11.12.1986
Neðri deild: 19. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1527 í B-deild Alþingistíðinda. (1358)
230. mál, skipulagslög
Hjörleifur Guttormsson:
Herra forseti. Hér er mikilsvert mál á ferðinni sem hæstv. ráðh. hefur mælt fyrir, frv. sem hann flytur, en frv. þetta sætir hins vegar ekki þeim tíðindum sem þurft hefði að vera við endurskoðun skipulagslaga. Það eru ekki neinar stórfelldar breytingar á ferðinni hér, eins og kom raunar fram í máli hæstv. ráðh., en endurskoðuð þó ýmis atriði gildandi laga, sitthvað fært þar til betri vegar eflaust og tekin upp viss nýmæli sem gerð hefur verið grein fyrir, en meginhugsunin í frv. er mjög svipuð og í gildandi lögum, þ.e. að með þennan málaflokk, skipulagið og staðfestingu og ákvörðun varðandi skipulagsáætlanir, verði farið á lokastigi af Skipulagsstjórn ríkisins og ráðuneyti. Ég hefði talið að í sambandi við endurskoðun þessara mála hefði þurft að koma til veruleg breyting sem fæli í sér valddreifingu í þessum málaflokki og færði ákvörðunarvaldið út til aðila í landshlutunum á grundvelli almennra leiðbeininga sem lögin mörkuðu ramma um.
Ég held að það sé ekki í takt við tímann og alls ekki í takt við þá áherslu sem ég hef mælt fyrir og minn flokkur í sambandi við meðferð mála að halda þessum þýðingarmikla málaflokki, stjórn skipulagsmálanna, í jafnmikilli miðstýringu frá ráðuneyti og skipulagsstjórn, undir þess verndarvæng, og í staðinn hefðu þurft að koma til aðilar kosnir í landshlutunum sem fengju raunveruleg völd varðandi ákveðna þætti skipulagsmálanna, þar á meðal í sambandi við afgreiðslu deiliskipulags í einstökum sveitarfélögum. Um þessi mál hefur verið fjallað, eins og hæstv. ráðh. gat um, á undirbúningsstigi af ýmsum aðilum og ég vil aðeins rekja þær ábendingar sem fram komu frá aðilum á Austurlandi sem fóru með þessi efni og höfðu þá til hliðsjónar breytingartillögur starfshóps sem vann á vegum landshlutasamtaka sveitarfélaga á s.l. sumri.
Settir voru til athugunar á vegum Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi tveir menn, Árni Kjartansson arkitekt og byggingarfulltrúi á Höfn í Hornafirði, byggingarfulltrúi fyrir Austur-Skaftafellssýslu, og Þórhallur Pálsson sem er forstöðumaður Skipulagsstofu Austurlands á Egilsstöðum og arkitekt að mennt. Þeir skiluðu greinargerð til stjórnar Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi og raunar til aðalfundar sambandsins 28. og 29. ágúst s.l. og þar sem þessi greinargerð er ekki löng vil ég, með leyfi forseta, hafa hana hér yfir þannig að hún geti verið til hliðsjónar í nefnd. Þar segir:
„Samkvæmt tilmælum SSA, Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, sbr. bréf stjórnar dags. 15. ágúst s.l., höfum við undirritaðir farið yfir frv. til skipulagslaga, sem samið var á vegum félmrn., og breytingartillögur starfshóps á vegum landshlutasamtaka sveitarfélaga. Við erum í meginatriðum sammála brtt. hinna síðarnefndu, en höfum þó gert athugasemdir við einstakar greinar. Megininntak brtt. starfshópsins er að komið verði á fót skipulagsnefndum og skipulagsstofum landshlutanna sem fái að hluta til verkefni frá ríkinu og ákvörðunarvald í málum er snerta hvern landshluta fyrir sig. Athugasemdir okkar við þessar brtt. hafa miðast að því að gera hlutverk þessara nýju stofnana skýrara. Okkur er hins vegar ljóst að þessi tilhögun byggist á því að lögleitt verði einhvers konar stjórnsýslustig milli ríkis og sveitarfélaga sem tryggi framkvæmd laganna, en eins og kunnugt er eru ekki í gildi nein bindandi ákvæði um samstarf sveitarfélaganna í hverjum fjórðungi.
Í 12. gr. tillagnanna er greint frá kjöri skipulagsnefndar landshlutanna og hlutverki skipulagsstofa á þeirra vegum. Þar er beinlínis gert ráð fyrir því að landshlutasamtök sveitarfélaganna taki þátt í framkvæmd skipulagslaganna með formlegum hætti. Þetta ákvæði þarfnast e.t.v. lögfræðilegrar athugunar þar sem landshlutasamtökin eru frjáls samtök sveitarfélaganna.
