11.04.1986
Neðri deild: 77. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3667 í B-deild Alþingistíðinda. (3357)

272. mál, ríkisendurskoðun

Forsrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstj. er ákvæði þess efnis að ríkisendurskoðun skuli flutt undir Alþingi. Í samræmi við það lagði ég fyrir síðasta Alþingi frv. þessa efnis. Það var allítarlega rætt í fjh.- og viðskn. Ed., en náði þó ekki afgreiðslu. Ýmsar athugasemdir komu fram við frv. og var það tekið til athugunar á milli þinga. Frv. var þannig breytt lagt fyrir hv. Ed. nú í vetur og hefur nú verið samþykkt í Ed. með víðtækri samstöðu.

Að sjálfsögðu felur þetta mál, eins og fram kemur í því sem ég hef sagt, fyrst og fremst í sér að gert er ráð fyrir að Ríkisendurskoðun flytjist frá framkvæmdavaldinu til fjárveitingavaldsins. Að mörgu leyti er það eðlilegra. Alþingi ákveður fjárveitingar sem framkvæmdavaldið síðan framkvæmir og því er eðlilegt að hjá Alþingi sé það eftirlit sem nauðsynlegt er með framkvæmd fjárlaga.

Í þessu skyni eru að vísu kosnir endurskoðendur ríkisreikninga, en þetta starf er orðið ákaflega margþætt og mikið og alls ekki svo að ríkisendurskoðendur, sem hafa þetta að aukastarfi, geti sinnt þeirri endurskoðun sem er nauðsynleg. Þess vegna hafa fjölmörg ríki tekið þá ákvörðun að flytja ríkisendurskoðun frá framkvæmdavaldinu til löggjafarvaldsins.

Ég vil t.d. geta þess að í Bretlandi tóku gildi ný lög um ríkisendurskoðun 1. jan. 1984 og er ríkisendurskoðun með þeim lögum gerð að stofnun þingsins, en hafði áður verið háð framkvæmdavaldinu. Í Kanada voru samþykkt ný lög 1977 sem tengja ríkisendurskoðun þinginu, en setja hana þó ekki eins og í Bretlandi beint undir þingið. Í Noregi er ríkisendurskoðun stofnun Stórþingsins. Í nokkrum löndum, eins og t.d. Austurríki, Vestur-Þýskalandi og Sviss og reyndar einnig í Frakklandi, er ríkisendurskoðun á vegum ríkisins en er sem dómstóll bæði óháð þjóðþingi og framkvæmdavaldi.

Þetta er þannig að vísu nokkuð breytilegt, en þó hafa þær breytingar sem gerðar hafa verið á undanförnum árum yfirleitt stefnt að því að tengja ríkisendurskoðun fjárveitingavaldinu.

Eins og ég sagði áðan fær stjórnarskrá ríkisins Alþingi valdið til að ákveða fjárveitingar. Hún gerir jafnframt ráð fyrir endurskoðun á þess vegum því að í 43. gr. stjórnarskrárinnar er boðið að reikningum fyrir hvert fjárhagsáætlunartímabil skuli safna saman í einn reikning er leggja á fyrir Alþingi til samþykktar. Með þessu ákvæði er ríkisstjórnin skyldug til að standa löggjafanum reikningsskil á framkvæmd fjárlaganna. Þessum reikningsskilum hefur Alþingi fylgt eftir með því að kjósa sérstaka trúnaðarnefnd til að endurskoða ríkisreikninginn.

Með lögunum frá 1931 var komið á fót sérstakri endurskoðunardeild í fjmrn. og frá 1970 hefur ríkisendurskoðun verið sérstök stjórnardeild undir fjmrn. Störf ríkisendurskoðunar hafa aukist ár frá ári með vaxandi umsvifum ríkisins á öllum sviðum. Hins vegar hefur eftirlit og endurskoðun löggjafans með framkvæmd fjárlaga ekki getað vaxið að sama skapi. Eins og ég sagði fyrr geta þeir þrír menn sem Alþingi kýs ekki komist yfir það verk samtímis öðrum störfum og Alþingi hefur ekki verið búin aðstaða til þess að gegna eftirlits- og endurskoðunarhlutverki sem þó má segja að hljóti að teljast á þess sviði. Á þessu hefur reyndar ítrekað verið vakin athygli á hinu háa Alþingi og m.a. hafa hér verið flutt frv. sem gera ráð fyrir því að ríkisendurskoðun flytjist frá framkvæmdavaldinu til fjárveitingavaldsins.

