14.04.1986
Efri deild: 75. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3769 í B-deild Alþingistíðinda. (3473)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. 3. minni hl. (Stefán Benediktsson):

Frú forseti. Ég var þar kominn áðan í máli mínu að ég minntist á sýslunefndir. Ég held reyndar að ég hafi getið þess áður hér í ræðustól að ég tel mig þess naumast umkominn að dæma um þær breytingar sem verið er að gera á starfsemi sýslunefnda og samhengi þeirra við stjórnkerfið, að öðru leyti en því, að mér sýnist að verði farið að lögum, sem ætla má ef þetta frv. verður samþykkt, þar sem meiningin er að héraðsnefndir taki við eignum og skuldum sýslufélaga við gildistöku laganna, nema þá að sveitarfélög sem aðild áttu að sýslufélögunum óski að yfirtaka þær, geti orðið þó nokkur endurskoðunar- og bókhaldsveisla á landinu þegar að því kemur að skipta reytum sýslufélaganna. Þá hugsa ég líka til þess ef menn færu að nota sér allar heimildir sem í þessum lögum er boðið upp á, eins og þá í fyrsta lagi að sveitarfélög taki við eignum og skuldum sýslufélaga, í öðru lagi að héraðsnefndir komi til og taki við þessu hinu sama, og í þriðja lagi ef menn eru með svokölluð byggðasamlög í gangi líka og skipta reytunum eftir því hvernig hentar best fyrir þá hverju sinni. Mér sýnist reyndar að lögin taki ekki mjög ákveðið á því hvernig þetta skuli gerast, hvort það sé t.d. hugsanlegt að fara þarna bil beggja, þ.e. að héraðsnefndirnar taki við einhverju og sveitarstjórnirnar við einhverju af eignum og skuldum og þá skuldbindingum sýslunefndanna.

Þegar menn standa hér og gagnrýna má segja að þeim beri skylda til að tjá sig að einhverju leyti um það hvernig þeir líti á þessa hluti og hvaða úrlausnir þeir hafi í sjónmáli á þeim vandamálum sem er verið að fjalla um og menn eru að reyna að takast á við. Þá bendi ég fyrst á þá staðreynd, sem öllum er náttúrlega ljós sem hér sitja, að ef við horfum á þrjá mjög nátengda málaflokka, þ.e. skipulag stjórnsýslustigs sveitarfélaganna sem gerð er grein fyrir í þessu frv. sem er verið að fjalla um, er það bara þriðjungur af þeim málaflokkum sem tengjast því sem hér um ræðir, því að síðan kemur einn lagabálkur úr hinni og þessari áttinni, eins og sagt er, um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, og í þriðja lagi þau lög sem fjalla um tekjustofna sveitarfélagsins. Æskilegt væri, þegar fjallað er um þessa hluti, að um þá væri fjallað meira í samhengi, að þeir væru ekki slitnir svona úr samhengi hver við annan.

Ég bendi á þetta vegna þess að einn af höfuðgöllum stjórnarfarslegra samskipta milli ríkis og sveitarfélaga er í því fólginn að að málið er flókið. Það eru ekki nógu hreinar línur, þegar á heildina er litið, í þessum samskiptum. Það sem veldur er ekki síst það að sameiginleg verkefni sveitarfélaga og ríkis hafa aukist með árunum, nokkurn veginn í hlutfalli við það að skatttekjur ríkisins hafa farið vaxandi á þessum sömu árum á meðan skatttekjur sveitarfélaga hafa nánast staðið í stað. Og þessi sameiginlegu verkefni ríkisins og sveitarfélaganna gæti maður skilgreint sem vont mál vegna þess að þar verða mörk valds og ábyrgðar þeirra aðila sem að standa afskaplega óljós. Niðurstaðan úr þessari athugun er einfaldlega sú að maður sér ekki fram á það að neitt eigi eftir að breytast, t.d. alls ekki fyrir tilverknað þessa frv., völd og áhrif ríkisins hafa aukist og þau munu áfram aukast ef ekkert er að gert.

