26.01.1987
Neðri deild: 37. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 2526 í B-deild Alþingistíðinda. (2335)

294. mál, umboðsmaður Alþingis

Forsætisráðherra (Steingrímur Hermannsson):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um umboðsmann Alþingis. Ég gat þess áðan, er ég mælti fyrir frv. til stjórnsýslulaga, að mjög væri æskilegt ef ekki nauðsynlegt að þessi tvö frv. fylgdust að. Aðdragandi og undirbúningur þessa frv. er mjög svipaður því sem ég lýsti í fyrri framsöguræðu minni. Undirbúningur hófst hjá þeirri nefnd sem ég skipaði í upphafi stjórnarsamstarfsins. Reyndar hefði verið unnt að leggja þetta frv. fram hér fyrr, en þeir sem til voru kvaddir töldu svo nauðsynlegt að þessi tvö frv. fylgdust að ég ákvað að bíða með framlagningu þessa frv. þar til frv. til stjórnsýslulaga væri tilbúið.

Í þessu frv. er lagt til að stofnsett verði embætti umboðsmanns Alþingis. Hlutverk hans yrði að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga samkvæmt því sem nánar er fyrir mælt í frv. Mönnum hefur orðið æ ljósara með aukinni stjórnsýslu og viðameira framkvæmdarvaldi að tryggja þarf betur en gert er að réttur sé ekki brotinn á einstaklingum, að rangindum verði ekki beitt við málsmeðferð hjá stjórnvöldum landsins og að löggjafarvaldið geti haft nánara eftirlit með því að lögum sé fylgt.

Með því að setja á stofn embætti umboðsmanns Alþingis samhliða því sem lögfestar væru reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni skapar þingið einstaklingum tækifæri til að leita réttar síns með skjótum og áhrifaríkum hætti. Er með því tvímælalaust komið til móts við vaxandi óskir almennings um hert aðhald að stjórnvöldum. Umboðsmaður Alþingis er embættismaður sem tekur við kvörtunum á hendur opinberum stjórnvöldum og stjórnsýslunarmönnum frá fólki sem þykir misgert við sig. Umboðsmaðurinn rannsakar þessar kvartanir og kærur og ef þær teljast á rökum reistar gerir hann tillögur um á hvern hátt menn skuli fá leiðréttingu mála sinna. Hvílir þá sú skylda á stjórnvöldum að taka mál upp að nýju til afgreiðslu og úrskurðar í ljósi niðurstöðu rannsóknar umboðsmannsins.

Með þessum hætti er stuðlað að auknu réttaröryggi borgaranna, mannréttindi þeirra betur tryggð en nú er og stjórnsýslan jafnframt gerð réttlátari og virkari.

Hugmyndin um embætti umboðsmanns þjóðþingsins er komin frá Norðurlöndum. Áður hafa ýmsar tillögur verið fluttar á hinu háa Alþingi, eins og rakið er m.a. í athugasemdum við frv. Á 92. löggjafarþingi 1971-1972 var samþykkt þáltill. Péturs Sigurðssonar um undirbúning löggjafar um embætti umboðsmanns Alþingis. A 94. löggjafarþingi 1973-1974 var lagt fram stjfrv. um umboðsmann Alþingis, en það varð ekki útrætt. Á 98. löggjafarþingi 1976-1977 var Pétur Sigurðsson 1. flm. frv. um sama mál og varð það ekki útrætt. Á sama þingi flutti Benedikt Gröndal frv. til l. um umboðsnefnd Alþingis sem þjóna átti hliðstæðu hlutverki. Á 100. löggjafarþingi 1978-1979 fluttu Ellert B. Schram og fleiri þáltill. þar sem skorað var á ríkisstjórnina að leggja fram frv. til l. um umboðsmann Alþingis. Sú till. varð heldur ekki útrædd. Á 108. löggjafarþingi 1985-1986 fluttu Gunnar G. Schram og fleiri frv. um umboðsmann Alþingis sem var samhljóða stjfrv. frá 1973. Það frv. varð ekki útrætt og hefur verið lagt fram á ný af sömu þm. á þessu þingi. Það frv. sem þar er um að ræða var flutt á þinginu 1973-1974 af þáv. ráðherra Ólafi heitnum Jóhannessyni og var að mestu leyti samið af Sigurði Gizurarsyni nú bæjarfógeta á Akranesi. Með því frv. fylgdi ítarleg og vönduð grg. og þykir rétt að vísa til hennar í heild. Hana er að finna í Alþingistíðindum A-deild 1973-1974, bls. 703-727.

