18.02.1987
Neðri deild: 44. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 3225 í B-deild Alþingistíðinda. (2919)

18. mál, kosningar til Alþingis

Frsm. kosningalaganefndar (Páll Pétursson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir nál. kosningalaganefndar sem birt er á þskj. 621.

Ég kemst ekki hjá því að fara örfáum orðum um aðdraganda þessa og sögu þessa máls. Ég byrja á því að nefna það að um 1980 var mikil umræða um misvægi atkvæða. Formenn stjórnmálaflokkanna komu sér saman veturinn 1982-1983 um að breyta stjórnarskrá og kosningalögum. Markmið formannanna var að jafna vægi að því marki sem það var 1959, þ.e. gengið var út frá ákveðnu misvægi atkvæða. Annað markmið var að ná fullum jöfnuði á milli flokka.

Stjórnarskrárfrumvarp var samið veturinn 1982-1983 og kosningalög sem prentuð voru sem fylgiskjal. Höfundar frv. voru þeir þáverandi formenn stjórnmálaflokkanna, Geir Hallgrímsson, Steingrímur Hermannsson, Svavar Gestsson og Kjartan Jóhannsson, hv. þm. Stjórnarskrárfrv. var samþykkt vorið 1983 fyrir kosningar. Stjórnarskrárfrv. og kosningalög hlutu stuðning þjóðarinnar í kosningum 1983 og stjórnarskrárbreytingin var staðfest á næsta þingi og kosningalög formannanna lögfest vorið 1984.

Ljóst var að á frv. voru nokkrir annmarkar sem þurftu leiðréttinga við. Það var á hinn bóginn vilji margra þm. að kanna hvort samstaða gæti náðst um ítarlega endurskoðun frv. Því varð að ráði að lagfæra ekki tæknilega ágalla þess fyrr en þeirri endurskoðun lyki, enda var lögfesting samningur á milli flokkanna.

Kosningalaganefnd hefur verið kosin á hverju þingi síðan og við höfum unnið mikið starf. Takmark kosningalaganefndar í vetur hefur verið þetta: Í fyrsta lagi að samræma lögin stjórnarskránni. Í öðru lagi að lagfæra tæknilega ágalla. Í þriðja lagi að einfalda lögin og gera þau skiljanlegri. Í fjórða lagi að færa úrelt ákvæði til nútímalegra horfs. Í fimmta lagi að rýmka möguleika kjósenda til að taka þátt í kosningum. Mjög var reynt að ná samstöðu um meiri breytingar á úthlutunarreglum, en það tókst ekki. Markmiðin um fullan flokkajöfnuð og nokkurt misvægi atkvæða eru ósamrýmanleg þar sem flokkar eru missterkir eftir kjördæmum. Þess vegna reyndist ekki unnt að einfalda lögin enn þá meira né taka upp enn þá einfaldari úthlutunarreglur.

Einkenni kosningalaganna, eins og þau verða ef þetta frv. verður samþykkt, eru þessi í stuttu máli: Einföld kjördæmaúthlutun, fjórðungur þingsæta kjördæmabundin jöfnunarsæti og hlutfallsleg staða frambjóðenda eftir kjördæmum verður metin.

Nefndir þær sem starfað hafa á undanförnum þremur þingum hafa kannað margar hugmyndir og hlýtt á álit sérfræðinga. Það hafa verið lagðar fyrir nefndirnar heilsteyptar tillögur um breytt úthlutunarákvæði. Þannig hefur Jón Ragnar Stefánsson dósent lagt fram nákvæmar greinargerðir þar sem ákvæði gildandi laga eru gagnrýnd en um leið tillögur um önnur ákvæði. Hafa ábendingar hans haft drjúg áhrif á nefndarstarfið og ýmis atriði í máli hans hafa verið tekin til greina. Þá hafa Guðmundur Guðmundsson tölfræðingur, Sigrún Helgadóttir reiknifræðingur og Þorkell Helgason prófessor lagt fram sameiginlegt álit um úthlutunarreglur og gert tillögur um breytingar. Þorkell Helgason hefur jafnframt lagt fram tillögur að nýju úthlutunarkerfi. Allar þessar tillögur víkja talsvert frá gildandi ákvæðum.

