14.04.1986
Efri deild: 74. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3735 í B-deild Alþingistíðinda. (3412)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. 3. minni hl. (Stefán Benediktsson):

Frú forseti. Ég mæli fyrir nál. á þskj. 717 um frv. til sveitarstjórnarlaga frá 3. minni hl. félmn. Í nál. þessu segir:

„Nefndin fékk frv. seint og hefur lítinn tíma haft til að fjalla um málið. Það eitt er næg ástæða til að mæla gegn samþykkt þess.

Frv. leysir ýmis tæknileg atriði er varða stjórnsýslu sveitarfélaga án þess þó að auka lýðræði með því að auka vald og ábyrgð íbúanna. Ekki eru heldur gerðar neinar breytingar er auki upplýsingaskyldu stjórnvalda gagnvart almenningi.

Alvarlegasti galli frv. er þó sá að það sneiðir algerlega hjá því vandamáli sem enga bið þolir lengur, þ.e. að laga stjórnsýsluna að þeim gífurlegu breytingum sem orðið hafa á búsetu í landinu á síðustu 40 árum, og því legg ég til að frv. verði ekki samþykkt.“

Þá er fyrst til að taka að varðandi 1. mgr. þessa nál., þ.e. hversu seint þetta mál kom til þessarar deildar og hversu lítill tími henni var ætlaður til fjalla um málið, er skoðun mín að það eitt nægi til þess að mæla gegn samþykkt þess.

Nú gætu menn haldið því fram að málið hefði fengið langa og ítarlega umfjöllun í Nd. og þess vegna væri hægt að ætla því lítinn tíma í þessari deild. Þetta eru röksemdir sem maður heyrir oft þegar farið er með frumvörp á þennan veg eins og gert var nú. Eru menn þá þar að mínu mati að horfa fram hjá þeirri upprunalegu kröfu eða nauðsyn sem talin var vera á því að hafa þing í tveimur deildum og að ætla báðum deildum góðan, sanngjarnan umþóttunartíma um þau mál sem kæmu til þeirra og ætla þeim ekki, sérstaklega ekki þegar um jafnstór og mikil mál er að ræða og þetta sveitarstjórnarfrumvarp, þó ekki væri nema bara vegna lengdar þess, efnislegrar stærðar, jafnlítinn umþóttunartíma eins og um þetta frv. núna.

Þess vegna tel ég að ef deildin almennt vill halda virðingu sinni og reisn, ef deildin almennt vill skapa fordæmi um vinnubrögð, nægi þessi ástæða ein til þess að deildin láti málið ekki frá sér fara á þessu þingi, þ.e. samþykki það ekki. Ég tel að þetta sé mjög hæpið og hættulegt fordæmi að samþykkja, og þetta er ekki í fyrsta sinn sem slíkt gerist, jafnstóran lagabálk án þess raunverulega að hafa fengið nokkurn tíma til þess að fara ofan í hann í einstökum atriðum. Það skal upplýst hér og er ekki sett fram sem gagnrýni á einstaka nm. að nefndin las t.d. ekki frv. allt í gegn, hún fór ekki í einstakar greinar þess á fundum sínum, heldur skoðaði hún eingöngu þær brtt. sem gerðar höfðu verið við það í fyrri deild og hlustaði á orð nokkurra þeirra manna sem kallað hafði verið á til viðræðna þegar frv. var í Nd.

Eins og segir í 2. mgr. nál. leysir þetta frv. til sveitarstjórnarlaga ugglaust ýmis tæknileg atriði er varða stjórnsýslu sveitarfélaga en það er þó áberandi varðandi þessar lausnir að ekki er verið að auka lýðræði með samþykkt frv. Hér er ekki verið að auka vald og ábyrgð íbúa með þeim breytingum sem framkvæmdar eru. Þær lúta allar að ákveðnum lausnum á tæknilegum vandamálum stjórnvaldsins en hreyfa lítið eða ekkert við ýmsum áberandi göllum í samskiptum íbúa og stjórnvalds. Það er kannske fyrst til að taka að greinilegt er að frv. er ekki ætlað að stuðla í einu eða neinu að því að draga úr miðstýringu og kemur það strax fram í fyrstu greinum þess, t.d. í 3. gr. þar sem segir, með leyfi frú forseta:

