17.11.1986
Neðri deild: 12. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 913 í B-deild Alþingistíðinda. (776)

150. mál, Skattadómur og rannsókn skattsvikamála

Flm. (Svavar Gestsson):

Herra forseti. Á þskj. 160 flyt ég ásamt hv. þm. Geir Gunnarssyni frv. til l. um skattadóm og rannsókn skattsvikamála. Frv. þetta er flutt m.a. í tilefni af skýrslu nefndar sem fjallaði um umfang skattsvika og skilaði áliti til fjmrh. fyrr á þessu ári. Hún starfaði skv. þál. um skattsvikamál sem samþykkt var á Alþingi 3. maí 1984 og nefndin var undir forustu Þrastar Ólafssonar hagfræðings.

Í skýrslu nefndarinnar koma fram ítarlegar upplýsingar um skattsvik hér á landi, bæði að því er varðar beina skatta og óbeina, og í niðurstöðum nefndarinnar koma fram tillögur um varnir gegn skatt- og bókhaldsbrotum og ábendingar um úrbætur. Í aðalniðurstöðu nefndarinnar segir m.a. svo, með leyfi hæstv. forseta:

1. Niðurstaða starfshópsins er sú að umfang dulinnar starfsemi hérlendis sé á bilinu 5-7% af vergri landsframleiðslu. - Verg landsframleiðsla á þessu ári er sennilega í kringum 140 milljarðar kr. þannig að hér er um að ræða upphæð á þessu ári sem sjálfsagt er í kringum 8-9 milljarðar króna.

Nefndin segir: Ef miðað er við 6% sem meðaltal nemur þetta um 6,5 milljörðum króna árið 1985 miðað við áætlaða verga landsframleiðslu. Tap hins opinbera vegna vangoldinna beinna skatta og söluskatts má áætla 2,5-3 milljarða króna á árinu 1985. - Hér er þess vegna um að ræða gífurlega háar upphæðir í þessu sambandi og ég er reyndar þeirrar skoðunar að mat nefndarinnar sé að þessu leytinu til yfirleitt ákaflega varfærið.

2. Samkvæmt niðurstöðu skoðanakönnunar sem gerð var á vegum nefndarinnar og matsaðferðar sem nefndin beitti eru mestar líkur fyrir dulinni starfsemi - þetta er orðalag nefndarinnar, tek ég fram, þannig að menn eigni mér ekki textann í smáatriðum, málfarslega a.m.k., þó að efnið sé gott- og skattsvikum í eftirtöldum greinum, raðað eftir áhættustigi:

a. Byggingarstarfsemi,

b. Persónuleg þjónusta, svo sem bílaþjónustugreinar, gúmmíviðgerðir og síðan hárgreiðslu- og snyrtistofur.

c. Iðnaður, verslun, veitinga- og hótelrekstur.

3. Engar óyggjandi leiðir eru til að áætla söluskattssvik, segir nefndin. Skv. þeirri aðferð sem lýst er í 5. kafla í nefndarálitinu má þó gera ráð fyrir að umfang söluskattssvika hér á landi sé um 11% af skiluðum söluskatti. Þetta jafngilti um það bil 1,3 milljörðum króna 1985 - þ.e. sennilega á verðlagi þessa árs um 1,5 milljarðar króna sem tapast í söluskatti.

4. Helstu ástæður skattsvika eru þessar:

a. Flókið skattakerfi með óljósum mörkum milli hins löglega og ólöglega. Frádráttar- og undanþáguleiðir íþyngja mjög framkvæmd skattalaga og opna margvíslegar leiðir til undanskots frá skatti.

b. Skattvitund almennings er tvíbent og verður óljósari eftir því sem einstök skattaleg ívilnunarákvæði einstakra hópa aukast og skatteftirlitið versnar. Þetta grefur undan réttlætiskennd skattgreiðenda.

c. Há skatthlutföll hafa áhrif á umfang skattsvika. Þau hvetja til þess að nýta sér þessa möguleika og þeim mun meira sem hlutföllin eru hærri.

d. Auk þessa ber að nefna að efalaust eiga ýmsar þær opinberar reglur sem settar eru í þessum efnum sinn þátt í því að örva skattsvik.

