12.11.1986
Efri deild: 11. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 787 í B-deild Alþingistíðinda. (673)

124. mál, skipan opinberra framkvæmda

Fjármálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um breyt. á lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda á þskj. 128. Frv. það sem hér um ræðir er samið af sérstakri nefnd sem hæstv. þáv. fjmrh. Albert Guðmundsson skipaði vorið 1984 til þess að athuga starfshætti framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins. Í nefndinni áttu sæti Magnús Pétursson hagsýslustjóri sem var formaður nefndarinnar, Finnur Jónsson verkfræðingur, Ingimar Haukur Ingimarsson Arkitekt, Óttar Örn Petersen lögmaður og Friðrik Friðriksson hagfræðingur, en hann lét þó af störfum í nefndinni vorið 1985 vegna dvalar erlendis og nýrra starfa er hann tók þá við.

Helstu niðurstöður nefndarinnar eru þær að opinberar framkvæmdir þarfnast markvissari umfjöllunar en verið hefur á undanförnum árum. Tekur þetta bæði til stjórnunar framkvæmda og mats á gildi þeirra og arðsemi. Nefndin telur að það skuli vera ófrávíkjanleg regla að allar framkvæmdir séu metnar með tilliti til fjárhagslegrar hagkvæmni. Þar með er ekki sagt að sú mælistika ein eigi ávallt að stýra vali verkefna. Nefndin telur enn fremur að breytingar þurfi að gera á stjórn opinberra framkvæmda. Styrkari stjórn þarf að hafa á öllum undirbúningi verkefna og að framkvæmdir hefjist ekki fyrr en fyrir liggur ákvörðun um fjármögnun og hraða einstakra verka og framkvæmda.

Á þeim 15 árum sem liðin eru frá setningu laga um opinberar framkvæmdir hefur margt breyst í verkskipulagi og framkvæmdum. Upp hafa risið öflug fyrirtæki á tæknisviði sem fær eru um að veita sérhæfða þjónustu sem nauðsynleg er frá upphafi til enda framkvæmdar. Það er því fátt sem kallar á nauðsyn þess að ríkið fastbindi tilhögun verklegrar framkvæmdar og verkeftirlit við opinbera starfsmenn. Nefndin telur að í öllum grundvallaratriðum séu lög nr. 73/1970, um skipan opinberra framkvæmda, í eðli sínu ákjósanleg umgjörð um tilhögun framkvæmda. Er þá átt við allar opinberar framkvæmdir hvort heldur er um að ræða vegagerð, hafnargerð, flugvallargerð eða húsbyggingar.

Nefndin bendir á tvo möguleika til breytinga. Annar er sá að lögum um opinberar framkvæmdir verði ekki breytt en að öll starfsemi framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins verði sveigð til innan þess ramma sem lög heimila. Hins vegar voru lögð fram frumvarpsdrög um breytingu á lögum þar sem lagt er til að framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins verði lögð niður og umfjöllun opinberra aðila um framkvæmdir efld með öðrum hætti. En báðar tillögurnar sem nefndin gerir miða að sama marki.

Í fyrsta lagi því að stjórn opinberra framkvæmda færist í ríkara mæli en nú er til fjármálayfirvalda og þar fari fram mat á hagkvæmni og forgangsröðun verkefna. Jafnframt sé ávallt til staðar heildaryfirsýn um opinberar framkvæmdir.

Í öðru lagi verði hinn eiginlegi verklegi þáttur framkvæmda leystur meira en nú er af óháðum aðilum, skv. sérstökum samningum.

Ég hef valið þann kost að leggja fram það frv. um breytingu á lögum um skipan opinberra framkvæmda sem hér er til umræðu. Lög nr. 63/1970 voru undirbúin af nefnd sem þáv. fjmrh. Magnús Jónsson skipaði og laut hún forustu Jóns Sigurðssonar síðar ráðuneytisstjóra í fjmrn. Þau markmið sem stefnt var að með lagasetningunni frá 1970 voru fyrst og fremst þau að setja ákveðnar reglur um þá boðleið sem mál til undirbúnings ákvörðunar um opinberar framkvæmdir þarf að fara, að fjárveiting til að greiða allan kostnað verks verði tekin í fjárlög um leið og verk er ákveðið, að gerðar verði ráðstafanir til að taka upp ákveðna stefnu við stjórnun mannvirkjagerðar á vegum ríkisins.