„Sveitarfélag hefur ákveðin staðarmörk. Óheimilt er að breyta þeim nema með lögum.“ Síðan segir í 2. mgr.: „Þó getur ráðuneytið breytt mörkum sveitarfélaga í sambandi við sameiningu þeirra eða til staðfestingar á samkomulagi milli sveitarstjórna.“

Mér er erfitt að skilja hvers vegna annars vegar er sagt að óheimilt sé að breyta staðarmörkum sveitarfélaga nema með lögum en gefa síðan ráðuneytinu umboð til þess að breyta þeim án þess að lagafyrirmæli komi til. Þetta er í anda þeirrar miðstýringarhugsunar sem hefur ríkt hér á Íslandi og á greinilega að ríkja áfram.

Í 4. gr. segir, með leyfi frú forseta:

„Eigi má breyta nafni sveitarfélags nema með staðfestingu ráðuneytisins.

Heimilt er sveitarstjórn að ákveða byggðarmerki fyrir sveitarfélag. Tilkynna skal um þá ákvörðun til ráðuneytisins sem heldur sérstaka skrá um merki sveitarfélaga og setur almennar reglur um gerð þeirra.

Birta skal staðfestingu á nafnbreytingu sveitarfélags og ákvörðun um byggðarmerki í Stjórnartíðindum.“ Þetta er þáttur annars vegar í ákvörðunum sveitarfélaga um sérstöðu sína, að ákveða sér merki með einhverjum hætti og nafn. Ég fæ ekki almennilega séð hvaða hlutverki ráðuneytið á að gegna í þessu, hvort því er þá ætlað sams konar hlutverk og prestum þegar foreldrum er gert að bera nafn barna sinna undir þá áður en skírnin fer fram þannig að hann geti staðfest það fyrir fram hvort þetta nafn þyki gjaldgengt skv. íslenskum venjum og hefðum. Mér finnst óþarfi að binda föðurhlutverk ráðuneytisins með þessum hætti í lögum.

Síðan kemur sú fræga 5. gr. þar sem segir: „Lágmarksíbúatala sveitarfélags er 50 íbúar.

Nú hefur íbúafjöldi sveitarfélags verið lægri en 50 í þrjú ár samfleytt og skal ráðuneytið þá eiga frumkvæði að því að sameina það nágrannasveitarfélagi. Einnig má þá skipta hinu fámenna sveitarfélagi milli nágrannasveitarfélaga.

Undantekningu frá þessu ákvæði skal gera ef sérstakar aðstæður hindra það að mati ráðuneytisins að íbúar hins fámenna sveitarfélags gætu myndað félagslega heild með íbúum nágrannasveitarfélags.“

Þetta kallar maður nú að fara tvisvar sinnum yfir lækinn vegna þess að það er augljóst að þeir sem að samningu þessara greina stóðu átta sig á því í miðri grein að hugsanlega þjóni tilskipanir sem þessar mjög litlum tilgangi af því að það geti verið svo margir annmarkar aðrir á því að sameina sveitarfélög að íbúatalan ein sé ekki nægjanleg til þess að ákveða um slíkt. Þá er opnað í 2. mgr. undantekningarákvæði um það að ef sérstakar aðstæður hindri það að íbúar hins fámenna sveitarfélags geti myndað félagslega heild með íbúum nágrannafélagsins megi gera eitthvað annað en ekki tiltekið neitt nánar hvað það skuli vera. Þannig að af þessari grein stendur í raun og veru ekkert eftir vegna þess að tvær seinni mgr. hennar stangast hvor á við aðra. Það stendur eiginlega ekkert eftir annað en: Lágmarksíbúatala sveitarfélags er 50 íbúar. Þessi ítala í sveitarfélag er mjög umdeild og ég veit ekki um marga sem í raun og veru geta flutt fyrir því einhver skynsamleg rök eða réttara sagt einhver sannfærandi rök að þetta sé einhvers konar non plus uitra í stærð íslenskra sveitarfélaga. Staðreynd er að með því framhaldi byggðaþróunar, sem við horfum upp á núna, verður ákveðinn fjöldi sveitarfélaga á Íslandi í þeirri stöðu í mjög náinni framtíð að geta í raun og veru ekki séð um sig sjálf. Þá kemur til kasta ríkisvaldsins, hvaða hlutverk það ætlar sér gagnvart slíkum aðilum. Ætlar það sér að taka slík sveitarfélög upp á sína arma? Ætlar það að reka sveitarfélagið fyrir einhverja tölu íbúa með því að leggja þeim til framkvæmdastjórn einhvers konar eða framkvæmdastjóra? Ætlar það að leggja íbúunum til fé þannig að þeir geti haldist við í sínu sveitarfélagi eða ætlar það að flytja fólk, nauðugt eða viljugt, úr slíkum sveitarfélögum og sameina það bara í eitt skipti fyrir öll öðrum sveitarfélögum með flutningum?