Nefndin hefur kynnt sér þessar tillögur og kannað ýmsa aðra möguleika en ekki hefur náðst samstaða um að hverfa frá því kerfi sem markað var með lögunum frá 1984. Því hefur starf nefndarinnar á þessu þingi beinst að því að sníða nokkra vankanta af lögunum. Það er ekki auðvelt verk því að grundvallaratriði kosningalaganna, eins og ég sagði áðan, svo sem jöfnuður milli flokka, nokkurt misvægi atkvæða og misstór kjördæmi, eru með ýmsum hætti ósamrýmanleg. Við þessa endurskoðun hefur helsta markmiðið verið að einfalda kosningaúthlutunarreglurnar, sérstaklega um kjördæmissætin, og jafnframt að gera þær rökréttari, einkum við úthlutun jöfnunarsæta. Við það starf hefur nefndin sem fyrr notið aðstoðar Þorkels Helgasonar sem hefur unnið margvísleg gögn fyrir nefndina. Helgi Bernódusson, deildarstjóri á skrifstofu Alþingis, hefur lagt nefndinni mikilsvert lið við að færa samkomulagsatriði innan hennar í viðhlítandi búning.

Nefndin hefur átt gott samstarf við Ólaf W. Stefánsson, skrifstofustjóra í dómsmrn. Hann hefur verið með í ráðum um ýmsar lagfæringar á frv. Einnig hefur Jón G. Tómasson borgarlögmaður liðsinnt nefndinni.

Landskjörstjórnarmenn sátu fund með nefndinni og voru þeim kynntar tillögur hennar. Enn fremur voru Baldur Möller, fyrrv. ráðuneytisstjóri, Eiríkur Tómasson hæstaréttarlögmaður og Sigurður Líndal prófessor kvaddir til viðræðna við nefndina um nokkur atriði í brtt. hennar.

Nefndinni bárust óskir frá framkvæmdastjórum stjórnmálaflokkanna um nokkrar breytingar á fyrirkomulagi utankjörfundaratkvæðagreiðslu. Lúta þær einkum að því að lengja þann frest sem til hennar er ætlaður og jafnframt að koma fastara skipulagi á val listabókstafa handa stjórnmálasamtökum og verður það eftir tillögum nefndarinnar fært frá yfirkjörstjórnum til dómsmrn.

Nefndin gerir tillögur um að ákvæði laganna um varaþingmenn verði rýmkuð á þann hátt að forfallist varaþingmaður taki sá sæti hans sem næstur honum er í röðinni á framboðslista. Gilda þá hliðstæðar reglur um forföll varamanna og aðalmanna. Þykir og eðlilegt að þingmaður eigi þess ávallt kost að fá varamann í sinn stað.

Ákvæði gildandi laga um kjördag, síðasta laugardag júnímánaðar, eru úrelt orðin. Gerir nefndin að tillögu sinni að almennur kjördagur verði framvegis annar laugardagur í maí. Með þessu er nefndin ekki að taka afstöðu til kjördags í vor.

Veigamestu brtt. nefndarinnar fjalla um breytingar á reglum um úthlutun þingsæta, 111.-114. gr. laganna. Hvergi er um verulegar efnisbreytingar að ræða og enn sem fyrr byggt á „reglu stærstu leifar“ við úthlutun þingsæta. Þetta hugtak virkar ruglingslega og því er lagt til að lýsa úthlutun þingsæta á annan hátt. Þarf þá að styðjast við hugtak sem nefnt er „kjördæmistala“. Er hún skilgreind í hverju kjördæmi sem meðalfjöldi atkvæða að baki hverju þingsæti. Hafi t.d. verið greidd 6000 atkvæði í fimm manna kjördæmi telst kjördæmistala þess vera 6000:5, þ.e. 1200. Þá er úthlutað fyrst til þess lista sem hefur flest atkvæði, t.d. lista sem fékk 25% eða 1500 atkvæði. Að lokinni úthlutun er atkvæðatala listans lækkuð um kjördæmistöluna. Í dæminu verður ný atkvæðatala listans 1500-1200=300 atkvæði.

Þess er vænst að úthlutunarreglur verði auðskildari og líkari eldri aðferðum með þessu móti. Einkum þykir hin breytta aðferð eiga betur við þegar verið er að úthluta fyrstu þremur fjórðungum sæta til hvers kjördæmis. Á hinn bóginn er ávinningurinn minni þegar komið er að úthlutun jöfnunarsætanna. Þá er óhjákvæmilegt að bera saman stöðu lista í mörgum kjördæmum. Vegna stærðarmunar kjördæma og mismunandi þingsætatölu er þá ekki unnt að nota atkvæðatölu. Í þess stað verður að styðjast við hlutfall atkvæða af kjördæmistölu.