Að því er varðar þær ástæður sem nefndar eru af nefndinni, ástæður skattsvika, er ég í fyrsta lagi sammála nefndinni um það að skattakerfið sé flókið, frádráttarleiðirnar eru margar og undanþáguleiðir verulegar, sérstaklega fyrir þá sem kunna á kerfið eins og það er gjarnan kallað. Norrænn sérfræðingur í skattamálum kom hér við á Íslandi fyrir nokkrum misserum. Ég hitti hann að máli s.l. haust og spurði hvernig honum litist á íslenska skattakerfið, hvort hann hefði kynnt sér það. Jú, hann sagðist hafa gert það. Og hvernig honum hefði litist á það. Hann sagði að íslenska skattakerfið hlyti að vera paradís endurskoðendanna vegna þess að það væri í raun og veru útilokað fyrir menn að komast í gegnum skattaframtöl eða skattaálagningu öðruvísi en hafa til þess sérmenntun og vera sérfróður í því hvernig með málin er farið.

Ég vil fyrst og fremst taka undir þessa ástæðu nefndarinnar og leyfi mér jafnframt að draga hinar kannske nokkuð í efa sem hér voru taldar áðan.

Nefndin gerir þær tillögur til úrbóta í fyrsta lagi að einfalda verði skattalögin, fækka undanþágum og afnema margs konar frádráttarliði þannig að skattstofnar verði skýrir og afmarkaðir og greiðsluskylda auðreiknanleg. Einföldun skattalaga og fækkun undanþága og frádráttarliða auðveldar öll skattskil virkara skatteftirlits. Um leið þarf að fækka skatttegundum og gæta þess að einstakir skattstofnar séu ekki ofnýttir.

Í öðru lagi segir nefndin: Endurskoða þarf ákvæði um refsingu og álag. Setja þarf ný refsiákvæði um stórfelld skattsvik inn í almenn hegningarlög þar sem fangelsi allt að sex árum yrði lagt við brotum.

Eins og kunnugt er er það ákvæði nú í skattalögum að það sé unnt að dæma menn í fangelsi allt að sex árum fyrir stórfelld skattsvik. Þetta ákvæði hefur hins vegar ekki verið sett inn í hegningarlög. Mér skildist á ummælum fjmrh. s.l. sumar, blaðaummælum, að það væri ætlun ríkisstjórnarinnar að flytja frv. um breytingu á hegningarlögunum í þessu skyni. Ég vænti þess að ríkisstjórnin haldi við þessa stefnu en ef hún ekki flytur slíkt frv. er auðvitað sjálfsagt að hjálpa henni til við það og flytja frv. af þessu tagi um breytingu á hegningarlögunum. En fróðlegt væri, af því að hæstv. dóms- og kirkjumálaráðherra er staddur hér í salnum, að inna hann eftir því hvort ætlun ríkisstjórnarinnar er að flytja breytingarfrv. við hegningarlögin, m.a. með tilliti til skattalaga.

Þá segir nefndin að nauðsynlegt sé að herða bókhaldseftirlit og viðurlög við brotum bókhaldsskyldra aðila. Fela ætti skattrannsóknarstjóra bókhaldseftirlitið með lögum og veita honum ýmsar auknar heimildir, svo sem sektarheimildir vegna bókhaldsbrota.

Þá segir nefndin: Lögfest verði ótvíræð lagaheimild fyrir ríkisskattanefnd til þess að úrskurða sektir fyrir hrein bókhaldsbrot svipuð þeirri sem hún hefur vegna skattabrota. - Í gildandi lögum um tekju- og eignarskatt hefur nefndin, ríkisskattanefnd, heimildir til að úrskurða sektir vegna skattabrota en aftur á móti ekki heimildir til að úrskurða sektir vegna bókhaldsbrota og er þetta í rauninni mjög bagalegt vegna þess að þessi mál fara náttúrlega mjög oft saman þannig að hér er nefndin með beina tillögu um að heimila ríkisskattanefnd að úrskurða sektir vegna bókhaldsbrota.

Síðan segir: Sjálfstæð refsiákvæði komi í bókhaldslög. Brot verði þar skilgreind eftir atvikum með mismunandi refsimörkum. Setja þarf í bókhaldslög ákvæði um heimild til sviptingar starfsréttinda að því leyti sem almenn ákvæði hegningarlaga eru talin ófullnægjandi.

Þá segir nefndin: Endurskoða þarf ákvæði í almennum hegningarlögum um stórfellda óreglu í færslu bókhalds. Verknaðarlýsing ákvæðisins er óljós og refsimörk eru mjög væg.

Að lokum segir: Lögfest verði hlutræn refsiábyrgð lögaðila svipuð þeirri sem nú er að finna um skattabrot.

Ég vil ítreka fsp. mína til hæstv. dóms- og kirkjumálaráðherra einnig um þetta efni, ekki aðeins er varðar þá breytingu á hegningarlögunum sem lýtur að fangelsisrefsingu fyrir stórfelld skattsvik heldur vil ég einnig inna hann eftir því hvort dómsmrn. hefur fjallað um aðrar ábendingar í skýrslu þessarar nefndar.