Við vitum að það sem er raunverulega kannske er það eina, sem fámenn sveitarfélög á Íslandi eiga sameiginlegt, er að þar er fjöldi íbúanna orðinn lítill sérstaklega miðað við það landsvæði sem þeir byggja. Og að sameina slík sveitarfélög, yfirleitt stór landsvæði, nálægum sveitarfélögum leysir í raun og veru ekki neitt fyrir einn eða annan. Því að hafi þetta sveitarfélag verið baggi á sjálfu sér þá verður það enn þá meiri baggi á því sveitarfélagi sem það er sameinað. Það er afskaplega erfitt að réttlæta það að flytja ábyrgðina með þessum hætti yfir á herðar annarra sveitarfélaga. Og það er í raun og veru hvergi komið fram neitt viðhlítandi svar við því: Hvað ef sveitarfélög neita að taka við slíkum böggum? Hvað gerist þá?

Nd. var gerð breyting á 6. gr. frv. um verkefni sveitarfélaganna og í sjálfu sér kannske ekki neitt stórt við þá breytingu að athuga. Þar er þó komið inn á þessar ræmdu héraðsnefndir sem eiga hugsanlega að geta tekið við verkefnum sveitarfélaga en að þeim kem ég síðar.

Áfram í II. kafla er fjallað um sveitarstjórnirnar sjálfar og þar er í 7. gr. þess krafist að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Slíka samþykkt skuli senda ráðherra til staðfestingar. Miðað við þá stjórnskipan sem við búum við, þá verkefnaskiptingu milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, finnst mér að þá samþykki maður frekast og helst annað hvort valdið. Ef menn hafa einhverjar ákveðnar skoðanir á því hvernig stjórn og stjórnsýslu sveitarfélags skuli vera háttað, þá sé annaðhvort eðlilegra að setja bara ákveðin lög um slíkt, og menn hlíti þeim lögum eða ekki, eða þá frekar að láta menn gjörsamlega afskiptalausa með þetta, þ.e. að menn fái að ráða því sjálfir, af því að sveitarstjórnir eru náttúrlega óneitanlega framkvæmdarvald í þessu landi. Í 9. gr. segir, með leyfi frú forseta:

„Sveitarstjórnir hafa ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélaga og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.

Sveitarstjórn skal sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnarmála sem ákveðnar eru í samþykktum sveitarfélagsins, lögum og reglugerðum.

Sveitarstjórn getur ályktað um hvert það málefni sem hún telur að varði sveitarfélagið.“

Mér er nú eiginlega spurn hvort það sé virkilega nauðsynlegt að setja jafneinfalda og sjálfsagða hluti og þetta í lög. Mér finnst setningar sem þessar - og þessi setning í 9. gr. II. kafla er ekkert einsdæmi í þessum lögum, það er þó nokkuð mikið af öðrum álíka setningum - mér finnst þær eiginlega vera mjög niðrandi gagnvart því stjórnvaldi sem hér er verið að fjalla um. Að það skuli nánast þurfa að segja þessum aðilum, eins og þetta kemur fyrir sjónir þegar það er lesið, að þeir hafi heimild til þess að álykta um málefni sem varða sveitarfélög. Ef hinir kjörnu fulltrúar í sveitarfélagi gera sér ekki grein fyrir því að þeir eru ályktunarhæfir um málefni sveitarfélagsins þá held ég að miklu heppilegra sé að kjósa bara aftur en að það þurfi að gera þeim grein fyrir því með lögum að þeir séu ályktunarhæfir.