Þótt ýmislegt hafi áunnist frá setningu laganna er annað ekki sem skyldi.

Enn eru engar reglur til eða viðteknar venjur um hvernig staðið skuli að undirbúningi og framkvæmd verkefna. Sé vikið að undirbúningi fyrst er allur gangur á ráðningu og ráðgjöf hönnuða. Ráðgjafar eru ýmist valdir af notanda mannvirkisins, ráðuneyti eða viðkomandi stofnun. Einnig virðast ráðningarskilmálar varðandi umfang og tilhögun ráðgjafar vera með ýmsu móti og stundum engir. Telja verður sjálfsagt að gera skriflega samninga við hönnunaraðila og aðra þá er til ráðgjafar eru fengnir. Þá verði verk verkefnisstjóra, hönnuða og eftirlitsaðila boðin út eftir því sem við verður komið.

Lög um opinberar framkvæmdir frá 1970 skipta verkgangi við byggingar í fjögur stig. Í fyrsta lagi undirbúning og mat á þeim kostum sem fyrir eru og til boða standa, í öðru lagi hönnun og áætlunargerð um framkvæmdir og fjárútvegun, í þriðja lagi útboð verks og eftirlit með framkvæmdum og í fjórða lagi uppgjör og lokaúttekt.

Nefndin kannaði meginefni þessarar tilhögunar og hvar veikleika væri helst að finna. Undirbúning á fyrsta stigi var talið að þyrfti nauðsynlega að styrkja. Þetta tekur bæði til þess á hvers ábyrgð slíkt skuli gert og einnig þess hve mikið eigi að leggja í teikningar og hönnunarvinnu á frumstigi. Hjá því fer ekki, eins og allir vita, að frumdrættir að stærð húsa og útliti vilja oft verða leiðandi um framhaldið. Þá er það allt of algengt að samningar við hönnuði og ráðgjafa, hvaða nafni sem þeir nefnast, séu alls ekki gerðir. Hér þarf því nauðsynlega að koma við úrbótum.

Um skólabyggingar á ríkið samvinnu við sveitarfélögin. Almennt er aðild ríkisins í skólabyggingum ákveðin með greiðslum samkvæmt normkostnaði, sem svo er nefndur. Með þessum hætti er það á ábyrgð sveitarfélaga hvort reistar eru ódýrar eða dýrar byggingar. Þó svo að ríkið hafi trygga stöðu um útgjöld þá á það að vera áhugamál opinberra aðila að byggingar þeirra, hverju nafni sem þær nefnast, miðist við þarfir og séu reistar á sem hagkvæmastan hátt.

Nefndin, sem um þetta fjallaði, telur að gera þurfi þessum mikilvægasta hluta undirbúningsstarfsins hærra undir höfði en gert er í lögum og sér í lagi í framkvæmd eins og hún hefur verið. Því þarf að kveða nánar á en nú er um gerð frumathugunar og ráðningu og störf ráðgefandi aðila.

Sá kafli laganna sem náð hefur einna bestri fótfestu er efalaust áætlunargerðin. Þó væri nauðsynlegt að þeir sem væru fengnir til að taka að sér áætlunargerð væru ráðnir með skriflegum samningi.

Jafnframt þarf að ganga betur eftir því að gerðar séu rekstraráætlanir. Hér er þó ekki við lögin sjálf að sakast, heldur framkvæmd þeirra. Ákvæði mætti vera í 8. eða 9. gr. gildandi laga um að afskiptum væntanlegs notanda mannvirkis af undirbúningi og framkvæmd lyki með áætlunargerðinni.

Í lögum um opinberar framkvæmdir eru það 11. og 19. gr. sem varða verklega framkvæmd. Verklega framkvæmd er óheimilt að hefja fyrr en fyrir liggur heimild í fjárlögum, ákvörðun hlutaðeigandi ráðuneytis að nota þá heimild og staðfesting fjmrn. á því að fjármagn verði handbært. Samkvæmt þessu hefur verið unnið.

