11.12.1986
Neðri deild: 19. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1539 í B-deild Alþingistíðinda. (1364)

204. mál, viðskiptabankar

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um breytingu á lögum um viðskiptabanka á þskj. 219. Á þskj. 220, sem er 9. mál á dagskrá þessa fundar, er einnig að finna frv. um breytingu á lögum um sparisjóði sem er eins að efni til og það frv. sem ég nú mæli fyrir. Vil ég, með leyfi forseta, fá að mæla fyrir báðum þessum frv. nú til að spara tíma deildarinnar, enda er efni þess hið sama og einnig rökstuðningur fyrir þeim breytingum sem hér eru lagðar til.

Sú breyting sem lögð er til í báðum þessum frumvörpum, þ.e. breyting á lögum um viðskiptabanka og sparisjóði, er sú að þak verði sett á lánveitingar til viðskiptavina lánastofnana. Í fyrsta lagi er kveðið á um að heildarskuldbindingar eins viðskiptaaðila við viðskiptabanka eða sparisjóð megi aldrei nema meira en 35% af bókfærðu eigin fé innlánsstofnunar. Sama gildi um heildarskuldbindingar fleiri en eins viðskiptaaðila sem eru svo fjárhagslega tengdir að með hliðsjón af útlánaáhættu verði að líta á skuldbindingar þeirra gagnvart viðskiptabanka eða sparisjóði í einu lagi.

Jafnframt er kveðið á um að í sérstökum tilfellum megi heildarskuldbindingar viðskiptaaðila nema hæst 50% af eigin fé bankans eða sparisjóðsins ef fyrir liggur að því er viðskiptabankana varðar einróma samþykki bankastjórnar og samþykki meiri hluta bankaráðs og að því er sparisjóði varðar einróma samþykki sparisjóðsstjórnar og sparisjóðsstjóra.

Rökstuðningur fyrir þessum lagabreytingum er augljós. Það er skylda Alþingis að tryggja að löggjöf um starfsemi banka og sparisjóði sé með þeim hætti að hún veiti innlánsstofnunum strangt aðhald. Löggjöf verður að vera þannig úr garði gerð að hún tryggi til hins ýtrasta hag sparifjáreigenda og komi í veg fyrir að hægt sé að taka ákvarðanir sem stofni rekstri og afkomu innlánsstofnana í hættu.

Tilgangur 3. gr. frv. er sá að koma í veg fyrir þá hættu sem óeðlilega mikil fyrirgreiðsla til stærstu lántakenda hefur í för með sér fyrir hag og rekstur banka. Mikilvægi þess að slíkt ákvæði verði lögfest er augljóst og eru viðskipti Útvegsbanka Íslands og Hafskips hf. þar gleggsta dæmið. Að auki má benda á að svar viðskrh. á síðasta Alþingi við fsp. minni um hlutfall heildarfyrirgreiðslna af eigin fé ríkisbankanna til fimm stærstu lántakenda er ótvíræð sönnun þess hve brýnt er að lögfesta slíkt ákvæði. Þar kom fram að einn viðskiptabankinn hafði lánað einum og sama aðila 145% af eigin fé bankans og að lánveitingar viðskiptabankanna til fimm stærstu lántakenda nema tvöföldu til fjórföldu eigin fé bankanna. Af þessu má ljóst vera að lánveitingar ríkisviðskiptabankanna eru úr öllu hófi og geta fyrirvaralaust teflt rekstri og hag bankanna í stórfellda hættu. Brýna nauðsyn ber því til að setja þegar í stað ákvæði í lög um viðskiptabankana þar sem skorður verði settar við lánafyrirgreiðslu bankanna til einstakra viðskiptaaðila og tryggt verði að bankarnir eigi ekki allt undir því komið að einn og sami lántakandi standi við skuldbindingar sínar. Frv. þetta var lagt fram á síðasta þingi, en hlaut þá ekki hljómgrunn.

Ef marka má ummæli hæstv. viðskrh. á Alþingi 13. nóv. s.l. í umræðum um viðskipti Hafskips og Útvegsbanka Íslands er ekki óeðlilegt að ætla að hér hafi orðið breyting á. Vil ég, með leyfi forseta, vísa í ummæli hæstv. viðskrh. á Alþingi 13. nóv. s.l., en þar sagði hann, með leyfi forseta:

„Það er of snemmt að draga nú þegar endanlegar ályktanir af öllu því sem snertir Hafskipsmálið og skýrslu rannsóknarnefndarinnar, en menn hljóta að velta vöngum yfir ýmsu og ég vil drepa á nokkur atriði. Ein mikilvægasta spurningin sem hugleiða þarf er hvort ástæða sé til að setja í lög hér á landi ákvæði um hámark lánveitinga innlánsstofnana til einstakra fyrirtækja eins og gert er samkvæmt upplýsingum nefndarinnar í flestum nágrannalandanna. Þannig er miðað við 35% af eigin fé í Danmörku og 50% í undantekningartilfellum. Einhverjir erfiðleikar kunna að vera á orðalagi slíkra ákvæða hér á landi vegna sérstakra aðstæðna, t.d. stærðar fyrirtækja í litlum byggðarlögum, en hugsanlega mætti leysa úr því með eðlilegum undanþágumöguleikum í lögunum. Að vísu eru til lagaákvæði sem hníga í þessa átt hér á landi. Í 15. gr. nýju laganna um Seðlabanka Íslands, þar sem vikið er að hlutverki bankaeftirlitsins, segir að bankaeftirlitið skuli fylgjast með því að útlán og aðrar skuldbindingar viðskiptaaðila við innlánsstofnun séu í samræmi við þá áhættu sem í viðskiptunum felst með hliðsjón af greiðslutryggingu, fjárhagslegum styrkleika innlánsstofnunar og eigin fé stofnunarinnar. Engin prósentutala er nefnd í þeirri grein, en menn þurfa að hugleiða hvort nokkuð minna dugi en skýr viðmiðun. Engin prósentutala er heldur í 21. gr. laga um viðskiptabanka og 24. gr. laga um sparisjóði sem kveða á um að bankaráð eða sparisjóðsstjórnir setji almennar reglur um lánveitingar sem sendar skuli bankaeftirlitinu.

Í grg. með frumvörpunum til laganna er m.a. vikið að því að unnt væri á þessum grundvelli að leggja bann við lánum til einstakra viðskiptaaðila umfram tiltekið hlutfall af eigin fé banka eða sparisjóða. Ég endurtek að engin prósentutala er nefnd í þessum tilteknu lagaákvæðum. Í skýrslu rannsóknarnefndarinnar kemur fram að slíkar hugmyndir hafi ekki fundið náð fyrir augum þeirrar nefndar sem samdi frv. til l. um viðskiptabanka. Gjaldþrot Hafskips kom hins vegar til eftir að nefndin starfaði og verður að vega og meta hvort slíkt eigi ekki að hafa einhver áhrif. Nefndin sagði að slíkt ákvæði gæti hvatt til sameiningar banka. Ákvæðið gæti einnig leitt til þess að stór fyrirtæki yrðu að leita til fleiri en einnar bankastofnunar. Áhættunni yrði þannig dreift. Mikilvægt er að koma í veg fyrir að bankaslys sem þetta endurtaki sig í íslenskum innlánsstofnunum.“

Ég tel, herra forseti, að þessi ummæli staðfesti að skoðun hæstv. viðskrh. hafi breyst í þessu máli og að vel megi vera að það frv. sem ég nú mæli fyrir hafi hljómgrunn á hv. Alþingi nú þó að það hafi ekki haft það á sínum tíma þegar það var til umfjöllunar á Alþingi.

Það er óþarfi, herra forseti, að fara mörgum fleiri orðum um þetta ákvæði frv. Kjarni málsins er sá að með engu móti er hægt að réttlæta svo miklar lánveitingar eins og raunin hefur orðið á þannig að bankar og sparisjóðir eigi allt undir því komið að einn og sami viðskiptaaðili standi undir sínum skuldbindingum þegar allt eigið fé bankans og meira til hefur verið lánað til eins og sama viðskiptaaðila. Áður en ég lýk umfjöllun um þetta atriði frv. vil ég þó benda á að margar þjóðir hafa sett ákvæði í lög um takmörkun lánveitinga banka miðað við eigin fé, en eigið fé banka er mælikvarði á styrkleika hans.

Hér á landi var um langan tíma að finna ákvæði um takmörkun lánveitinga í löggjöf um sparisjóði. Þau ákvæði voru sett árið 1941 og giltu allt til þau voru felld úr gildi með lögum nr. 87/1985. Ekki er úr vegi að rifja upp rök þau sem að baki lágu 1941 þegar þau ákvæði voru lögfest og fram koma í athugasemdum með frv., með leyfi forseta, en þar segir:

„Í frv. til l. um eftirlit með bönkum og sparisjóðum, er bankanefndin hefur samið, leggur hún til að ákveðið verði hámark þess sem lánastofnanir mega lána einstökum viðskiptamönnum og fleirum sem eru fjárhagslega tengdir. Í samræmi við það er ákvæði 16. gr. frv. til l. um sparisjóði. Nefndin leggur mikla áherslu á að slík ákvæði verði lögfest hér. Er hvort tveggja að öll reynsla hér á landi mælir með að þess sé full þörf og að aðrar þjóðir hafa talið ástæðu til að ákveða svipað í sínum banka- og sparisjóðslögum. Einnig hefur nefndin orð bæði danskra og sænskra bankafræðinga fyrir því að mjög sé nauðsynlegt að fylgja því vel eftir að lánastofnanir bindi ekki fé sitt um of hjá einum eða fáum viðskiptamönnum. Telja þeir að flest ef ekki öll bankahrun á Norðurlöndum hafi stafað af því að ekki hafi verið gætt nægrar varfærni í því efni.