Síðan koma greinar sem fjalla um nafngiftir og fjölda sveitarstjórnarmanna og þá kem ég hér að ákvæðum 13. gr. laganna í III. kafla um kosningar sveitarstjórna. Í 13. gr. segir, með leyfi frú forseta:

„Nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum fyrsta dag næsta mánaðar eftir kjördag og situr til júníloka það ár sem næstu almennar sveitarstjórnarkosningar fara fram.“

Við þetta atriði gerðu nokkrir af þeim aðilum sem umsögn létu í té um frv. athugasemdir og mátti skilja að sumir væru e.t.v. fylgjandi því að breyta þessu. Ég verð nú að viðurkenna það að ég styð kannske frekar en ella þetta atriði. Ég held að það sé ekkert skrýtið þó að ein eða tvær vikur líði þangað til nýkjörin sveitarstjórn tekur við. Ég geri ráð fyrir því að hún starfi strax frá kjördegi þó hún taki ekki opinberlega við störfum fyrr en fyrsta dag næsta mánaðar, eins og sagt er, en nýkjörnir sveitarstjórnarmenn hafa þarna ákveðinn tíma þó til þess að kynnast þeim málum og þeim framkvæmdum sem sveitarstjórnin er ábyrg fyrir þegar þeir taka við.

Í 14. gr. er aftur á móti atriði sem ég er mjög mótfallinn. Þar segir, með leyfi frú forseta:

„Fulltrúar í sveitarstjórnum skulu kjörnir í leynilegum almennum kosningum sem eru með tvennu móti: a. Bundnar hlutfallskosningar þar sem kosning er bundin við framboð á listum og fulltrúar á hverjum lista ná kjöri í hlutfalli við það atkvæðamagn sem listinn fær. b. Óbundnar kosningar þar sem kosning er ekki bundin við framboð en allir kjósendur eru í kjöri nema þeir sem löglega eru undanþegnir skyldu til að taka kjöri og hafa fyrir fram skorast undan því.“

Ég tel óeðlilegt að halda í þessa tegund fulltrúakjörs lengur. Þetta er ekki lengur samræmanlegt lýðræðislegum venjum og ég skil ekki hvers vegna ekki er hægt að láta eina og almenna reglu gilda um kjör til sveitarstjórna á öllu landinu og þá sömu regluna. Og þá á ég einfaldlega við bundnar hlutfallskosningar þar sem kosning er bundin við framboð á listum.

Þetta á líka við þá um 15. gr. þar sem segir í upphafi, með leyfi frú forseta:

„Í sveitarfélögum, þar sem íbúar eru fleiri en 300, skal kjósa bundinni hlutfallskosningu.

Í öðrum sveitarfélögum skulu kosningar vera óbundnar. Þó skal einnig þar kjósa bundinni hlutfallskosningu ef 20 kjósendur eða einn tíundi hluti kjósenda krefjast þess í bréfi stíluðu til oddvita yfirkjörstjórnar eigi síðar en sex vikum fyrir kjördag.“

Ég fæ ekki almennilega séð hvernig talan 300 hefur öðlast svona mikla töfranáttúru á mælikvarða lýðræðisins að það skuli vera réttlætanlegt að krefjast þess að í sveitarfélögum þar sem íbúar eru 300 eða fleiri skuli kosið bundinni hlutfallskosningu. Menn hljóta að hafa einhverja ástæðu til þess að setja slíka kröfu fram og þykja hún eðlileg. Og þá aftur á móti fæ ég ekki séð hvers vegna ekki er líka eðlilegt að æskja þess í sveitarfélagi, þar sem íbúar eru 200 eða 100 eða jafnvel bara 50, að kosning skuli vera bundin hlutfallskosning. Þetta er ekki hvað síst tengt því hvernig kosið er í óbundnum kosningum. Því að sérstaklega ef við horfum til þess að menn notist við óbundna kosningafyrirkomulagið í fámennum sveitarfélögum, þá er skoðanaeftirlit og skoðanakúgun þar svo auðveld, má segja, og erfitt í raun og veru að koma í veg fyrir hana. Og þá er ég að taka til þess sem lýst er í 30. gr. frv. í III. kafla:

„Atkvæðagreiðsla við óbundnar kosningar fer fram með þeim hætti að kjósandi skrifar í kjörklefa á kjörseðilinn fullt nafn og heimilisfang aðalmanna á þann hluta kjörseðilsins sem ætlaður er fyrir kjör aðalmanna.“