Á Austurlandi hafa sveitarfélögin í sameiningu rekið skipulagsstofu undanfarin sjö ár. Hugmyndir að sambærilegum stofnunum í öðrum landshlutum hafa komið fram en aldrei náð fram að ganga, en með þessari nýju lagasetningu gæti fundist lausn á þeim málum. Það hefur verið venja stjórnvalda að setja lög og reglugerðir án þess að ganga í hverju tilfelli úr skugga um að þau væru framkvæmanleg og fylgja þeim eftir. Dæmi um þetta eru byggingarlögin og byggingarreglugerð sem tóku gildi árið 1978 og eru enn ekki komin til fullrar framkvæmdar um allt land. Allir þekkja lög sem ekki hefur tekist að framkvæma sökum fjárskorts, sbr. húsnæðislöggjöfina og margt fleira.
Við viljum að tryggt verði að ný skipulagslög lendi ekki á þeirri hillu og verði marklaust plagg sökum þess að ekki var gerlegt eða ekki var áhugi á að framfylgja þeim. Það er því að okkar mati ákaflega brýnt að leggja mikla alúð við þann hluta laganna sem snertir fjármálahliðina. Í því sambandi bendum við á hversu sveitarfélög á Íslandi eru misstór og innbyrðis ólík. Skilyrði þeirra til að taka að sér á eigin kostnað verkefni samkvæmt lögum eru því ærið misjöfn, nema til komi útjöfnun með einhverjum hætti eða náin samvinna þeirra á meðal.
Ákvæði 49. gr. tillagna starfshóps Sambands ísl. sveitarfélaga, um skiptingu kostnaðar við gerð skipulagsáætlana, verður að skoða í samhengi við 50. gr. sömu tillagna og aðrar reglur um tekjustofna ríkis og sveitarfélaga og samskipti þar á milli.
Við leggjum áherslu á að hér komi til peningaleg úttekt sem miðist við að leiða í ljós hvaða svigrúm er fyrir hendi og hvaða líkur fyrir að markaðir tekjustofnar hrökkvi fyrir framkvæmd skipulagslaganna í heild. Við leggjum enn fremur áherslu á að fjárframlög ríkisins til þeirra verkefna, sem sveitarfélög og samtök þeirra skulu annast samkvæmt skipulagslögunum, séu ekki bundin við einstök verkefni og þannig komið í veg fyrir að ríkið hlutist til um innri málefni sveitarfélaganna. Að lokum skal bent á að kynning nýrra skipulagslaga fyrir almenningi og öllum þeim aðilum sem þau varða er alger nauðsyn. Það er verulegur misbrestur á því að slíkt sé gert með þeim hætti hérlendis að það nái eyrum þeirra sem til er ætlast. Mætti í því sambandi benda á að líklega væri betur statt í framkvæmd byggingarlaga og reglugerða ef almennilega og fagmannlega hefði verið staðið að kynningarmálum þar í upphafi.“
Undir þetta rita nefndir tilkvaddir fulltrúar, Árni Kjartansson og Þórhallur Pálsson. Gert á Egilsstöðum 27. ágúst 1986.
Þessum athugasemdum þeirra fylgdu síðan beinar tillögur varðandi frv. til skipulagslaga með áorðnum breytingum vinnuhóps formanna og framkvæmdastjóra landshlutasamtakanna. Þar sem ekki hefur verið nema að takmörkuðu leyti tekið tillit til álits þessa starfshóps landshlutasamtakanna eru þessar brtt. nefndra fulltrúa ekki í takt við það frv. sem hér hefur verið lagt fram og sé ég því ekki ástæðu til að fara að rekja þær í einstökum atriðum, en mun veita þeirri nefnd, sem fær frv. þetta til meðferðar, félmn., aðgang að þessum tillögum eins og þær komu fram við umrædd drög.
Þetta mál var síðan til umræðu á aðalfundi Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi. Þar var samþykkt álit, gerð ályktun varðandi frv. til skipulagslaga, og ég leyfi mér að lesa það, það er ekki langt, herra forseti:
„Aðalfundur SSA, haldinn á Egilsstöðum dagana 28. og 29. ágúst 1986, tekur efnislega undir þær tillögur til breytinga á frv. til skipulagslaga sem fram koma í tillögum vinnuhóps er tilnefndur var af formönnum og framkvæmdastjórum landshlutasamtakanna til að yfirfara fyrrgreint frv. En þær eru í meginatriðum þessar:
1. Skipulag ríkisins hafi fyrst og fremst með hendi almenna yfirstjórn skipulagsmála, kortagerð og mælingar, sé opinberum aðilum til ráðuneytis um skipulagsmál, sjái um landsskipulag og að svæðisskipulagsáætlanir samræmist því og gangi frá skipulagsuppdráttum er berast og þurfa staðfestingar við.