Af því sem ég hef nú rakið má sjá að þessu máli hefur æði oft verið hreyft hér og reyndar tilraunir gerðar að fá embætti slíks umboðsmanns lögfest bæði af ríkisstjórn og af hv. alþm. og liggur m.a. frv., sem áður hefur verið flutt eins og ég hef rakið nú, í nefnd hér á hinu háa Alþingi.

Eins og ég einnig nefndi á þetta rætur að rekja til fyrirkomulags sem tíðkast núorðið á Norðurlöndum. Þegar samanburður er gerður við nágrannalöndin kemur í ljós að embætti umboðsmanns var sett á stofn í Svíþjóð árið 1809 og er því orðið æðigamalt, í Finnlandi 1919, í Danmörku 1954 og í Noregi 1963. Þykir reynslan af þessu fyrirkomulagi góð og ýmis ríki veraldar hafa farið að fyrirmynd Norðurlanda í þessu efni.

Samkvæmt frv. þessu stendur umboðsmaður Alþingis utan stjórnkerfis ríkis og sveitarfélaga sem sjálfstæður og hlutlaus aðili. Hann fjallar um þau mál sem fólk ber undir hann þegar því þykja stjórnvöld hafa gert á hlut sinn. Þannig á umboðsmaður að geta orðið hlífðarskjöldur borgaranna gegn mistökum eða vanrækslu frá hendi stjórnvalda. Hann rannsakar mál og segir álit sitt. Það gerir hann fólki að kostnaðarlausu og með sem skjótustum hætti. Honum er ætlað að kanna mál með hlutlausum hætti og ekki að verða málflytjandi almennings gegn stjórnvöldum. Fyrir þá sök eru stjórnvöld líklegri til að virða álit hans. Þótt umboðsmaður sé trúnaðarmaður Alþingis ber honum jafnframt að gæta hlutleysis og sjálfstæðis gagnvart því. Þingið á ekki að hafa áhrif á afgreiðslu hans á einstökum málum. Hins vegar verður umboðsmaður vitaskuld að fara eftir ákvæðum laga um umboðsmann og reglum sem sameinað Alþingi kann að setja um störf hans, sbr. 15. gr. frv.

Alþingi kýs umboðsmann sem trúnaðarmann sinn. Honum er þannig skipaður sess utan stjórnkerfis framkvæmdarvaldsins. Tengsl hans við Alþingi eru til þess fallin að auka honum álit og veita orðum hans mikið vægi.

Staða umboðsmanns stendur og fellur með því áliti sem hann nýtur því hann hefur ekki vald til að knýja fram vilja sinn og skoðun. Til starfsins þurfa því að veljast menn sem almennrar viðurkenningar njóta.

Umboðsmaður þarf að vera þeim kostum búinn sem krafist er af hæstaréttardómurum og lögfræðikunnátta er þar ómissandi. Hins vegar er lögð á það áhersla að án laga um málsmeðferð í stjórnsýslunni yrði umboðsmaður nánast á flæðiskeri staddur því að erfitt er að beita reglum af þessu tagi gagavart stjórnvöldum án nokkurrar stoðar í settum lögum. Mun ég nú víkja nánar að einstökum greinum frv.

Gert er ráð fyrir því í 1. gr. frv. að umboðsmaður sé kosinn af sameinuðu þingi að loknum hverjum kosningum til Alþingis. Er talið að það sé til þess fallið að auðvelda umboðsmanni störf ef hann sækir umboð sitt beint til meiri hluta þess þings sem situr hverju sinni. Er hér stuðst við danska fyrirmynd, en í stjfrv. frá 1973 var gert ráð fyrir að kosning umboðsmanns væri hverju sinni til fjögurra ára án tillits til þess hversu lengi þing sat og þurfti kjörtímabil umboðsmanns og Alþingis því ekki að fara saman. Gera verður ráð fyrir að umboðsmanni sé styrkur í því að hafa ætíð meiri hluta þings á bak við sig þótt hins vegar megi ganga að því sem vísu að umboðsmaður sem staðið hefur sig vel verði endurkjörinn þótt þingmeirihluti breytist, enda er hér alls ekki um pólitískt starf að ræða.