Ég er nokkuð kunnugur í fámennu sveitarfélagi hér nokkuð langt frá höfuðstaðnum og ég veit það af eigin reynslu að í þessu litla sveitarfélagi þekkja menn handbragð og rithönd hver annars svo að þeir eru ekki í nokkrum vafa hver hefur ritað eitthvað það sem fyrir framan þá stendur. Þetta er í jafnlitlu samfélagi eins og þar um ræðir eðlileg afleiðing af nánu sambýli. Þess vegna er það alveg útilokað að menn geti kosið í óbundnum kosningum þannig að það fari fram hjá öðrum hvern þeir hafa kosið. Og þar með erum við búin að brjóta eitt af grundvallaratriðum lýðræðisins, þ.e. lýðræðislegra kosninga, þ.e. leyndina. Menn eiga rétt á því - það eru mannréttindi sem menn hafa barist fyrir hörðum höndum að ná - menn eiga þann rétt sem menn að fá að kjósa, og eiga það eingöngu við samvisku sína og engan annan hvern eða hvað þeir kusu. Þess vegna eru óbundnar kosningar ekki lýðræðislega réttlætanlegar, og hafa svo sem aldrei verið það, en eru það alls ekki lengur.

Þegar kemur að IV. kafla, frú forseti, um skyldur og réttindi sveitarstjórnarmanna, og síðan V. kaflanum um sveitarstjórnarfundi, þá erum við kannske að nálgast fyrst þau atriði sem eru þess valdandi að a.m.k. ákveðinn hluti sveitarstjórnarmanna í dag er fylgjandi því að þetta frv. verði samþykkt. Einfaldlega vegna þess að í þeim köflum sem þar fylgja, allt að IX. kafla, er fjallað um skipulag á starfsemi og rekstri sveitarfélagsins sem samræmist trúlega betur deginum í dag en þau gildandi lög sem við erum með í höndunum og þess vegna hægt að tala um ákveðna nauðsyn þess að samþykkja a.m.k. þann hluta þeirra. Aftur á móti fullyrði ég að það mundi litlu breyta fyrir sveitarfélög í landinu þó að IV.-VIII. kafli yrðu ekki samþykktir á þessu þingi. Því að menn eru búnir að stjórna sveitarfélögunum með gömlu lögin í höndunum um nokkurra ára skeið, án þess kannske að þau fullnægi kröfum tímans, og það fara ekki allir hlutir úr böndunum þó þeir gerðu það kannske eitt árið enn. En við yfirlestur rak ég þar augun í eitt atriði sem ég skil ekki alveg. Það er í 47. gr. frv. þar sem fjallað er um það að:

„Ef oddviti deyr eða verður varanlega forfallaður frá sveitarstjórnarstörfum áður en kjörtími hans er á enda skal kjósa oddvita í hans stað það sem eftir er kjörtímabilsins.“

Ég bið nú forláts ef ég tala eitthvað út úr kortinu en hverslags Bakkabræðrum gera menn ráð fyrir í stjórnum sveitarfélaga að þeir átti sig ekki á því að þegar oddviti deyr þurfi þeir að kjósa nýjan oddvita? Að það þurfi að segja þeim það með lögum að slíkt þurfi að gerast. Nú bendi ég auk þess á það að oft, ef ekki oftast, er náttúrlega líka búið að ganga frá kjöri varaoddvita.

Þá erum við komin að IX. kafla og þar á þá við 3. mgr. þess nál. sem ég setti fram, þar sem ég segi: „Alvarlegasti galli frv. er þó sá að það sneiðir algerlega hjá því vandamáli sem enga bið þolir lengur, þ.e. að laga stjórnsýsluna að þeim gífurlegu breytingum sem orðið hafa á búsetu í landinu á síðustu 40 árum, og því legg ég til að frv. verði ekki samþykkt.“

Hér erum við að tala um spurninguna um lögbundið samstarf sveitarfélaga. Þessi grein breyttist reyndar gjörsamlega í meðförum Nd. Í upphaflega frv. var gert ráð fyrir skiptingu landsins í héruð og héraðsnefndir. Þessi héruð voru þá tilgreind 18 í frv. Þessi nákvæma útlistun á héruðunum var felld niður og í stað þess þá hljóðar greinin svo: „Sveitarfélög geta haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna, á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga eða í landshlutasamtökum.“ Og þar með erum við í raun og veru aftur komnir á reit eitt í þessu lúdói sem starfið í kringum þetta frv. hefur verið.