Það er m.a. þess vegna sem maður saknar þess að einmitt í þessu frv. skuli ekki tekið á þessum alvarlega og augljósa ágalla stjórnsýslu á Íslandi sem óumflýjanlega leiðir til þess að fólk sér æ minni og minni ástæðu til þess að binda búsetu sína úti í hinum dreifðu byggðum landsins. Það kýs frekar að flytja í þéttbýli og þá einna helst hingað suður, til þess staðar sem valdið er á og öllum hlutum er stjórnað frá.

Það sem af þessari þróun hlýst er óhemju mikið misræmi í stærð sveitarfélaga á Íslandi, misræmi sem á sér líklega fáar hliðstæður þótt víða væri leitað. Sem dæmi má taka að að því er ég best veit eru í minnsta sveitarfélagi á landinu 14 manns meðan íbúafjöldinn í stærsta sveitarfélaginu, hérna í Reykjavík, er tæplega 89 000 manns. Það segir sig sjálft að aðstaða sveitarfélaga til að takast á við þau verkefni sem þeim eru ætluð skv. lögum verður náttúrlega mjög mismunandi við þessar aðstæður. Fámennir sveitarhreppar eru þess ekki megnugir að taka við auknum verkefnum. Þar af leiðandi hafa þeir heldur ekki haft nein tiltæk ráð til að sporna við fólksfækkun og samdrætti. Það er samdráttur í atvinnulífi sem leiðir af þessari stöðu fámennra sveitarhreppa sem síðan aftur orsakar fólksflótta. Tekjumöguleikar þessara hreppa eru mjög takmarkaðir og því verður ekki neitað að fulltrúar þessara fámennu sveitarhreppa hafa beinlínis unnið að því að færa verkefni frá þessum sveitarfélögum til ríkisins, af þeirri eðlilegu ástæðu að þeir réðu ekki við þau. Þannig hefur myndast ákveðinn vítahringur sem birtist í sívaxandi hlutdeild ríkisins í ákvörðunum og kostnaði af sameiginlegum verkefnum.

Þegar á heildina er litið er kannske um fjórar leiðir að velja til þess að reyna að umflýja þennan vanda. Fyrsta leiðin er einfaldlega sú sem við erum á núna, þ.e. með framhaldi núverandi þróunar eykst tilflutningur á verkefnum frá sveitarfélögum til ríkisins. Eins og í raun og veru er gert ráð fyrir í frv. hérna er jafnvel möguleiki á því að tilflutningur á verkefnum aukist frá sveitarfélögum til þess millistigs sem þetta frv. gerir ráð fyrir. Önnur leið væri sú að með auknum ríkisstyrkjum og aukinni hlutdeild ríkisins í kostnaði af sameiginlegum verkefnum mætti hugsanlega stöðva þessa hrörnun atvinnulífsins og um leið stöðva fólksflóttann. Síðan eru þær leiðir sem oft hafa verið ræddar og menn hafa einna mest beint kröftum sínum að: að sameina sveitarfélög, þ.e. annaðhvort að auka samvinnu þeirra eða vinna að sameiningu þeirra. Við höfum reynslu af því, eins og ég sagði áðan, að færa verkefni frá sveitarfélögum til ríkisins. Þessi flutningur á verkefnum frá sveitarfélögum til ríkisins dregur úr sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaganna yfir eigin málum og stefnir þar með sjálfstæði þeirra í hættu þegar til lengri tíma er litið.

Ef við hugsuðum okkur að auka mjög hlutdeild ríkisins beint í rekstri sveitarfélaganna með því að létta í stórum skrefum álögum af sveitarfélögum með því að flytja verkefnin til ríkisins í formi útdeilingar ríkisstyrkja eða hlutdeildar gætum við að vísu bætt aðstöðu sveitarfélaganna en um leið yxi krafan um aukið eftirlit af hálfu ríkisins og vaxandi íhlutun í málefni sveitarfélaganna og aftur stæðum við frammi fyrir því að sjálfstæði þessara sömu sveitarfélaga væri í hættu.