Öll rök hníga að því að endurreikna beri kjördæmistölur í hvert sinn sem landsframboð hljóta fulla tölu þingsæta eða koma ekki til álita við frekari úthlutun. Er það gert með því að draga frá gildum atkvæðum þau atkvæði sem þeir listar fengu sem eru úr leik við úthlutun sæta. Jafnframt skal draga frá þingsætatölu kjördæmisins þingsæti þau sem þessum lista hefur verið úthlutað. Mælir þá kjördæmistalan ávallt meðaltölu atkvæða að baki hverju sæti hjá þeim listum sem enn eiga kost á þingsætum. Samtímis ber þá að ákvarða á ný tölu ónotaðra atkvæða þeirra lista sem eftir eru. Er það gert sem fyrr með því að draga hina nýju kjördæmistölu frá upphaflegum atkvæðum hvers lista svo oft sem listinn hefur hlotið sæti.

Hin stærðfræðilegu rök fyrir endurreikningi koma einna skýrast fram í því að summa ónotaðra atkvæða er hverju sinni í samræmi við tölu þeirra sæta sem eftir er að úthluta, þ.e. jöfn kjördæmistölu fyrir hvert úthlutað sæti.

Þá vil ég drepa á lágmarksákvæði við úthlutun kjördæmissæta. 4. tölul. 112. gr. gildandi laga hljóðar svo:

„Nú er þingsætahlutur lista minni en 0,8 og skal þá ekki úthluta þeim lista fleiri þingsætum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar nema hann teljist til landsframboðs sem hlotið hefur a.m.k. 5% gildra atkvæða á landinu öllu.“

Tilgangur þessa töluliðar er sá að hindra að smálistar eða sérframboð fái sæti út á óeðlilega lítið fylgi, án þess þó að flokkslistar á landsmælikvarða gjaldi þess.

Tilvísun til landsfylgis orkar hér tvímælis vegna ákvæða í síðustu mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að heimilt sé að úthluta allt að fjórðungi þingsæta hvers kjördæmis með vísun til landsfylgis. Í þessari grein kosningalaganna er á hinn bóginn verið að úthluta fyrstu þremur fjórðungum sæta, og síðasta fjórðungi kann að verða úthlutað eingöngu með hliðsjón af landsfylgi. Til samans kynni því að vera farið fram yfir þá heimild að einungis megi ráðstafa 1/4 þingsæta með vísan til landsfylgis.

Ákvæðið í 4. tölul. 112. gr. verður að skoða í samhengi við hindrun í 3. tölul. sömu greinar, þar sem sett er almennt mark við 7% fylgi í kjördæmi. Lagt er til að þessir þröskuldar verði sameinaðir í einn sem þá felur í sér að listar eigi ekki tilkall til sætis í þessari umferð, þ.e. við kjördæmisúthlutunina, nema þeir hafi hlotið atkvæðafylgi sem nemur 2/3 af kjördæmistölu.

Eftir þessa breytingu á efni laganna verður nokkru auðveldara að koma sérframboði að en að óbreyttum ákvæðum. Á hinn bóginn er öllu erfðara fyrir flokkslista að fá sæti út á mjög lítið fylgi. Þeir kunna á hinn bóginn að koma til álita við úthlutun jöfnunarsæta.

Þá kem ég að breytingum á jöfnunarsætum. Í 113. gr. gildandi laga er kveðið á um skiptingu jöfnunarsæta milli flokka eða landsframboða. Er þar áskilið að þau landsframboð sem náð hafa 5% landsfylgi eigi tilkall til jöfnunarsæta. Nefndin telur að hér verði að rýmka til vegna ákvæða í stjórnarskrá og heimila þeim landsframboðum, sem hlotið hafa þingsæti skv. núverandi 112. gr., rétt til jöfnunarsæta, enda þótt þau hafi ekki náð 5% af öllum gildum atkvæðum á landinu. Er lagt til að ákvæðið verði einfaldað og látið nægja að þau landsframboð ein, sem hlotið hafa mann kjörinn eftir núverandi 112. gr., eigi tilkall til jöfnunarsæta.

Þá vil ég nefna lágmarksákvæði við úthlutun jöfnunarsæta. Jöfnunarsætunum, öðru en því óbundna, er úthlutað í þremur áföngum í gildandi lögum. Í þeim fyrsta fá þeir listar forgang sem nú hafa atkvæðatölu sem nemur 0,8 þingsætishlut eða 80% af kjördæmistölu. Í öðrum áfanga er ráðstafað einu sæti til hvers kjördæmis í ákveðinni röð og í þeim þriðja er útdeilt síðustu sætunum sem ávallt eru í Reykjavík eða á Reykjanesi.