Þess er rétt að minnast að hinu opinbera hafa auk þess á undanförnum árum og áratugum verið falin æ fleiri verkefni og æ stærri hluti þjóðartekna fer til sameiginlegra þarfa. Mönnum er ljóst að ekki er unnt að auka hina opinberu starfsemi og samneyslu óendanlega. Sumir hafa viljað ráðast gegn vaxandi hlutdeild samneyslunnar í þjóðartekjum með því að leggja niður ýmiss konar þjónustu og starfsemi. Slíkt hefur þó lengst af reynst örðugt í framkvæmd.

Ég tel ekki síður ástæðu til að leggja allt kapp á að þeir fjármunir sem eytt er til sameiginlegra þarfa nýtist sem best í þágu þjóðarheildar og í samræmi við vilja fjárveitingavaldsins. En m.a. til þess að það megi gerast er það skoðun mín að eftirlit Alþingis með framkvæmd fjárlaga þurfi að aukast og til þess er ríkisendurskoðun sem stofnun Alþingis að sjálfsögðu hið rétta tæki. Eðlilegast virðist að Alþingi axli ábyrgðina af þessu eftirliti og aðhaldi í ríkisrekstrinum. Alþingi ber að vísa veginn, en oft hefur viljað brenna við að Alþingi gefi heimildir og samþykki fjárframlög án þess að hafa tök á að fylgjast nægilega vel með hvort fjármunir nýtist á þann veg sem fyrirhugað var.

Með því að flytja ríkisendurskoðun undir vald Alþingis er að því stefnt að styrkja starfsaðstöðu Alþingis við gerð fjárlaga og gert er ráð fyrir að ríkisendurskoðun leggi þingnefndum til sérhæfða starfskrafta sem geta starfað að margs konar umsögn og upplýsingaöflun varðandi fjárhagsmálefni ríkisins.

Ég sé ekki ástæðu til að fjalla ítarlega um einstakar greinar frv. Meginefnið er það, sem ég hef nú rakið, að flytja ríkisendurskoðun frá framkvæmdavaldi til fjárveitingavalds, en þó vil ég nefna fáein atriði.

Í 1. gr. frv. er kveðið á um að ríkisendurskoðun skuli ekki aðeins vera þingnefndum til aðstoðar við störf sem lúta að fjárhagsmálefnum ríkisins heldur er henni jafnframt sérstaklega falið að vera yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings til aðstoðar við þau störf sem þeir gegna samkvæmt stjórnarskránni. Um þetta atriði var töluvert rætt og þótti, eins og frv. var áður frá gengið, ekki nægilega vel tryggt samstarf með ríkisendurskoðun og endurskoðunarmönnum ríkisreikningsins. Þetta hefur nú verið lagfært í 1. gr. og hygg ég að hv. Ed. hafi sýnst að þannig væri vel fyrir þessu séð.

Í 2. gr. frv. er gerð tillaga um að forsetar Alþingis ráði í sameiningu forstöðumann ríkisendurskoðunar til sex ára í senn. Það ákvæði er hliðstætt ákvæði í þingskapalögum um að forsetar þingsins skipi skrifstofustjóra Alþingis í sameiningu. Þó er sá munur á að gert er ráð fyrir tímabundinni ráðningu ríkisendurskoðandas til sex ára í senn. Er þannig horfið frá gömlu reglunni um æviráðningu og er þetta meira í samræmi við það sem víða í ríkisstofnunum hefur nú verið upp tekið.

Í 3. gr. frv. er að finna ákvæði sem tryggja á sjálfstæði ríkisendurskoðanda í starfi sem best. Samkvæmt því er ríkisendurskoðandi ekki bundinn af fyrirmælum um daglegan rekstur og einstaka þætti starfs síns. Á hinn bóginn geta forsetar Alþingis, hvort sem er að eigin frumkvæði eða samkvæmt óskum einstakra þm., krafið ríkisendurskoðanda um skýrslur um einstök mál. Hér er um mikilvægt ákvæði að ræða því að þinginu er opnuð leið til að láta sína eigin stofnun rannsaka einstök mál ef spurningar vakna um hvort óeðlilega eða óvarfærnislega hafi verið staðið að fésýslu af hálfu þeirra sem fara með opinbera fésýslu. Má minna á að iðulega koma fram á hinu háa Alþingi spurningar um ráðstöfun fjármagns sem ríkisendurskoðun sem stofnun Alþingis gæti þá að sjálfsögðu bæði upplýst og fylgt eftir.

Áður var gert ráð fyrir því að stjórn ríkisendurskoðunar gæti ákveðið hvernig starfseminni yrði skipt í deildir. Frá þessu er nú fallið. Þykir ekki ástæða til að ákveða deildaskipun í þessu frv. Nauðsynlegt er að ríkisendurskoðandi geti leitað til löggiltra endurskoðenda utan stofnunarinnar og er gert ráð fyrir því.