Menn hafa reynt og í vissum tilvikum náð árangri í því að auka samvinnu sveitarfélaganna. Þau samstarfsverkefni sem sveitarfélög hafa tekið upp saman hafa mörg hver gefið góða raun. Það verður þó ekki horft fram hjá því að í þessu samstarfi eru það oft einn eða fáir fulltrúar hverrar sveitarstjórnar sem ráða mestu um stefnuna í þeim málaflokki sem samvinnan á sér stað í og sá aðili sem hefur þá mest vægi er oddvitinn. Menn hafa heimildir fyrir því að þar sem um slíka samvinnu er að ræða hefur orðið viss tilhneiging í þá átt að hreppsnefndarfundum fer einfaldlega fækkandi á meðan oddvitafundum fer fjölgandi.

Það sem er líka vandamál í því að auka samvinnu sveitarfélaganna er það að samstarfsverkefnin eru oft í því formi að nokkur sveitarfélög starfa saman í ákveðnum málaflokkum og samstarfsaðilarnir eru ekki endilega þeir sömu í öllum málaflokkunum. Þetta getur oft þýtt að sveitarfélög eða þeir sem eru ábyrgir fyrir stjórn þeirra og rekstri, að ég tali nú ekki um íbúa þeirra, lenda í erfiðleikum með að ná yfirsýn yfir eigin málefni. Ákvörðunarrétturinn er orðinn dreifður. Honum er ekki dreift lýðræðislega vegna þess að það eru fulltrúar valdir af sveitarstjórnum sem fyrir málaflokkunum standa og öll áætlanagerð verður flókin og vissum erfiðleikum bundin. Þetta þýðir að það gætir óánægju meðal sveitarfélaganna sem ganga í fjárhagslega ábyrgð fyrir slíku samstarfi og yfirleitt er það stærsta sveitarfélagið sem þarf að sjá um að innheimta sinn hlut frá minni sveitarfélögunum með minna greiðsluþoli og afleiðing þess háttar samstarfs er sú að hið stóra sveitarfélag, sem gegnir þessu hlutverki einungis vegna þess að það hefur til þess betri aðstöðu en hin, starfsfólk og annað, verður að nokkurs konar blóraböggli í þessu samstarfi og sakað um valdníðslu og yfirgang af hinum minni starfsbræðrum sínum og þá oftast algerlega að ósekju þar sem hér er oftast um tæknilegt framkvæmdaatriði að ræða.

Lágmarksstærð sveitarfélaga hefur oft verið til umræðu við endurskoðun sveitarstjórnarlaganna. Það er ljóst að umsvif í minnstu sveitarfélögunum eru nánast engin, enda þótt sum þessara sveitarfélaga nái yfir gríðarstór landsvæði.

Samgöngur hafa breytt mynd okkar af landinu gífurlega á s.l. hálfri öld. Með bættum samgöngum hafa þau svæði stækkað sem hægt er að fara um innan eðlilegs ferðatíma, en enn þá búum við í dreifbýli sem á sér fáar hliðstæður í veröldinni. Þá er ég að miða við það menningar- og efnahagsstig sem við erum stödd á.

Það hefur gjarnan verið staðnæmst við þá hugmynd að sveitarfélagið hefði nægilega marga íbúa til að geta staðið undir sinni eigin stjórnsýslu, þ.e. geta á einhvern hátt haft starfsmann í sinni þjónustu. Til þess þarf 300- 500 íbúa. En þegar svo horft er á íbúafjölda sveitarfélaganna er greinilegt að það þyrfti að sameina mjög marga hreppa til að ná þessum mannfjölda og þá er sú sameining orðið landfræðilega afskaplega óskynsamleg í allflestum tilvikum.

Heppilegustu aðstæðurnar sem við getum búið við hér eða gengið út frá eru að fyrir hendi sé stórt þéttbýlt sveitarfélag sem minni sveitahreppar geti sameinast án þess að úr verði óeðlilega stórt landsvæði. Sums staðar á landinu, eins og t.d. á Vestfjörðum, eru aðstæður þannig og þá er þetta kannske ekki tæknilega ýkja stórt vandamál. En á öðrum stöðum á landinu verður landfræðileg sameining lítilla sveitarfélaga oft mjög erfið og þjónar þá mjög illskiljanlegum markmiðum. Slík sveitarfélög verða einfaldlega ekki að þeirri félagslegu heild sem þau hafa áður verið. Við erum engu bættari í viðleitni okkar til að ná þessu markmiði þegar og ef við brjótum niður viðurkenndar félagslega heildir því að það þýðir einfaldlega uppflosnun og mannfækkun með sama hætti og lítil eða léleg atvinna þýðir í flestum tilvikum líka. Þess vegna þarf að koma til eitthvert annað hugtak eða einhver önnur stærð sem fólk getur sætt sig við, sem fólk getur samþykkt og bundist einhverjum félagslegum tengslum við án þess að þurfa að láta af hendi það sjálfstæði sem falið er í því að búa innan einhverra ákveðinna sveitarfélagamarka.