Innkaupastofnun ríkisins annast útboð verka, svo og reikningshald og greiðslur vegna verka. Framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins aftur á móti undirbýr samningagerð við verktaka. Þá gerir framkvæmdadeildin tillögur til hlutaðeigandi ráðuneytis um það hverju þeirra tilboða skuli taka sem borist hafa.

Skv. 17. gr. skal framkvæmdadeildin ráða einn eða fleiri eftirlitsmenn er hafi eftirlit með framkvæmd verksamnings. Nánar er kveðið á um verkefni og ábyrgð eftirlitsmanna í erindisbréfi. Bæði er það upplýsingagjöf úr bókhaldi og greiðslufyrirkomulag, svo og hlutverk eftirlitsmanna með framkvæmdum sem gagnrýnd eru.

Nefndin leggur áherslu á að hér er um að ræða afmarkaðan þátt í ferli opinberra framkvæmda. Við framkvæmdir, hvort heldur er opinberar eða einkaaðila, skiptir mjög miklu að allt eftirlit, bæði verklegt og kostnaðarlegt, og verklýsing sé í góðu lagi.

Í 20. gr. laga nr. 63 frá 1970 er ákvæði um skilamat, en það er úttekt á því hvernig framkvæmd hefur tekist miðað við áætlun. Þar skal einnig gerður samanburður við hliðstæðar framkvæmdir sem þegar hafa verið metnar. Ríkisendurskoðun skal setja reglur um fyrirkomulag skilamats og sér um að greinargerðir um skilamat séu lagðar fyrir fjvn. Alþingis, samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir og eignaraðila.

Samkvæmt ákvæðum greinarinnar eru ekki tekin af öll tvímæli um það hver skuli sjá til þess að skilamat sé gert, en í athugasemdum að frv. um skipan opinberra framkvæmda á sínum tíma er talið eðlilegt að ríkisendurskoðun, sem óháðum aðila, sé ætlað að gera eða láta gera slíkt skilamat.

Aðalverkefni nefndarinnar var að fjalla um starfsemi framkvæmdadeildar Innkaupastofnunar ríkisins. Eins og áður er fram komið valdi nefndin jafnframt að fjalla um lög um opinberar framkvæmdir, enda má segja að framkvæmdadeild Innkaupastofnunarinnar sé aðeins einn þáttur í framkvæmd þeirra laga.

Framkvæmdadeildin er sett á stofn 1970. Ágreiningur hefur verið um hvort á stofnunina eigi að líta sem hluta af Innkaupastofnun ríkisins eða sem algjörlega sjálfstæða stofnun.

Í fjárlögum er framkvæmdadeildin t.d. talin sem A-hluta stofnun en ekki deild í innkaupastofnun ríkisins. Í lögum er þó bundið að fjármál og fjarreiður framkvæmdadeildarinnar skuli vera alfarið í höndum Innkaupastofnunar ríkisins. Upplýsingagjöf um fjármál og skuldbindingar verður fyrst og fremst af þessari ástæðu erfið. Eigi framkvæmdadeild aftur á móti að starfa sem deild innan Innkaupastofnunar, þá þarf stjórn á starfsmönnum, skrifstofuhald o.fl. að vera á ábyrgð forstjóra Innkaupastofnunarinnar. Til þessa þáttar stjórnunarinnar má ugglaust rekja nokkuð af þeirri óánægju sem er í daglegum samskiptum Innkaupastofnunar og einstakra ráðuneyta.

Í II. kafla laganna frá 1970 er fjallað um verklega framkvæmd. Lögin kveða ótvírætt á um að ráðnir skuli sérfróðir eftirlitsmenn, samkvæmt sérstöku erindisbréfi, er hafi eftirlit með framkvæmd verksamnings. Jafnframt er tekið fram að framkvæmdadeildin beri ábyrgð á störfum eftirlitsmanna gagnvart eignaraðilum. Ljóst er því að átt er við óháða sérfræðinga sem ráðnir skulu til hvers einstaks verks og að því loknu sé ráðningu þeirra lokið.

Í raun hefur framkvæmdadeildin ráðið fasta ríkisstarfsmenn er annast hafa eftirlitið og ekki er ætíð um sérfróða menn að ræða. Eftirlitsmönnum hefur ekki verið sett erindisbréf eins og lögin gera þó ráð fyrir. Valdsvið eftirlitsmannanna er einnig óljóst.

