24.11.1986
Neðri deild: 14. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1073 í B-deild Alþingistíðinda. (927)

158. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Fjármálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekju- og eignarskatt, með síðari breytingum, sem lagt hefur verið fram á þskj. 168, 158. máli.

Eins og fram kemur í fjárlagafrv. fyrir árið 1987 er gert ráð fyrir 300 millj. kr. lækkun tekjuskatts á næsta ári. Frv. þessu er ætlað að tryggja að það mark náist sem þar er sett. Áform þessi eru í samræmi við þá stefnu ríkisstjórnarinnar að lækka tekjuskatt og afnema í áföngum af almennum launatekjum. Enn fremur er tilgangur frv. sá að aðlaga álagningu tekjuskatts að þeim breyttu aðstæðum í verðlagsmálum sem orðið hafa í tíð núverandi ríkisstjórnar.

Eins og kunnugt er var fyrsta skrefið í átt til framangreindrar tekjuskattslækkunar stigið við álagningu tekjuskatts árið 1985. Þá var tekjuskattur lækkaður um 600 millj. kr., sbr. lög 121/1984 sem kváðu á um útfærslu þeirrar lækkunar. Með lögum þessum lækkuðu skattar allra gjaldenda, en þeirra sem lægstar tekjur höfðu þó hlutfallslega mest.

Auk þessa var lögfest heimild til millifærslu á allt að helmingi ónýtts hluta neðsta skattþreps hins tekjulægra hjóna til hins makans. Nýmæli þetta hefur mælst vel fyrir, enda hefur reglan dregið nokkuð úr þeim ójöfnuði sem ríkt hefur um skattlagningu hjóna með hliðstæðar tekjur eftir því hvernig tekjuöfluninni er skipt á milli hjónanna.

Við gerð fjárlaga fyrir þetta ár var hins vegar ekki talið vera svigrúm til frekari lækkunar tekjuskatts í það sinn, enda var ekki talið ráðlegt á þeim tíma að gera aðrar skattalagabreytingar sem nauðsynlegar voru taldar ef stíga hefði átt annað skref til lækkunar tekjuskatts. Það voru sem kunnugt er fyrst og fremst verðlagsáhrif vegna breytinga á óbeinum sköttum sem menn vildu forðast í byrjun þessa árs þegar kjarasamningar voru að hefjast. Því var við afgreiðslu fjárlaga fyrir þetta ár ákveðið að fresta 2. áfanga lækkunarinnar.

Í samræmi við þetta var skattvísitala ákveðin 136 stig. Til grundvallar ákvörðun skattvísitölunnar lá áætlun Þjóðhagsstofnunar um tekjubreytingar á milli ára.

Í byrjun þessa árs féllst ríkisstjórnin á tilmæli aðila vinnumarkaðarins um að lækka m.a. tekjuskatt um 150 millj. kr. í því skyni að liðka fyrir að skynsamlegir kjarasamningar næðust. Með lögum nr. 3/1986, um ráðstafanir í ríkisfjármálum o.fl., var lækkun þessi gerð með þeim hætti að öll skatthlutföllin þrjú í tekjuskatti voru lækkuð um hálft stig. Þá var fyrirframgreiðsluskyldan lækkuð til samræmis við þessa breytingu.

Þegar álagning opinberra gjalda lá fyrir á liðnu sumri kom hins vegar í ljós að tekjuskattur var um 600 millj. kr. hærri en áætlanir höfðu gert ráð fyrir. Miklu moldviðri var þyrlað upp af þessum sökum af hálfu stjórnarandstöðunnar fyrst og fremst og þess m.a. krafist að endurgreiða bæri umræddar 600 millj. kr. sem áætlaðar voru samkvæmt álagningu sem tekjuauki ríkissjóðs.

Þegar meginástæður fyrir þessari hækkun eru hafðar í huga koma þessar endurgreiðslukröfur hins vegar ákaflega undarlega fyrir sjónir. Eins og fram kom í umræðum um þessi mál kenndu stjórnarandstæðingar því um að ríkisstjórninni hefði láðst að breyta skattvísitölunni í samræmi við endurskoðaðar áætlanir Þjóðhagsstofnunar um tekjuhækkun milli ára þegar þær lágu fyrir í lok apríl s.l. Þá kom í ljós að tekjuhækkunin milli áranna 1984 og 1985 var ekki 36% eins og áður var talið heldur höfðu laun hækkað um 42-43%. Misvísun af þessu tagi er að vísu ekki ný af nálinni í skattaframkvæmd hér á landi. Aldrei hefur þó verið talin ástæða til að breyta skattvísitölu á miðju greiðsluári.