Í öðrum áfanga er í lögunum hindrun sem nemur 7% gildra atkvæða. Samsvarar þetta 35% af kjördæmistölu í fimm manna kjördæmum, en t.d. 49% af kjördæmistölu í sjö manna kjördæmi. Í fyrsta áfanga er mun hærri hindrun. Í þriðja áfanga er nú engin hindrun. Er hér lagt til að sett verði almenn hindrun sem gildi í öllum áföngum. Hún verður þá að miðast við hlutfall af kjördæmistölu en ekki atkvæðahlutfall. Er lagt til að hún nemi 1/3 af kjördæmistölu og taki einnig til úthlutunar á óbundna þingsætinu. Það er þó vilji nefndarinnar að viðhalda 7% þröskuldinum óbreyttum í öðrum áfanga. Hann er þá áhrifameiri en hinn nýi þröskuldur í þeim áfanga. Almenni þröskuldurinn hefur því einvörðungu áhrif í þriðja áfanga, svo og við úthlutun á óbundna sætinu.

Áhrif af hinum nýja almenna þröskuldi eru einnig óbein. Lagt er til að kjördæmistölur verði endurreiknaðar við jöfnunarsætaúthlutun ef listar eru undir þriðjungsmarki. Þá kæmi til greina að fella einungis niður einn lista í senn séu margir undir markinu, sbr. ákvæði um hindrun við kjördæmisúthlutun, sjá 3. kafla. Ekki þykir þó ástæða til þeirrar nákvæmni nú þar sem hindrunin er mun lægri.

Ekki kemur til greina að láta 7%-hindrunina eina gilda í öllum áföngum. Til þess er hún of há í tveimur stærstu kjördæmunum. Því er ekki heldur rétt að láta 7%-hindrunina hafa áhrif á útreikning kjördæmistalna.

Í lögunum frá 1984 var ákvæði sem átti að ná því markmiði að í öðrum áfanga fari aðeins eitt sæti til hvers þeirra kjördæma sem ekki fengu úthlutun í fyrsta áfanga. Að öðru leyti komi öll kjördæmi jafnt til álita og fari sæti fyrst til þess lista sem hefur þá atkvæðatölu sem nemur hæstum hundraðshluta af kjördæmistölu en á þann veg er bundnu jöfnunarsætunum öllum úthlutað. Að jafnaði ganga sæti í fyrsta áfanga til Reykjavíkur og Reykjaness og ekki annarra kjördæma. Því leiðir af orðalagi annars áfanga að þar er sætum oftast úthlutað til landsbyggðarkjördæmanna einvörðungu.

Þá kem ég að því sem virkar flóknast og órökréttast í allri lagasetningunni frá 1984, þ.e. ákvæðunum um flakkarann. Við gerum tillögur um lagfæringu á þessu ákvæði og verður það efnislega jafngilt gildandi lögum, en byggist nú á endurreikningi. Endurreikningur verður nú með nokkuð sérstæðu móti þar sem litið er á sama flokk í mörgum kjördæmum en ekki marga lista í sama kjördæmi. Að loknum endurreikningi fer sætið sem fyrr til þess lista framboðsins sem hæstan hefur hundraðshluta atkvæða af kjördæmistölu.

Í gildandi kosningalög vantar viðlagaákvæði sem grípa má til í mjög afbrigðilegum tilfellum og reynum við að setja undir þann leka.

Herra forseti. Ég fer að stytta mál mitt, en ég vil að endingu draga fram nokkur meginatriði sem lýsa þeim lögum sem kosið verður eftir ef þetta frv. hlýtur samþykki með þeim breytingum sem við í kosningalaganefndinni leggjum til.

Það er í fyrsta lagi. Þremur fjórðu þingsæta er úthlutað eftir úrslitum í hverju kjördæmi. Einum fjórða þingsæta er úthlutað með hliðsjón af úrslitum í landinu öllu. Þingsæti í Reykjavík verða 18, þar af 14 kjördæmissæti, á Reykjanesi 11, þar af 9 kjördæmissæti, á Vesturlandi 5, þar af 4 kjördæmissæti, á Vestfjörðum og Norðurl. v. sömuleiðis, á Norðurl. e. 7, 6 kjördæmissæti, á Austurlandi 5, 4 kjördæmissæti, á Suðurlandi 6, 5 kjördæmissæti og síðan eitt óbundið sæti.