Þá gerir nefndin tillögu um skatteftirlit og segir fyrst: Embætti ríkisskattstjóra verði breytt í stofnun er fari með heildarstjórn skattamála, bæði faglega og verkstjórnarlega. Það býður upp á mun meiri möguleika til bættrar verkaskiptingar og samræmdra vinnubragða sem bæta munu skattaeftirlit. Öll úrvinnsla og allt eftirlit með framtölum færi fram á einum stað þar sem sérhæft, menntað starfsfólk er fyrir hendi í nægilegum mæli. Skattstofur í núverandi mynd legðust niður en eftir yrðu aðilar sem myndu veita upplýsingar til almennings og hugsanlega afla gagna vegna framtala.

Til vara er lagt til af nefndinni að verkstjórnarvald ríkisskattstjóra verði eflt og öll atvinnurekstrarframtöl verði unnin hjá embættinu, svo og álagning og eftirlit með söluskatti. Skattstofunum verði fækkað en haldi þó áfram fyrrverandi störfum að undanskildum atvinnurekstrarframtölum, undir beinni verkstjórn ríkisskattstjóra.

Gert verði verulegt átak í menntunarmálum starfsfólks á skattstofum. Endurvekja þarf skattskólann og festa hann betur í sessi. Komið verði á fót sérstakri eftirlitssveit sérhæfðra skattrannsóknarmanna sem geri skyndikannanir á bókhaldi fyrirtækja og taki til rannsóknar flókin og erfið framtöl. Endurskoðuð verði ákvæði um skattalega meðferð hlunnindagreiðslna.

Hér hefur nú verið getið um helstu ábendingar nefndarinnar sem fjallaði um skattsvik og skilaði áliti til fjmrh. á þessu ári. Ég hef ekki orðið var við það að ríkisstjórnin hafi enn þá flutt nein þingmál í samræmi við þær tillögur sem nefndin gerði og er það auðvitað slæmt vegna þess að þegar er verulegur tími liðinn af þinginu. Nógur tími hefði verið til þess að fjalla um þessi mál hér. Málin liggja ljóst fyrir og þess vegna ætti ekki að þurfa neinn óratíma fyrir ríkisstjórnina til þess að koma sér niður á tillögugerð í þessum efnum.

Ég var lengi þeirrar skoðunar að það ætti að reyna að leysa þessi mál innan hins almenna skatta- og dómsmálakerfis. Ég var m.ö.o. þeirrar skoðunar að það væri hæpið að setja upp sérdómstól í skattamálum eins og ég held að það sé yfirleitt varasamt að setja upp sérdómstóla. Reynslan er hins vegar sú að hjá dómsmálayfirvöldum og rannsóknaraðilum hins almenna réttarkerfis vilja þessi mál mæta afgangi, af hverju svo sem það er. Það vilji dragast úr hömlu, jafnvel árum saman, að tekið sé á skattsvikamálum í réttarkerfinu hér á landi.

Ég held þess vegna að það sé kominn tími til þess að settur verði upp a.m.k. um sinn skattadómur sem hafi eingöngu með þessi mál og skyld mál og náskyld mál að gera. Þess vegna og eftir að hafa farið rækilega yfir þessa skýrslu fjmrh. um störf nefndar sem kannaði umfang skattsvika sem var lögð fyrir Alþingi 18. apríl s.l. komumst við að þeirri niðurstöðu að rétt væri að gera þá beinu tillögu hér á Alþingi að settur yrði upp dómstóll í skattamálum.

Frv. skýrir sig í rauninni sjálft. Það er 8 greinar og í 1. gr. frv. segir:

„Setja skal á stofn sérstakan sakadóm fyrir landið allt og nefnist hann Skattadómur.

Aðsetur dómsins skal vera í Reykjavík eða næsta nágrenni.“

Í 2. gr. er hlutverk Skattadómsins skilgreint: „Hlutverk Skattadóms er að rannsaka fyrir dómi og dæma í málum sem höfðuð eru af ríkissaksóknara til refsingar vegna brota á skattalögum og brota sem tengjast skattsvikum, svo sem brotum gegn bókhaldslögum og gjaldeyrislögum.

Leiki vafi á hvort aðalþáttur brots teljist skattsvik eða annars konar brot ákveður ríkissaksóknari hvort mál skuli höfðað fyrir Skattadómi eða öðrum dómstólum.“

Hér er það m.ö.o. lagt í vald ríkissaksóknara að meta hvar málið eigi að höfðast, hvort það á að gera fyrir hinum almennu dómstólum eða fyrir skattadómnum.