Því er alls ekki hægt að neita að 97. gr., eins og hún var í upphaflegri mynd, gerði ákveðna tilraun til þess að skoða stjórnsýslu og samstarf sveitarfélaga í ljósi þess raunveruleika sem við búum við núna. Ég skal ekki setja mig sem dómara um það hvort þessi skipting landsins í héruð hafi verið gáfulegri eða verri en önnur. Ég tel mig þó geta sagt svo mikið um það að líklega er vonlaust að ætla sér það að skipta Íslandi í fá héruð. Þau þurfa örugglega að vera fleiri en fimm, en hvort þau þurfi að vera átján það skal ég ósagt látið. Aftur á móti veit ég það eins og hvert annað mannsbarn hér á landi að óánægja landsbyggðarmanna fer vaxandi. Hún fer sívaxandi og hún tekur á sig ýmiss konar myndir. Sú seinasta og mest áberandi mynd sem við höfum fyrir augunum er hópur fólks sem hefur tekið sig saman og bundist samtökum um jafnrétti landshluta. Ýmsir menn ganga svo langt að kalla þessi samtök jafnvel sértrúarhóp. En hvernig sem menn eru innstilltir, sem er nú ljót íslenska, hvaða skoðunar sem menn eru um samtök sem þessi þá geta menn ekki horft fram hjá þeirri staðreynd að það hlýtur að vera einhver ástæða fyrir hreyfingum sem þessum. Við getum horft á þetta frá mörgum hliðum. Við getum reynt að spyrja okkur þeirrar spurningar: Hvers vegna telur fólk orðið nauðsyn bera til að bindast samtökum sem þessum? Annaðhvort getum við sagt að ástæðan hljóti að vera eitthvað raunverulegt, þ.e. fólkið álítur sig ekki eiga neina aðra möguleika til þess að umflýja þau slys sem eru að gerast núna í okkar félagsmálum, og þá á ég við flótta landsbyggðarfólks til þéttbýlis og þá sérstaklega hingað á suðvesturhornið. Ef ekkert er að gert þá mun sá dagur renna upp þegar fólk býr ekki hér á Íslandi nema á örfáum þéttbýlisstöðum dreift um landið og þeir þéttbýlisstaðir verða flestallir mjög fámennir nema sá sem við erum í hér núna. Ég held að þetta sé hin raunverulega ástæða fyrir þessu framtaki, fólk bindur vonir við það að breytingar í stjórnsýslu gætu með einhverjum hætti stöðvað þessa þróun. Sumir ganga svo langt einfaldlega að afskrifa þetta fólk sem ruglað en eiga þó samt sem áður ósvarað þeirri spurningu: Hvers vegna er svona stór hópur af Íslendingum orðinn svona ruglaður? Það hlýtur þá að vera einhver ástæða fyrir því líka.

Settar hafa verið fram tillögur um það hvernig megi bregðast við þeim vanda sem hér um ræðir, þ.e. byggðaflóttanum. Ein af þeim hugmyndum er sú að stofnsetja þriðja stjórnsýslustigið og færa verkefni frá ríkinu til þessa þriðja stjórnsýslustigs sem væri þá lýðræðislega kjörið og stæði umboðsaðilum sínum það miklu nær en ríkisvaldið að það hefði betri yfirsýn ýfir þarfir þeirra og lausnir á vandamálum þeirra. Ýmsir hafa mikið út á þessar hugmyndir að setja. En staðreynd er að menn hafa ekki komið fram með neinar viðhlítandi lausnir á þessum vanda enn og eru þó búnir bæði að sjá hann og reyna að berjast gegn honum um æðilangan tíma. Það sem menn binda mestar vonir við í grófustu dráttum er að stækka stjórnsýslueiningarnar í þeirri von að þeim aukist þar með kraftur vegna þess að þar komi saman fjöldi manna og meira fé með þeim fjölda og að menn ráði þannig betur við þau verkefni sem þeir vilja taka að sér. Þessu hafa menn reynt að ná með því að sameina sveitarfélög.