Rétt er einnig að hafa í huga að á þeim tíma voru komnar fram vísbendingar um meiri launahækkanir á þessu ári en ráðgerðar voru, en slíkar breytingar voru augljóslega til þess fallnar að færa skattbyrði á ný nær upphaflegu markmiði sem sett var með fjárlögum þessa árs. Í þessu sambandi verða menn að hafa í huga að þegar skattvísítalan 136 var ákveðin lá fyrir að almennar kauptaxtabreytingar sýndu að tekjubreytingin á milli áranna 1984 og 1985 var talin verða um 36%. Hækkun tekna umfram þetta getur átt sér nokkrar skýringar. Má í því sambandi nefna aukið vinnuframlag og launaskrið umfram umsamdar kauptaxtabreytingar.

Enn fremur liggur fyrir að ríkisskattstjóri hækkaði viðmiðunartekjur einstaklinga í sjálfstæðum afvinnurekstri um 50% á meðan tekjur launþega hækkuðu almennt um 42-43%. Þessi ráðstöfun ein jók tekjur ríkissjóðs um um það bil 85 millj. kr.

Þá var mun lengra gengið í því að áætla tekjur þeirra sem ekki skiluðu framtali. Nam aukning þessi um 75% og skýrir um 220 millj. kr. af umræddum tekjuauka. Eðli máls samkvæmt er hér um mjög óvissa álagningu að ræða sem, ef að líkum lætur, lækkar mjög mikið og tekjuaukinn mun þá ekki verða 600 millj. eins og álagningin þó gaf til kynna að gæti orðið. Síðast en ekki síst má ætla að hert skatteftirlit og aukin umræða um skattsvik eigi nokkurn hlut að máli í betri skattskilum.

Mestur hluti umræddra 600 millj. kr. er því tilkominn vegna aukinna áætlana og hækkunar á viðmiðunartekjum einstaklinga með sjálfstæðan rekstur, betri skattskilum og nokkurrar aukningar hjá þeim sem nutu launahækkana umfram það sem almennt gerðist hjá þeim sem fylgja kauptöxtum. Ég hef kosið að vekja athygli á þessum atriðum til þess að leggja á það áherslu að ríkisstjórnin hefur í engu hvikað frá þeim markmiðum sem hún hefur haft um lækkun skattbyrði þeirra sem lágar tekjur hafa.

Þegar álagningin frá í sumar er skoðuð nánar kemur í ljós að 13% gjaldenda greiða 67% af öllum tekjuskattinum. Jafnframt liggur fyrir að 56% gjaldenda lenda aðeins í neðsta skattþrepi og greiða 0,5% af tekjuskattinum. Af þessu má ráða að tekjuskattur hefur verið lækkaður svo að um munar hjá þeim sem hafa tekjur undir meðallagi. Með þessa staðreynd m.a. í huga er í frv. því sem hér er til umræðu lögð áhersla á að fyrirhuguð tekjuskattslækkun komi öllum gjaldendum til góða og þá ekki síður þeim sem verulegan tekjuskatt greiða en hinum sem lítinn eða engan skatt greiða og fá jafnvel útborgun úr ríkissjóði. Þær forsendur sem lagðar eru til grundvallar við útfærslu skattalækkunarinnar eru, eins og rakið er í grg. frv., þessar:

Reiknað er með að tekjubreytingin á milli áranna 1985 og 1986 verði 31% og er þá byggt á áætlun Þjóðhagsstofnunar um þessa þróun. á hinn bóginn er gert ráð fyrir að tekjubreytingin milli áranna 1986 og 1987 verði 15%. Er þá miðað við hækkun launa frá meðaltali ársins 1986 til ársloka að viðbættri hækkun launa á árinu 1987 til jafns við verðlagsbreytingar á því ári eins og þær koma fram í þjóðhagsáætlun, þ.e. 2-3% frá ársbyrjun til ársmeðaltals. Í ljósi þessara áætlana um tekjuþróun milli ára er í frv. þessu gerð tillaga um eftirtaldar meginbreytingar á álagningarkerfinu:

1. Allir frádráttarliðir laganna eru hækkaðir í samræmi við hækkun á álagningarstofninum eða um 31%.

2. Skatthlutföll í skattstiga eru lækkuð sem hér segir: 19,5% í 1. þrepi verði nú 18%. 30,5% í 2. þrepi verði 28,5% og 43,5% í efsta þrepi verði 38,5%. Jafnframt eru skattþrepin hækkuð um rúm 47% í stað 31%. 1. þrepið verður samkvæmt þessu 400 þús. kr. í stað þess að vera 356 320 kr. og 2. þrepið verður 800 þús. kr. í stað þess að vera 712 640 kr. Þá er sem fyrr lagt til að heimiluð millifærsla 1. þreps milli hjóna verði að hámarki helmingur 1. þreps, þ.e. 200 þús. kr. Annars yrði millifærsluheimild þessi að hámarki 178 160 kr.

3. Persónuafsláttur, barnabætur og barnabótaauki eru hækkuð um 20% en ekki um 15% eins og gert hefði verið ef stefnt væri að óbreyttri skattbyrði tekjuskatts á næsta ári. Frv. felur í sér að lagaákvæði um barnabótaauka verði gerð ótímabundin með ákvæðum þar að lútandi í lögum um tekju- og eignarskatt.

4. Skattfrelsismörk eignarskatts eru hækkuð um 23% eða um sama hlutfall og áætlað er að fasteignamat íbúðarhúsnæðis hækki frá 1. des. 1985 til 1. des. 1986. Er þetta í samræmi við þá stefnu sem mörkuð var við skattalagabreytingar í fyrra, þ.e. að láta fasteignamatshækkun á milli ára vera leiðbeinandi um hækkun skattfrelsismarka eignarskatts í stað tekjubreytinga á milli ára. Nái frv. fram að ganga lækkar tekjuskattur um rúmar 330 millj. kr. eða um rúm 8,5% frá því sem hann ella yrði að óbreyttri skattbyrði.

Í því skattkerfi sem við búum við og við þann óstöðugleika í þróun verðlags og kauplags sem við höfum átt að venjast er skattbyrðin hverju sinni háð breytingum margra þátta með mismunandi hætti. Notkun einfaldrar skattvísitölu leiðir til minnkandi skattbyrði í vaxandi verðbólgu, en eykur skattbyrði þegar verðbólga fer lækkandi eins og nú er vonast til og stefnt er að. Því er ekki lagt til að skattvísitala verði notuð að þessu sinni. Aðstæður sem þessar kalla á mismunandi breytingar ýmissa þátta í álagningarkerfinu í þeim tilgangi að náð verði settu marki.

Með frv. þessu er valin sú leið að lækka öll skatthlutföll auk þess sem skattþrepin eru lengd og persónuafsláttur og barnabætur auknar umfram það sem verðbreytingar hefðu gefið tilefni til ef stefnt hefði verið að óbreyttri skattbyrði. Ekki er auðhlaupið að gera grein fyrir áhrifum hvers og eins þáttar, enda er heildarniðurstaðan háð þeim flestum og samspili þeirra.

Athugun á heildaráhrifum breytinga samkvæmt þessu frv. sýna að þótt áhrif á skattbyrði til lækkunar séu tiltölulega jöfn fara þau dvínandi eftir því sem ofar dregur í tekjuskattsstigann. Enn fremur eru áhrifin, þ.e. lækkun skattbyrði, meiri hjá barnmörgum fjölskyldum en hinum barnfærri eða barnlausu.

Frv. felur í sér að skattgreiðslur til ríkisins á næsta ári hefjast að meðaltali við þau mörk á tekjum á þessu ári sem hér greinir: Barnlaus hjón um 720 þús. kr. Hjón með eitt barn um 840 þús. kr. Hjón með tvö börn um 960 þús. kr. Hjón með þrjú börn eða fleiri um 1 millj. 80 þús. kr. Einhleypingar um 400 þús. kr. Einstæðir foreldrar með eitt barn um 590 þús. kr. Og einstæðir foreldrar með tvö börn eða fleiri um 740 þús. kr.