Í 6. gr. frv. kemur fram sú almenna regla að öll meðferð ríkisfjár skuli sæta endurskoðun. Ég tel mikilvægt að stofnun Alþingis annist þetta hlutverk, enda tel ég að Alþingi eigi meira en gert hefur verið að leitast við að fylgjast með framkvæmd fjárlaga og vera vel upplýst um þau frávik sem iðulega verða á milli fjárlaga og niðurstöðu ríkisreiknings. Alþingi ber að leita skýringa á því hvers vegna slík frávik hafa orðið og er ríkisendurskoðun sem stofnun Alþingis sá rétti aðili sem slíkt mundi kanna.

Þá vil ég vekja athygli á því að skv. frv. er ríkisendurskoðun ætlað að endurskoða reikninga fyrirtækja og stofnana sem rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs eða ríkissjóður á að hálfu eða meira leyti og eru þar með taldir ríkisbankar og hlutafélög. Eðlilegt er að Alþingi hætti að kjósa sérstaka endurskoðendur fyrir slíkar ríkisstofnanir, en feli ríkisendurskoðun, eins og gert er ráð fyrir í þessu frv., að annast slíka endurskoðun og getur í þessu falist töluverður sparnaður.

Í 7. gr. frv. er kveðið á um heimild til ríkisendurskoðunar til að kanna hvernig framlög og styrkir úr ríkissjóði hafa verið notuð. Svo er litið á að þeir sem sækja um styrki og framlög af almannafé sætti sig jafnframt við að gengið sé úr skugga um að féð hafi komið að þeim notum sem að var stefnt.

Í 8. gr. frv. eru rakin markmið endurskoðunar á hverjum tíma og er sú grein óbreytt frá því sem hún var þegar frv. var lagt fram í fyrra sinn.

Í 9. gr. frv. er nýmæli. Þar er að finna ákvæði um svonefnda stjórnsýsluendurskoðun sem er í því fólgin að kannað sé hvort gætt hafi verið hagræðingar og hagkvæmni í ríkisrekstri. Er gert ráð fyrir að ríkisendurskoðun sinni fjárhagslegu eftirliti í ríkisrekstri og geri tillögur um úrbætur til hlutaðeigandi stjórnvalda þar sem hún telur að betur megi fara.

Í 11. gr. er sú skylda lögð á ríkisendurskoðanda að hann geri fjvn. Alþingis grein fyrir ákvörðunum sínum um að kanna reikningsskil stofnana og sjóða sem fá fé eða ábyrgðir frá ríkinu og athugun á ráðstöfun styrkja og framlaga á fjárlögum. Enn fremur hefur verið talið rétt að ríkisendurskoðandi geri fjvn. grein fyrir því ef stjórnsýsluendurskoðun á að fara fram hjá ríkisfyrirtækjum. Þá getur fjvn. með heimild í niðurlagsákvæði 11. gr. sjálf haft frumkvæði að því að ríkisendurskoðun láti fara fram athugun sem gert er ráð fyrir í greininni.

Skv. 13. gr. frv. er ríkisendurskoðun ætlað að starfa á þessum grundvelli, ef frv. þetta verður að lögum frá 1 janúar 1987. Þá er gert ráð fyrir að niður verði felld ákvæði um ríkisendurskoðun í gildandi lögum, sem og ákvæði sem allvíða er að finna í lögum um að endurskoðendur ýmissa ríkisstofnana skuli kjörnir af Alþingi eða skipaðir af ráðherrum, jafnvel samkvæmt tilnefningu þingflokka. Eins og ég sagði áðan er óþarfi, þegar Alþingi hefur fengið eigin endurskoðun, að kjósa sérstaka endurskoðendur til slíkra starfa.

Ég hef nú, herra forseti, gert grein fyrir meginatriðum þessa frv. og reyndar rakið efni einstakra greina nokkuð eða þau ákvæði sem ég tel einkum vera nýmæli og mikilvægast fyrir þm. að hugleiða. Ég held það megi segja að hér er um gagnmerka breytingu að ræða sem tvímælalaust á að styrkja Alþingi verulega í störfum og gera þinginu kleift að fylgja langtum betur eftir ákvörðunum, sem það tekur um fjárveitingar, en hingað til hefur verið.

Ég geri að sjálfsögðu ráð fyrir því að þetta frv. verði að lögum á þessu þingi, enda hefur náðst um það breið samstaða, og leyfi mér að vona að sú samstaða verði einnig í þessari hv. deild.

Ég vil svo leggja til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.