Sameining sveitarfélaga er mjög fátítt fyrirbæri hér á Íslandi og virðist einfaldlega stranda á því, eins og mér betri menn hér á þingi mundu líklega kalla, að forngermanskar erfðir koma einfaldlega í veg fyrir það að menn vilji sleppa tökum á sveitarmörkum sínum. Menn líta á þau sem einhvers konar menningarlega og sjálfstæðis arfleifð sem þeir ekki vilja láta af hendi. (Gripið fram í: Ekki full rök.) Ég býst við því að í margra hugum séu það full rök og ég held að ef ég sæti heima í héraði þá væru það fullgild rök fyrir mig. Það er kannske þess vegna engin furða þó að menn í framhaldi þessarar forngermönsku hugsunar hafi hugsað til stjórnskipunar sem væri að einhverju leyti lík eða skyld þeirri stjórnskipan sem við bjuggum við hér á þjóðveldisöld - án þess þó að ég ætli að gera því skóna að þeir séu margir hér innan dyra sem ætli sér að hverfa algjörlega til baka til þjóðveldisaldar hvað stjórnsýslu snertir.

En menn horfa til möguleika þriðja stjórnsýslustigsins vegna þess að þar sjá menn möguleika á því að sameinast án þess að gefa upp sjálfstæði sitt. Og í þeim anda má segja kannske að IX. kafli eða réttara sagt 97. gr. upphaflega frv. hafi átt nokkurt erindi til dagsins í dag, að þar var gerð tilraun að ofan til þess að skipta landinu niður í stjórnsýslueiningar og koma á þar stjórn sem kallaðist héraðsnefndir. Aftur á móti var á þeim einn mjög alvarlegur stór galli sem ég held að hefði komið í veg fyrir það að þegnar landsins hefðu jafnvel hlítt þessu einfaldlega vegna þess að ekki var gert ráð fyrir því að kjörið yrði lýðræðislega til þessara héraðsnefnda heldur áttu sveitarstjórnir að skipa fulltrúa í héraðsnefndirnar. Og það held ég að sé alrangt.

Við Íslendingar erum að mínu mati komnir hættulega langt út á þá braut að hafna lýðræðinu sem við ættum raunverulega að vera að berjast fyrir. Því að staðreynd er að enn þá er mjög langt í land hér sem og annars staðar að búið sé að ná lokatakmarki í lýðræðisbaráttunni. Hvernig þessar héraðsnefndir áttu að vera skipaðar eins og kveðið var á um í 99. og 100. gr. frv., það var svo gjörsamlega þvert á anda lýðræðisins að ég efast um að nútímafólk hefði yfir höfuð hlustað á jafnvel lagafyrirmæli sem þessi.

Þá var það að menn duttu niður á annað fyrirbæri sem kallast byggðasamlög. Það er búið að fara nokkuð mörgum orðum um þessi byggðasamlög og sumum allháðulegum. Ég minnist ræðu sem hv. þm. Friðjón Þórðarson flutti í Nd. um þetta hugtak og þessa tegund samstarfs. En ég vil samt sem áður ekki leiða hjá mér þetta hugtak og þessa hugmynd án þess að geta þess að ég held að í allri þessari umræðu megum við ekki afneita einni eða annarri hugmynd öðruvísi en að hafa skoðað hana og að mínu mati í seinasta lagi alls ekki án þess að hafa borið hana undir fleiri en bara okkur. Við erum ekki æðsta vald í þessum málum. Við erum að fjalla hér um stjórnsýslu í landinu, stjórnsýslu fyrir fólk, og ég tel að fólkið í landinu eigi að fá miklu meira um þessa hluti að segja heldur en við gerum ráð fyrir í dag. Ég held að samlagshugmyndin sem hugmynd sé langt frá því þess eðlis að maður geti kastað henni frá sér sem einhvers konar brandara því að við höfum í dag, ef nokkuð, einmitt dæmi svona samstarfs í okkar stjórnsýslu á sveitarstjórnarsviði, þ.e. að menn myndi einhvers konar samrekstur um ákveðin verkefni án þess að afsala sér í einu eða öðru nokkru öðru frá sér.