Þá er ég kominn að kjarna þess máls sem er að nokkru leyti mín sannfæring. Hún er í sem fæstum orðum sú, að til þess að auka traust fólks á möguleikum sjálfs sín til þess að komast af og sjá fyrir sér og sínum þarf að færa veruleg verkefni og fjárhagslega ábyrgð frá ríki út til landsbyggðarinnar, það þarf að dreifa valdi. Þar sem eiginlega engu valdi er til að dreifa, eins og sagt er, öðru en því sem er í Reykjavík, er það þar sem verður að skera niður, það er þar sem verður að byrja að taka á hlutunum og flytja þá út til landsbyggðarinnar. Við vitum að það eru fáar ef nokkrar stjórnsýslueiningar úti í hinum dreifðu byggðum sem geta tekið við þessari valdayfirfærslu og þeirri fjármálalegu ábyrgð sem um er að ræða. Við vitum af fenginni reynslu að það er ekki hægt að mynda þessa stjórnsýslueiningar með sameiningu sveitarfélaga. Það hefur á það reynt og það næst ekki árangur með þeim hætti. Við vitum líka að aðalástæðan fyrir því er sú að menn vilja einhverra hluta vegna ekki gefa frá sér þá huglægu stærð eða það huglæga gildi sem sveitarfélag er í augum fólks. Þess vegna er eina leiðin til þess að hægt sé að færa þetta vald og þessa fjárhagslegu ábyrgð frá ríkinu til fólksins eða nær fólkinu sú að búa til eitthvert það stjórnsýslustig eða fyrirkomulag sem í fyrsta lagi getur tekið við þessu valdi og þessari ábyrgð og í öðru lagi að fólk geti litið á sem hluta af sér, þá er ég að tala um fólk í hinum dreifðu byggðum landsins, frekar en sem hluta af ríkinu. Þar með er ég að reka áróður fyrir hinu svokallaða þriðja stjórnsýslustigi eða millistjórnsýslustigi. Menn geta svo velt vöngum yfir því heima hjá sér hvað slíkt eigi að heita.

Það sem ég er hræddur við er að ef við hleypum þessum lögum hér í gegn, og þá er ég að tala um ágalla sem eru á frv. sjálfu án þess að maður horfi til einhverra annarra hluta, ef við hleypum því í gegn með þeim kostum sem á frv. eru, sem að mínu áliti eru fyrst og fremst kostir fyrir sveitarstjórnarmenn sjálfa og ég held að við eigum ríkari skyldum að gegna við landsmenn í heild en við stjórnvaldið sjálft, ef við hleypum því í gegn með þeim göllum sem á því eru beint, þ.e. að frv. tekur ekki á hlutum eins og því að tryggja lýðræðislegt öryggi í sambandi við kosningar, það er enginn kafli í því um skyldur sveitarstjórnarmanna til að upplýsa íbúa sveitarfélagsins um gerðir sínar, og ef maður þar að auki hefur í huga að við verðum að knýja á um lausn á þeirri byggðaröskun sem við stöndum frammi fyrir, þá er ég hræddur um að samþykkt þessa frv. svæfi um sinn samvisku þeirra manna sem á málinu gætu tekið og á málinu bera ábyrgð. Því legg ég til að þetta frv. verði ekki samþykkt heldur fellt til að halda vöku manna og til að þrýsta á að menn beiti kröftum sínum að því verkefni sem ekki verður umflúið, en það er að stöðva flóttann frá dreifbýlinu til þéttbýlisins.