Í 2. málsgr. 1. gr. er fjallað um hvernig fara skuli ef umboðsmaður lætur af starfi áður en kjörtímabili lýkur. Í samræmi við danskar reglur og í samræmi við þá skipan að umboðsmaður sækir umboð sitt beint til Alþingis þykir einnig eðlileg sú regla að meiri hluti allra alþingismanna geti vikið umboðsmanni úr embætti. Í stjfrv. frá 1973 var gert ráð fyrir að 2/3 hluta atkvæða í sameinuðu þingi þyrfti til að svipta umboðsmann starfi sínu og var þar stuðst við norsku regluna.

Í 2. gr. frv. er sett meginregla um hlutverk umboðsmanns. Ætlast er til að umboðsmaður bregði við og kanni stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga þegar hann fær til þess sérstakt tilefni, t.d. kvörtun eða með öðrum hætti vitneskju um atvik sem hann telur rétt að kanna nánar. Þá er lögfest að málefni manna beri í stjórnsýslunni að afgreiða eftir almennum lagasjónarmiðum en ekki geðþótta. Sú regla hefur raunar verið talin gilda hér eins og í öðrum réttarríkjum þótt ólögfest sé.

Í 3. gr. frv. er fjallað um valdsvið umboðsmanns gagnvart sveitarstjórnum. Að vissu marki ráða sveitarfélög sjálf málefnum sínum, en sæta hins vegar eftirliti landsstjórnarinnar samkvæmt því sem ákveðið er í lögum. Þetta frv. tekur í sjálfu sér ekki afstöðu til þess hvaða ákvarðanir sveitarstjórna eru bundnar eftirliti landsstjórnarinnar. Um það er fjallað í öðrum lagaákvæðum. T.d. má þar benda á 11. gr. frv. til stjórnsýslulaga sem lagt er fram samhliða þessu frv. Valdsvið umboðsmannsins gagnvart sveitarstjórnum verður hins vegar það sama og landsstjórnarinnar. Telja verður nauðsynlegt að umboðsmaðurinn hafi sjálfstæða stöðu í einstökum málum og taki ekki við fyrirmælum annars staðar frá og er í 4. gr. frv. leitast við að tryggja það.

Í 5. gr. er kveðið á um að umboðsmaður taki mál til meðferðar, þ.e. gagnaöflunar og rannsóknar, hvort heldur er eftir kvörtun eða að sjálfs sín frumkvæði. Allar kvartanir tekur hann fyrst til frumkönnunar. Leiðir hún þá til þess að vísað er frá þeim kvörtunum sem umboðsmaður hefur ekki vald til að fjalla um eða eru augljóslega ekki á rökum reistar. Aðrar kvartanir tekur umboðsmaður til meðferðar. Að sjálfs sín frumkvæði tekur umboðsmaður mál til meðferðar ef honum þykir tilefni til, t.d. vegna vitneskju úr fjölmiðlum. Umboðsmaður er ekki bundinn við rannsókn eins einstaks máls heldur getur hann tekið til könnunar ákveðið ástand innan stjórnsýslunnar sem enginn einn starfsmaður eða stjórnvald er riðið við.

Í 6. gr. er kveðið á um formskilyrði sem kvörtun þarf að fullnægja. Þá er einnig kveðið á um fresti í málum sem bera skal undir umboðsmann og nánar um það fjallað í athugasemdum með frv.

Í 7. gr. er fólgin víðtæk heimild umboðsmanns til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og jafnframt heimild til að krefjast vitnaleiðslu um atvik er honum þykja máli skipta.

Eðli málsins samkvæmt er í 8. gr. kveðið á um þagnarskyldu umboðsmanns og starfsmanna hans sem helst jafnvel þótt látið sé af starfi.

Í 9. gr. er ákvæði sem ætlað er að tryggja að málsmeðferð sé drengileg gagnvart því stjórnvaldi sem í hlut á. Jafnan ber að gefa stjórnvaldi kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð.

Í 10. gr. er fjallað um hverjar lyktir kvartanir til umboðsmanns geti fengið. Í fyrsta lagi kann mál að vera svo vaxið að það uppfylli ekki skilyrði laganna til að mega hljóta meðferð og ber þá að tilkynna kvartanda það og ljúka þar með málinu. Gangi mál hins vegar alla leið lýkur því með álitsgerð. Áhersla skal lögð á að álitsgerð umboðsmanns er ekki skuldbindandi, hvorki fyrir kvartandann né fyrir stjórnvaldið sem hlut á að máli. Í álitsgerð geta falist tilmæli, gagnrýni, ráð eða leiðbeiningar, allt eftir eðli málsins hverju sinni. Er þetta sami háttur og ríkir í Noregi og Danmörku, þ.e. að álitsgerðir umboðsmanns eru ekki formlega skuldbindandi. Hins vegar er þess að vænta hér eins og þar að álit umboðsmanns verði jafnan talið vega þungt þannig að farið sé að áliti hans og tilmælum.