Ég legg á það áherslu og endurtek að hér er um meðaltalstölur að ræða byggðar á framtölum þessa árs. Frávik geta því að sjálfsögðu verið veruleg vegna mismunandi tekjuskiptingar milli hjóna og mismunandi frádráttar framteljenda.

Hæsti jaðarskattur í núverandi kerfi er 41,5% og er þá útsvar ekki meðtalið. Þessi jaðarskattur náðist við 604 þús. kr. tekjur á árinu 1985 sé reiknað með að framteljandi hafi notað 10% frádráttarregluna. Þetta tekjumark svarar til 792 þús. kr. tekna 1986.

Samkvæmt frv. verður hæsti jaðarskattur hins vegar miðað við tekjuár 36,65% í stað 41,5% ef frádráttur er 10% og næst hann við um 889 þús. kr. tekjur á árinu 1986. Af framansögðu má vera ljóst að verði frv. þetta að lögum nálgumst við óðum það markmið að afnema tekjuskatt af almennum launatekjum sem menn hafa kosið að kalla svo.

Auk þessa frv. verður lagt fram stjfrv. um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, um að fjárhæðir og afsláttur til útsvars hækki um 31% frá síðustu álagningu. Þetta er nauðsynlegt þar eð bein vísun til hækkunar skattvísitölu fyrir árið 1987 hverfur með samþykkt þessa frv. Enn fremur er af sömu ástæðum nauðsynlegt að breyta lögum um málefni aldraðra, lögum um þjóðarátak til byggingar þjóðarbókhlöðu og lögum um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri. Þá er gert ráð fyrir að lög um sjúkratryggingagjald verði framlengd um eitt ár með þeirri breytingu að skattfrelsismörk laganna hækki um 31%. Frv. þessi verða lögð fram á næstunni.

Allmiklar umræður hafa orðið að undanförnu um grundvallarbreytingar á tekjuskattskerfinu. Hugmyndir um fækkun frádráttarliða og einföldun skattþrepa hafa verið að ryðja sér til rúms. Jafnframt hafa kröfur um staðgreiðslu farið vaxandi. Ég hef fyrir mitt leyti talið óhjákvæmilegt að huga að þessum nýju viðhorfum. Fyrir því var fyrir skömmu settur á fót starfshópur innan fjmrn. til að fjalla um þessi efni og gera tillögur. Í erindisbréfi starfshópsins segir þetta, með leyfi forseta:

„Hópurinn kanni mögulega valkosti og semji rökstuddar tillögur um breytingar á lögum um tekju-og eignarskatt og kanni í því sambandi m.a. eftirfarandi:

1. Einföldun skattkerfisins, m.a. með afnámi sérstakra frádráttarheimilda manna og lækkun skattþrepa.

2. Skattlagningu á fjármagnstekjur og aðrar eignartekjur og samhengi slíkrar skattlagningar og eignarskatts. Einnig skattlagningu á tekjur í formi hlunninda.

3. Skattlagningu á fyrirtæki, m.a. með tilliti til afskriftarreglna og þess hvort lækka megi álagningarprósentu en fella niður í staðinn fjárfestingar- og varasjóðstillag.

4. Staðgreiðslu skatta og hvernig hún tengist öðrum breytingum á lögunum.“

Nú hefur Alþýðusamband Íslands ályktað um nauðsyn grundvallarbreytingar á tekjuskattskerfinu. Hugmyndir þess virðast vera af svipuðum toga og hér hefur verið rætt um. Af því tilefni er rétt að taka fram að starfshópur fjmrn. er að sjálfsögðu reiðubúinn til viðræðna við aðila vinnumarkaðarins og samtök launþega sérstaklega um þessi mikilsverðu efni.

Það frv. sem hér er til umræðu lýtur að breytingum á gildandi kerfi til að koma fram nauðsynlegum lagfæringum og lækkun á tekjuskattinum. Á hinn bóginn er ljóst að jafnharðan þarf að vinna að grundvallarbreytingum á þessu tekjuöflunarkerfi ríkisins og sú vinna er nú í góðum gangi og fagnaðarefni að fá launþegasamtökin til samráðs og væntanlega samstarfs þar um.

Herra forseti. Ég ætla ekki að hafa fleiri orð í upphafi þessarar umræðu, en legg til að þessu frv. verði að lokinni umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjh.og viðskn.