2. Í hverjum landshluta sé kosin skipulagsnefnd sem sé til ráðuneytis fyrir sveitarstjórnir í landshlutanum og hlutaðeigandi landshlutasamtök í skipulagsmálum. Slík skipulagsnefnd hafi með höndum yfirstjórn skipulagsstofu landshlutans, annist gerð svæðisskipulagsáætlana í samvinnu við sveitarstjórnir og skipulag ríkisins. Hlutverk hennar sé jafnframt að hafa eftirlit með gerð aðal- og deiliskipulags á vegum einstakra sveitarfélaga og hafa umsjón með því að farið sé eftir gildandi skipulagi. Skipulagsmálanefnd“ - það mun vera skipulagsmálanefnd fundarins - „telur að ekki sé unnt að svo komnu máli að taka afstöðu til IX. kafla frv., er fjallar um greiðslu kostnaðar, þar sem ekki liggja fyrir nægjanlega góðar upplýsingar þar að lútandi og leggur til að kosin verði nefnd þriggja manna er skoði það ákvæði nánar og skili áliti þar um til stjórnar SSA.“
Þetta var álit aðalfundar Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi.
Ég tek í öllum aðalatriðum undir þau viðhorf sem fram koma í þessu áliti og í þeirri grg. sem nefndir tilkvaddir fulltrúar, Árni Kjartansson og Þórhallur Pálsson, lögðu fram um þessi efni. Mér þykir leitt að þetta frv., sem hér er fram komið, tekur ekki neitt teljandi tillit til þeirra meginhugmynda sem þarna koma fram um að færa ábyrgð og vinnu að skipulagi, bæði fyrir einstök sveitarfélög og svæðaskipulagið, þar sem fleiri sveitarfélög eiga hlut að, að færa það út í landshlutana.
Ég hef flutt tillögur, og flutti tillögur í fyrra, til breytingar á sveitarstjórnarlögum varðandi þriðja stjórnsýslustigið sem byggt yrði í aðalatriðum á núverandi kjördæmaskipan nema hér suðvestanlands. Eitt af því sem gert var ráð fyrir samkvæmt þeim tillögum mínum var að skipulagsmálin flyttust í verulegum mæli til þessara nýju héraða, til þessa nýja stjórnsýslustigs. Það stendur mjög í mönnum að gera nauðsynlegar breytingar í átt til valddreifingar vegna þess að ekki hefur skapast meiri hluti hér á Alþingi fyrir nýju stjórnsýslustigi, fyrir tilkomu héraða eða fylkja, sem er forsenda þess, að mínu mati, að hægt sé með skipulegum og skilmerkilegum hætti að flytja mjög þýðingarmikil, veigamikil verkefni frá ríkinu yfir til þessa nýja stjórnsýslustigs og þar með að flytja vinnu að þessum málum út í landshlutana þar sem tekið verði á þessum málum með lýðræðislegum hætti af þar til kjörnum fulltrúum.
Það er öllum ljóst að hin frjálsu landshlutasamtök sveitarfélaga eru ekki nema að takmörkuðu leyti í færi um að taka að sér slík verkefni. Um þau hafa ekki verið sett nein lög, þó í einstökum tilvikum hafi þeim verið falin ákveðin verkefni, og það eru ekki óskir uppi um það almennt að farið verði að lögfesta þessi samtök. Ég legg áherslu á það að þegar ég tala um héruð, þá er um að ræða stjórneiningar undir þar til kjörinni, lýðræðislega kjörinni stjórn heima fyrir. En þennan grunn vantar og því er ósköp eðlilegt að í þessum tillögum hjá hæstv. félmrh., sem ekki hefur tekið undir hugmyndir um nýtt stjórnsýslustig um héruð eða fylki, að í hans frv. sé ekki að finna tillögur varðandi skipulagsmálin er byggi á þeirri valddreifingu, möguleikum til valddreifingar sem í því gætu falist að koma upp slíku stjórnsýslustigi.