Í 3. gr. segir:

"Dómsmrh. skipar sakadómara í skattamálum - skattadómara - og skal hann fullnægja lögmæltum skilyrðum til skipunar í héraðsdómaraembætti og hafa aflað sér sérþekkingar á sviði skatta- og bókhaldsmála.

Skattadómarinn nýtur réttinda og ber skyldur sem aðrir héraðsdómarar.

Skattadómari getur háð dómþing hvar sem er á landinu.“

Í 4. gr. segir:

Við Skattadóm er heimilt að ráða dómarafulltrúa ef þörf krefur að mati dómsmrh. Dómarafulltrúar skulu fullnægja sömu skilyrðum og aðrir dómarafulltrúar. Dómsmrh. ræður og Skattadómi annað starfsfólk eftir því sem þörf þykir á.

Í 5. gr. segir:

„Um meðferð mála fyrir skattadómi og lögreglurannsókn skal fara eftir ákvæðum laga nr. 74/1974, um meðferð opinberra mála, eftir því sem við á, þar á meðal um meðdómendur.“

6. gr. fjallar um rannsókn þessara mála og þar segir svo:

„Hjá Rannsóknarlögreglu ríkisins starfar deild er annast hvarvetna á landinu rannsókn á brotum þeim sem getið er um í 2. gr. laga þessara. Fela skal forstöðu deildarinnar sérstökum deildarstjóra sem lokið hefur lögfræðiprófi og aflað sér sérþekkingar á sviði skatta- og bókhaldsmála. Rannsóknarlögreglustjóra ríkisins er heimilt að fela deild þessari rannsókn annarra mála á skyldum sviðum eftir því sem aðstæður leyfa.“

Nú er í dag starfandi deild hjá Rannsóknarlögreglu ríkisins sem hefur með fjármálaafbrot að gera. Með frv. og ef það yrði samþykkt yrði þessari deild skapaður nýr lagagrunnur til að starfa á. Með því yrði vægi deildarinnar aukið auk þess sem þess yrði krafist að forstöðumaður deildarinnar væri sérmenntaður til starfsins. Eðlilegt þykir að heimila rannsóknarlögreglustjóra að fara með rannsókn annarra mála, enda sé um að ræða skyld mál, þó meðferð þeirra mála megi undir engum kringumstæðum tefja afgreiðslu aðalverkefna deildarinnar. Í 7. gr. segir síðan:

„Heimilt er að hafa uppi skattakröfu á hendur ákærða fyrir Skattadómi. Um meðferð slíkrar kröfu skal fara eftir ákvæðum 17. kafla laga nr. 74/1974. um meðferð opinberra mála, eftir því sem við á. Heimilt er að gefa út ákæru vegna brota á skattalöggjöf þótt ekki liggi fyrir endanleg ákvörðun skattkröfu.“

Hér er um að ræða mjög mikilvægt ákvæði, að það sé heimilt að gefa út ákæru vegna skattbrota þó að ekki liggi fyrir endanleg ákvörðun skattkröfunnar sjálfrar en það hefur oft og tíðum tafið mjög verulega meðferð þessara mála og útgáfuákæru að dellur hafa staðið langtímum saman um nákvæma upphæð skattkröfunnar hverju sinni.

Herra forseti. Þegar Vilmundur Gylfason gegndi embætti dómsmrh. flutti hann stjfrv. um rannsókn skattsvikamála og skattadómstól. Það frv. náði ekki afgreiðslu, m.a. vegna þess að margir voru þá þeirrar skoðunar að það væri ekki skynsamlegt við þær aðstæður sem þá voru að setja upp sérstakan dómstól í skattamálum, m.a. af því að þá höfðu nýlega verið samþykkt ný lög um tekju- og eignarskatt og menn töldu eðlilegt að láta reyna á úrræði þeirra almennu laga áður en tekin yrði ákvörðun um sérstakan skattadómstól.

Frá því að Vilmundur Gylfason flutti frv. sitt hefur það breyst í meðferð málanna frá þeim tíma að Rannsóknarlögregla ríkisins hefur nú starfandi á sínum vegum sérstaka deild sem rannsakar svokölluð „hvítflibbabrot“ eins og ég gat um áðan. Þar starfa nú lögreglufulltrúi og lögreglumenn en enginn þeirra er sérmenntaður til þessara starfa. Þá hefur sakadómurum í Reykjavík verið fjölgað og var fyrirhugað að þeir tækju sérstaklega að sér að sinna málum af því tagi sem frv. fjallar um. Ekki er þó um að ræða deildaskiptingu í sakadómi í þessu skyni, að því er mér er best kunnugt um. Vegna fjölgunar sakadómara er þó talið að mál hafi gengið þar hraðar fyrir sig að undanförnu en áður var.