Auk þess að segja álit sitt á lagaatriðum getur umboðsmaður látið uppi álit á því hvort stjórnvöld hafi farið að með nægilegri nærgætni eða sanngirni. Þannig má hann láta uppi álit á hreinum matsatriðum sem ekki hafa beina lagalega þýðingu í skiptum aðila. Þá er í þessari grein einnig gert ráð fyrir þeirri sjálfsögðu reglu að umboðsmaður geri yfirvöldum viðvart ef um er að ræða brot sem varða viðurlögum.

Umboðsmaður Alþingis getur samkvæmt ákvæði 11. gr. frv. látið til sín taka ef hann verður þess áskynja að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Gætu þeir t.d. verið fólgnir í misræmi milli ákvæða, prentvillum, óskýrum texta og einnig í efnisákvæðum svo sem mismunun milli manna, reglugerðarákvæði, skorti lagastoðar o.s.frv.

Samkvæmt 12. gr. frv. skal umboðsmaður árlega gefa Alþingi skýrslu um starfsemi sína og getur úrlausn hans í einstökum málum orðið leiðbeinandi í fjölda annarra mála. Í 2. málsgr. þessarar greinar er kveðið á um að komi í ljós stórvægileg mistök eða afbrot stjórnvalds getur umboðsmaður látið þar við sitja að gefa Alþingi, hlutaðeigandi ráðuneyti eða sveitarstjórn sérstaka tilkynningu um málið. Er honum ekki skylt að fjalla einnig um málið í ársskýrslu.

Í 3. málsgr. 12. gr. er ákvæði sem ætlað er að veita umboðsmanni vörn gegn ágangi fjölmiðla og annarra sem sækjast munu eftir vitneskju um hvernig umboðsmaður hefur farið með mál. Er algjörlega lagt í vald umboðsmanns hvernig hann skýri opinberlega frá málum.

Í 13. gr. frv. er að finna ákvæði sem tryggja eiga virðingu, fjárhagslegt sjálfstæði og hlutleysi umboðsmanns í starfi.

Þá er 14. gr. til þess fallin að tryggja enn betur sjálfstæði umboðsmannsins með því að hann ræður sjálfur hverja hann velur sem starfsmenn sína.

Gert er ráð fyrir því í þessu frv. að það öðlist gildi sem lög sama dag og stjórnsýslulög sem ég mælti fyrir áðan. Ég hef lagt á það áherslu að þessi tvö frv. þurfa að fylgjast að.

Ég vil jafnframt leggja á það áherslu, sem áður hefur komið fram í máli mínu, að ég tel að með samþykkt þessara frv. væri stigið mjög stórt skref í þá átt að tryggja borgurum þessa lands öryggi í samskiptum sínum við stjórnvöld. Á því tel ég fulla þörf og tala þar af töluverðri reynslu. Ég hef orðið var við það, og satt að segja í vaxandi mæli á síðari árum, að borgarar landsins koma til ráðherra, oft ekki síst til forsrh., með málefni sem þeir telja að ekki hafi fengið rétta og eðlilega málsmeðferð í stjórnkerfinu, oftast hjá stjórnarráði eða stofnunum ríkisins, stundum reyndar einnig í dómkerfinu.

Án þeirra stjórnsýslulaga sem ég mælti fyrir áðan og án umboðsmanns er oft erfitt að greiða götu slíkra aðila. Þótt það sé reynt eins og kostur er er ekki sá stuðningur þar á bak við sem nauðsynlegur er. Ég hef því sannfærst um það, virðulegi forseti, betur og betur með hverju árinu að orðið er tímabært í okkar þjóðfélagi, sem stöðugt verður stærra og flóknara, að starf umboðsmanns verði sett á fót. Vil ég leyfa mér að vona að það geti orðið á þessu þingi.

Í nefnd liggur annað frv. um umboðsmann sem ég hef lítillega minnst á og er að mörgu leyti mjög sambærilegt við þetta. Ég hef minnst á, hygg ég, tvö atriði sem eru á annan veg og nokkur fleiri munu þau vera en smávægileg. Ég tel mikilvægt að þessi frv. verði unnin saman og frá nefndinni megi síðan koma frv. sem menn geta orðið ásáttir um og fáist lögfest á þessu þingi.

Ég vil svo gera að tillögu minni að frv. þessu verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.