Samkvæmt lögum ber eftirlitsmönnum að gera skýrslu um framkvæmdir er berast skulu öllum aðilum að framkvæmdinni, svo og ríkisendurskoðun. Brestur hefur orðið á framkvæmd laganna að þessu leyti. Skýrslugerð þessi er undirstaða skilamats sem ekki hefur farið fram til þessa.

Bókhaldsupplýsingar til verkkaupa, um stöðu fjármála og skuldbindingar í verkum, hafa ekki verið sem skyldi. Örðugt hefur reynst fyrir ráðuneyti og verkkaupa yfirleitt að fá fullnægjandi upplýsingar um fjármálalega stöðu verka. Óljóst hefur þótt hver inneign er á einstökum fjárveitingaliðum innan ársins og ekki liggur fyrir reglulegt yfirlit um skuldbindingar og heildarkostnað við framkvæmdir. Úr þessum málum hefur verið bætt nú á þessu ári og ráðuneyti fá nú upplýsingar um stöðu einstakra verka og um mótframlög sveitarfélaga til sameiginlegra verka ríkisins og sveitarfélaganna.

Að mínu mati er þetta tilhögun sem ástæða er til þess að styðjast við og gera að meginreglu. Í landinu eru fjölmargir einstaklingar og fyrirtæki sem hafa þekkingu og reynslu til þess að takast á við þessi verkefni og eðlilegt að færa þau í ríkari mæli út til þeirra. Í stærri fjárfestingarverkefnum hefur þótt gefast vel að fela tilteknum aðilum, einum eða fleirum, stjórnun verkefnis á þann hátt að yfirsýn náist um öll meiri háttar atriði, samræmingu á störfum hönnuða, verktaka og eftirlits. Þetta hefur verið nefnt verkefnisstjórnun eða samræming og stýring. Að vel athuguðu máli vil ég fyrir mitt leyti í öllum meginatriðum fallast á sjónarmið þau sem úttektarnefndin setti fram í skýrslunni.

Ég hef með því að leggja þetta frv. fram tekið af skarið um það að það sé réttara að breyta lögunum og tryggja nauðsynlegar breytingar með þeim hætti fremur en að styðjast við núgildandi lög og treysta á að nauðsynlegar breytingar nái fram að ganga innan þess lagaramma sem við búum nú við.

Alveg er ljóst að það eru um margt breyttar aðstæður að því er varðar opinbera byggingarstarfsemi frá því sem var í kringum 1970, þegar núgildandi lög voru undirbúin og samþykkt. Verkþekkingu hefur fleygt fram og landsmenn hafa öðlast dýrmæta reynslu af þátttöku og með umsjón stórra og umfangsmikilla verkefna á undanförnum árum.

M.a. af þeim sökum er nú þörf breytinga í þessu efni. Ég legg á það áherslu að hér er um mikla fjármuni að tefla sem varið er til opinberrar byggingarstarfsemi og lánsfé, sem gjarnan er til þeirra aflað, er oft og tíðum dýrt. Það er því mjög mikilvægt að leggja upp úr góðri stjórnun þessara mála. Þess vegna vil ég gjarnan sjá meiri afskipti og vandaðri undirbúning að upphafi framkvæmda en minni afskipti af verkframkvæmdinni sjálfri. Því er lagt til í þessu frv. að Fjárlaga- og hagsýslustofnun fái aukin völd til þess að hafa markviss afskipti af byggingum og undirbúningi þeirra á frumstigi en ríkið semji síðan við óháða aðila til þess að sjá um framkvæmdir og að framkvæmdadeild Innkaupastofnunar ríkisins verði lögð niður.

Þá held ég að full ástæða sé til þess að reyna útboð á hönnun ekki síður en framkvæmdum, þannig að hönnun og framkvæmd verks verði boðin út í einu lagi. En ríkið þarf auðvitað í slíkum tilvikum eftir sem áður að hafa mótaða skoðun um framkvæmdirnar sem ætlað er að ráðast í og hvað leggja a til grundvallar áður en haldið er af stað.

Frú forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að hafa fleiri orð að svo stöddu um efni frv. en legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.