Hæstv. ráðherra mun eflaust benda á 8. gr. frv., hann vék raunar að því hér áðan í sinni framsögu, að þar er ráðherra heimilt „að fenginni umsögn skipulagsstjórnar og skipulagsstjóra að ráða skipulagsráðgjafa eða setja á stofn útibú sem starfa skulu í tengslum við þjónustustöðvar í einstökum kjördæmum, enda komi ósk um það frá sveitarfélögum eða samtökum þeirra.“ Þetta er efni 8. gr. frv. Þarna er sú hugsun uppi, veik hugsun því hér er aðeins um heimild að ræða fyrir ráðherra, að færa vissa þætti þessarar skipulagsvinnu með útibúum og starfi skipulagsráðgjafa sem starfi við þjónustustöðvar í einstökum kjördæmum. Þarna er verið að prjóna við þá hugsun, sem fram hefur komið og er nú til umræðu, að byggja upp einhvers konar stjórnsýslustöðvar í tengslum við Byggðastofnun, að koma upp slíkum stöðvum úti í kjördæmunum. Þetta eru viðbrögð þeirra manna sem stóðu að því hér á Alþingi, þegar sett voru lög um Byggðastofnun, að flytja þá stofnun ekki út frá Reykjavík, eins og tillögur voru uppi um, að setja hana niður úti á landi, og þeirra manna sem ekki hafa tekið undir millistig í stjórnsýslunni. Þetta á að koma að einhverju leyti í staðinn fyrir þær hugmyndir og kröfur sem uppi eru um valddreifingu.
Ég tel þetta algerlega ófullnægjandi hugmyndir, og í rauninni ekki lýðræðislegar hugmyndir, og alls ekki á ferðinni þá valddreifingu sem þyrfti að verða í þessum málum. Byggðastofnun á að starfa og starfar undir ákveðinni stjórn sem kosin er héðan af Alþingi og er í reynd miðstýrð stofnun. Að ætta að fara að fela henni ákvarðanir um það að setja niður og byggja upp stjórnsýslumiðstöðvar úti í kjördæmunum, það tel ég ekki lýðræðislega að verki staðið og ekki vænlegt til árangurs, því miður. Ég er út af fyrir sig ekki að andmæla því að slík skref verði stigin. Ef menn ekki ná saman um annað og meira, þá hef ég að sjálfsögðu ekki á móti því að menn stígi stutt skref í þessa átt, frekar en ekki neitt. En ég bendi á að uppbygging þessara miðstöðva, sem þarna eru á ferðinni, er mjög ófullnægjandi í ljósi þeirra krafna sem uppi hafa verið og eru uppi út um allt land, að færa vald og ábyrgð frá ríkisvaldinu hér í Reykjavík og stjórnarráðinu hér í Reykjavík út í landshlutana. Þess vegna er einnig sú hugsun, sem hér er á ferðinni skv. 8. gr. þessa frv., allsendis ófullnægjandi, enda er þar aðeins á ferðinni heimild sem engin vissa er fyrir að hve miklu leyti verður notuð og tengist fjárhagsþætti þessara mála og hversu mikið fjármagn verður til ráðstöfunar til skipulagsmálanna.
Herra forseti. Ég ætla ekki að fara hér út í minni háttar atriði í þessu máli. Ég tek það fram að sitthvað er í þessu frv. sem ég get tekið undir og er til lagfæringar, en ég vil leggja áherslu á að hér er tekið með ófullnægjandi hætti á mjög stóru máli, allsendis ófullnægjandi hætti. Ég tel að Alþingi þurfi að manna sig upp í að fjalla um skipulagsmálin út frá þeirri meginhugsun um valddreifingu, sem ég hef borið hér fram, að færa ábyrgð í ýmsum þáttum skipulagsmálanna út í landshlutana, jafnframt því sem þingið þyrfti að stíga það skref, sem tillögur komu fram um í fyrra í sambandi við frv. til sveitarstjórnarlaga, að koma upp héruðum sem þriðja stigi í stjórnsýslunni.
Ég vænti þess, herra forseti, að þær ábendingar, sem hér hafa komið fram í mínu máli og liggja fyrir frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, landshlutasamtökum sveitarfélaga o.fl., verði skoðaðar gaumgæfilega í þingnefnd og menn rasi ekki um ráð fram í sambandi við lögfestingu þessa frv. Það er mjög afdrifaríkt hvaða afgreiðslu þessi mál fá hér í þinginu og að mínu mati þurfa menn að taka á þessum málum með miklu róttækari hætti en gerst hefur, auk þess að tryggja að sjálfsögðu að nauðsynlegt fjármagn fáist til þessa þýðingarmikla málaflokks, skipulagsmálanna, en allt hefur það verið mjög í skötulíki nú um langt skeið og skipulag því mjög ófullkomið og langt á eftir í rauninni. Af því hafa oft hlotist veruleg óhöpp og hætt við að þau eigi eftir að endurtaka sig, nema þarna verði veruleg breyting á öllum tökum varðandi þessi mál.