mismunandi, en þeim mun ánægjulegra er að nefndin skyldi sameinast um að mæla með afgreiðslu þessa frv. með þeim breytingum sem tillögur eru gerðar um. En ég endurtek að mér dettur ekki í hug og engum okkar í nefndinni að við sjáum fyrir öll tilvik og það verða áreiðanlega margir sem eiga eftir að gagnrýna eitt og annað í þessari væntanlegu löggjöf hvort sem hún verður nákvæmlega eins og við leggjum til eða hugsanlega kemur til deildarinnar aftur eftir skoðun í hv. Nd.