Grunnhugtakið við kjördæmaúthlutunina er kjördæmistalan. Kjördæmistalan er gild atkvæði deilt með þingsætum kjördæmis. Ef gild atkvæði eru 7000 og þingsæti eru 5 verður kjördæmistalan 1400. Við kjördæmisúthlutun dregst kjördæmistala frá heildaratkvæðatölu flokks við hvern úthlutaðan mann flokksins í kjördæminu.

Fimmtíu þingsætum er sem sagt úthlutað eingöngu samkvæmt atkvæðastyrk innan kjördæmis, en 13 sætum úthlutað til jöfnunar á milli flokka eftir heildarfylgi en þó eru þau bundin ákveðnum kjördæmum.

Við jöfnunarúthlutun er meginreglan þessi: Óráðstafað sæti gengur til þess lista sem á flest atkvæði eftir, svo framarlega sem flokkurinn eigi rétt á jöfnunarsæti og enginn frambjóðandi í öðrum kjördæmum sé betur staddur hlutfallslega miðað við kjördæmistöluna. Reglur við jöfnunarúthlutun eru þessar:

Meginregla: Hlutfallsleg staða lista eftir kjördæmisúthlutun. Í fyrsta áfanga. Fyrst ganga sæti til þeirra sem eru með atkvæði sem nema 80% eða meira af kjördæmistölu, þ.e. oftast í Reykjavík eða á Reykjanesi. Í öðrum áfanga eitt sæti í hvert kjördæmi sem ekki fékk úthlutun í fyrsta áfanga. Í þriðja áfanga er úthlutun lokið í hverju kjördæmi og óbundna sætið fer til þess frambjóðanda sem best er settur við lok úthlutunar í öllum kjördæmum.

Þá ber að geta þess í fyrsta lagi að til þess að fá jöfnunarsæti þarf flokkur að hafa fengið kjörinn mann í kjördæmi samkvæmt móðurskipsreglunni, í öðru lagi að listar fá ekki jöfnunarsæti nema þeir hafi fengið þriðjung af kjördæmistölu eða 7% gildra atkvæða í öðrum áfanga. Endurreikningur á jöfnunarúthlutun: Þegar staða frambjóðandans er metin er sleppt atkvæðum og þingsætum þeirra flokka sem þá eru úr leik og lágmark atkvæða sem til greina koma við kjördæmisúthlutun eru tveir þriðju af kjördæmistölu.

Þegar ég lít yfir farinn veg, þ.e. nefndastörf kosningalaganefnda Nd. á undanförnu kjörtímabili, en ég hef haft þá ánægju að vera formaður þeirra, verð ég að viðurkenna að ég hefði getað hugsað mér að enn þá betri kosningalög yrði útkoman. Við fengum mjög örðugt verkefni. Ósamrýmanleg meginmarkmið og lagafrv. sem hafði verið gert samkomulag um á milli allra flokka þannig að allt var mjög njörvað.

Ég vil þó láta í ljós að ég tel að okkur hafi tekist allvel að leysa vandasamt verkefni. Við leggjum hér fram brtt. sem, ef samþykktar verða, móta okkur kosningalög sem samræmast stjórnarskránni og eru miklu einfaldari og skiljanlegri en formannafrv. sem við fengum í hendur veturinn 1983-1984. Þessi kosningalög eru einföld og að flestu leyti rökrétt að byggingu þó að, eins og ég hef áður sagt, hin tvö ósamrýmanlegu markmið, ákveðið misvægi atkvæða og fullur flokkajöfnuður, setji ákveðnar hindranir. Enn væri hægt að einfalda lögin með því að taka burtu hin flóknu ákvæði um flakkarann og vista hann í ákveðnu kjördæmi en um það hefur ekki enn þá náðst pólitísk samstaða.

Ég vísa til ítarlegs nál. og tafla og fskj. á þskj. 621, svo og brtt. á þskj. 622. Nefndin útbjó útdrátt fyrir blaðamenn um úthlutun þingsæta og ég hvet menn til að kynna sér hann.

Ég ítreka þakkir mínar til allra þeirra sem lagt hafa nefndinni lið og verið henni til ráðuneytis. Þá vil ég þakka meðnm. mínum góða samvinnu. Samstaða er innan nefndarinnar um allar brtt. hennar og mælir nefndin að öðru leyti með samþykkt frv. Fulltrúar Kvennalistans hafa setið nokkra fundi nefndarinnar. Undir nál. rita auk mín Guðmundur Einarsson, Gunnar G. Schram, Halldór Blöndal, Guðmundur Bjarnason, Svavar Gestsson og Friðrik Sophusson.