Það er líka augljóst að ekki er heppilegt fyrir lánastofnun að binda fé sitt svo hjá einum eða fáum mönnum að hrun þeirra geti leitt af sér hrun lánastofnunar. Er mjög hætt við að þá verði freistast til að halda lánveitingunum áfram lengur en nokkurt vit er í til þess að fresta hættulegu uppgjöri og að jafnvel geti farið svo að það sé fremur lánþegi sem hafi lánastofnun í hendi sér en hún hann.“

Ég tel að þessi rök, sem hér voru tilgreind og fram komu á Alþingi þegar mælt var fyrir breytingu á sparisjóðslögum 1941, eigi ekki síður við nú en fyrir 45 eða 46 árum.

Herra forseti. Hitt ákvæði frv. fjallar um upplýsingaskyldu ráðherra til Alþingis að því er varðar hag og rekstur ríkisviðskiptabanka. Rökin fyrir því eru einnig ljós. Það er skylda Alþingis að halda uppi virku aðhaldi og eftirliti með starfsemi bankanna. Nauðsynlegt er að slíkt ákvæði, sem hér er gert ráð fyrir, sé lögfest því að framkvæmdarvaldið hefur margoft neitað Alþingi um upplýsingar er snerta hag og rekstur banka þegar eftir þeim hefur verið leitað. Því er brýnt að lögfesta upplýsingaskyldu ráðherra þannig að löggjöfin um starfsemi banka veiti Alþingi svigrúm til að halda uppi því eftirliti sem því ber með starfsemi innlánsstofnana. Reynslan sýnir að tryggja verður slíka upplýsingaskyldu framkvæmdarvaldsins gagnvart löggjafanum með ótvíræðum hætti.

Í því sambandi, herra forseti, vil ég benda á að fyrir skömmu lagði ég fram fsp. á hv. Alþingi. Fsp. var beint til hæstv. viðskrh. og var um lánveitingar banka og sparisjóða. Hún hljóðaði svo, með leyfi forseta:

„Hafa bankaráð og sparisjóðsstjórnir framfylgt ákvæðum 21. gr. laga um viðskiptabanka og 24. gr. laga um sparisjóði sem kveða á um að setja skuli reglur um lánveitingar banka og sparisjóða?"

Síðan var spurt: „Ef svo er, hvaða reglur gilda um lánveitingar hvers banka og sparisjóðs fyrir sig?"

Í skriflegu svari frá viðskrh. er frá því greint að bankaeftirliti Seðlabankans hafi borist almennar reglur um lánveitingar viðskiptabanka aðeins frá einum viðskiptabanka og almennar reglur um lánveitingar sparisjóða höfðu borist bankaeftirlitinu frá tíu sparisjóðum á þeim tíma. Spurningu minni um hvaða reglur gildi um lánveitingar hvers banka og sparisjóðs fyrir sig svarar hæstv. viðskrh. því að Alþingi komi það mál nánast ekki við, en hann segir, með leyfi forseta:

„Með IV. kafla laga nr. 35/1986, um Seðlabanka Íslands, er gildi tóku þann 1. nóv. s.l. er bankaeftirliti falið eftirlit með því að innlánsstofnanir hagi starfsemi sinni í samræmi við lög, reglugerðir og samþykktir er hverju sinni gildi um starfsemi þeirra, sbr. einkum 13. og 15. gr. laganna. Eftirlit þetta tekur því til þess að efni þeirra reglna er hér um ræðir sé innan þeirra marka er lög ákveða.“

Engu var um það svarað, herra forseti, hvaða reglur gilda um lánveitingar hvers banka og sparisjóðs fyrir sig. Það er harla einkennilegt að svara Alþingi slíku þegar um er spurt. Ég held að þetta svar sýni kannske best hve brýnt er að lögfesta upplýsingaskyldu ráðherra þannig að Alþingi geti hvenær sem er krafið framkvæmdarvaldið og ráðherra um upplýsingar sem snerta hag og rekstur banka og annarra innlánsstofnana.

Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til að hafa fleiri orð um þetta mál, enda er hér tómur þingsalur, og ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til hv. fjh.- og viðskn.