Þrátt fyrir þetta töldu flm. rétt að halda inni ákvæðum 6. gr. frv. eins og það var upphaflega með lítils háttar breytingum.

Í frv. eins og það er byggt upp er gert ráð fyrir því að skattrannsóknarstjóri annist almennt eftirlit og rannsókn á skattkröfuþætti mála. Síðan annist deild Rannsóknarlögreglu ríkisins rannsókn skattsvika og brota sem þeim tengjast. Embætti ríkissaksóknara fari sem áður með ákæruvald í þeim málum. Þá taki við sérstakur sakadómur í skattamálum - Skattadómur - og skal umdæmi hans vera landið allt.

Heyrst hafa hugmyndir um að hafa alla rannsókn og dómsmeðferð skattsvikamála.á einni hendi. Þessari hugmynd er hafnað með þessu frv. því flm. telja ekki rétt að blanda þannig saman rannsóknarvaldi og dómsvaldi. Þá er þeirri hugmynd einnig hafnað, sem gæti þó komið til greina og hefur stundum verið rædd, að skattrannsóknarstjóri annist rannsókn á refsiþætti skattamála. Ástæðan fyrir þessu er m.a. sú að slíkt ákvæði gæti dregið úr almennu eftirliti hjá embætti skattrannsóknarstjóra.

Oft hefur verið um það rætt, herra forseti, að því fylgi ókostir að hafa sér dómstóla eins og ég hef vikið að. Þar hefur einkum verið bent á þann vanda sem upp kemur þegar sami maður er grunaður um mörg mismunandi brot bæði skyld og óskyld skattsvikabrotum. Í frv. er gert ráð fyrir því að skattadómstóllinn geti fjallað um skattabrot og tengd brot, svo sem skjalafals, brot á bókhaldslögum eða gjaldeyrislögum. Aðaláherslan er lögð á skattalagabrotið, enda geta brot á þeim lögum varðað allt að sex ára fangelsi. Telji hins vegar ríkissaksóknari aðalþátt brotastarfsemi vera annan en skattalagabrot getur hann höfðað mál fyrir almennum dómstóli eins og ég gat um áðan.

Ég tel ekki ástæðu til þess, herra forseti, að fara mikið ítarlegar út í frv. þetta. Hér er tekið á mjög stóru og alvarlegu vandamáli í okkar þjóðfélagi. Vandinn er að mínu mati sá að það sem heitir samneysla eða félagsleg þjónusta er í hættu ef við erum ekki með skattakerfi sem fólk getur nokkurn veginn unað við. Ég tel því brýnt út frá félagslegum sjónarmiðum að á þessum málum sé tekið.

Við munum Alþýðubandalagsmenn síðar á þessu þingi flytja ýmis fleiri skattamál sem tengjast hinum almennu ákvæðum skattalaganna og gera þá grein fyrir þeim jafnóðum og þau mál verða flutt, en auðvitað nægir skattadómur ekki í þessu efni. Auðvitað verður að einfalda skattalögin. Auðvitað verður að grisja frádráttarfrumskóginn og auðvitað verður í framhaldi af því að hækka verulega tekjuskattsfrelsismörkin frá því sem þau eru nú. Það er auðvitað með öllu fráleitt að staðan skuli hafa verið þannig að á þessu ári voru menn, sem höfðu 544 000 í árstekjur 1985, skattlagðir í hæsta skattþrepi sem hátekjumenn. Slíkt skattakerfi er vitlaust. Það kallar á misnotkun, það kallar á það að menn treysti því ekki og þess vegna er óhjákvæmilegt að á þessum málum verði tekið.

Það hefur verið skýrt frá því hér utan þingsalanna að ríkisstjórnin ætli að flytja frv. um breytingu á tekju- og eignarskattslögunum. Ég ætla ekki að fara að hefja umræðu um þær tillögur nú. Ég geri það þegar þær koma - og ég segi „þegar“ en ekki „ef“. Það er að vísu búið að segja oft að þetta frv. sé að koma, en það er ekki komið enn. Kannske kemur það næstu daga eins og eitthvað fleira af þessum 95 stjfrv. sem meiningin er að afgreiða hér í vetur samkvæmt listanum sem var lagður fram fyrir nokkrum vikum en gengur treglega að koma þeim frá sér í stjórnarflokkunum.

Herra forseti. Ég vænti þess að hv. Alþingi taki þessu frv. vel og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.