Það sem mér finnst sérstaklega og endanlega áberandi við þetta frv., og þá ekkert síður eftir þær breytingar sem urðu á því í Nd., er það að menn treystust ekki þegar á hólminn var komið til þess að takast á við þetta stóra verkefni, að finna einhverja þá lausn á okkar stjórnskipan sem yrði að gagnlegu tæki til þess að berjast gegn þeirri ógnvænlegu þróun í byggð landsins sem við höfum verið að upplifa núna á síðustu árum, kannske allt að síðustu 40 árum. Ég held að þar hafi alls ekki verið um að ræða einhvers konar gungueða ræfilshátt. Langt því frá. Ég held að menn hafi raunverulega áttað sig á því að þegar kemur að þáttum sem þessum, sem snerta svo mjög mannréttindi einstaklinga eins og stjórnskipanin gerir endanlega, þá er það vissum takmörkunum háð hvað ég eða þú hefur mikið umboð til þess að fjalla um þá hluti án þess að bera þá undir almenning, án þess að bera þá yfir höfuð undir þjóðina til samþykktar eða synjunar eða til þess að ráðfæra sig við hana. Þegar að stjórnsýslunni kemur og spurningunni um valddreifinguna erum við nefnilega að fjalla um þætti sem eiga að öllu réttu að vera bundnir í stjórnarskrá. Þess vegna held ég að ástæðan fyrir því að menn meðhöndluðu þetta af þeirri feimni, sem fram kemur bæði í seinni hluta frv. og grg. með því, hafi fyrst og fremst verið sú að þeir áttuðu sig á því að þeir voru komnir inn á svið sem þeir höfðu ekki nægilegt umboð til þess að fjalla um. Þess vegna stöndum við held ég hérna, þegar við erum að fjalla um þetta frv., enn þá einu sinni í þeim sporum að vera með óbeinum hætti að fjalla um stjórnarskrá Íslands og spurninguna um það hvenær þeirri svokölluðu endurskoðun, sem fram fór á henni, á að ljúka. Endurskoðun sem hlýtur að taka til einmitt þeirra þátta sem hér er tæpt á í þessu frv.

Nú mætti kannske segja sem svo, ef ég hugsaði mér að einhverju leyti málflutning andmælanda míns: Þú verður að nokkru leyti margsaga eða a.m.k. tvísaga þegar þú annars vegar gagnrýnir þetta frv. með því að segja að alvarlegasti galli þess sé sá að sneiða algjörlega hjá því vandamáli sem enga bið þolir lengur, þ.e. að laga stjórnsýsluna, og í næsta orði segir þú síðan: Mennirnir sem sömdu þetta frv. höfðu ekkert umboð til þess að fjalla um þetta atriði og þeir áttuðu sig á því sjálfir og þess vegna gerðu þeir það með þeim hætti sem í frv. kemur fram.

Að vissu leyti gæti ég tekið undir þá gagnrýni og jánkað henni nema þá, og það er það sem er ástæðan fyrir því að ég set þessa fullyrðingu fram í mínu nál., að mennirnir reyndu það. Þeir hefðu líka alveg eins getað sleppt því. En þeir reyndu að taka á þessu vandamáli án þess að hafa, og líklega fyrir fram vitandi það að þeir höfðu ekki lausnina í höndunum. Því það er búið að fjalla um þetta mál svo lengi, utan þingsala miklu frekar en innan, það er búið að fjalla um það á vettvangi sveitarstjórna í landinu um líklega a.m.k. tveggja eða þriggja áratuga skeið, og þó sérstaklega mikið núna s.l. 10-15 ár, og menn hafa ekki komist að niðurstöðu. Það var því býsna djörf fyrirætlun að leggja út í samningu þessa frv. og þeirra kafla, sem fjalla um hugsanlegar breytingar á stjórnsýslunni, með það veganesti sem menn höfðu af því að raunverulega skorti það samkomulag sem þurfti til þess að taka á málum með þessum hætti. Enda sáum við að það fyrsta sem gerðist þegar þetta frv. kom hér inn í þingsali og þeir menn, sem standa sveitarstjórnarmálum nærri, fóru að fjalla um það, var að þeir tóku einfaldlega upp strokleður og þurrkuðu þessa kafla út úr frv. af því að þeir vissu og þeir hafa bent á það að samstöðuna vantar einmitt um þessi atriði.

Ég hirði ekki að fjalla um hið breytta hlutverk sýslunefndanna - eða réttara sagt hið forna hlutverk sýslunefndanna getum við líklega bráðum sagt - sem tengist þessu frv. (Forseti: Ég vildi aðeins mega skjóta hér inn fyrirspurn til hv. ræðumanns hvort hann eigi mikið eftir af ræðunni þar sem áformað er að fresta þessari umræðu og hefja nýjan fund fyrir klukkan sjö með nýrri dagskrá, þar sem umræðum verður svo haldið áfram í kvöld.) Já, ef ég mætti leggja mitt til fundarstjórnar þá vildi ég biðja um að fá að fresta ræðunni.