24.11.1986
Neðri deild: 14. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1093 í B-deild Alþingistíðinda. (931)

158. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Fjármálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Herra forseti. Ég vildi víkja nokkrum orðum að fáeinum atriðum sem fram hafa komið af hálfu talsmanna stjórnarandstöðunnar í þessari umræðu, fyrst að því er varðar tvö atriði sem fram komu í ræðu hv. 7. landsk. þm. Þm. innti eftir því hvað liði undirbúningi að staðgreiðslukerfi skatta en ég hygg að um það sé e.t.v. víðtækari samstaða en oft áður að taka þurfi upp staðgreiðslu. Að þessu hefur verið unnið að undanförnu í fjmrn. Það er okkar mat að staðgreiðsla miðað við núverandi tekjuskattskerfi sé á ýmsa lund flókin og erfið í framkvæmd og það sé þess vegna æskilegt að gera víðtækar breytingar, grundvallarbreytingar á tekjuskattskerfinu og tengja upptöku staðgreiðslu við slíkar breytingar. Eins og fram kom í framsöguræðu minni við upphaf þessarar umræðu hefur sérstökum starfshópi verið falið að kanna og gera tillögur um slíkar grundvallarbreytingar, einföldun kerfisins með afnámi sérstakra frádráttarliða, athugun á skattlagningu á fjármagnstekjur og aðrar eignartekjur með tilliti til eignarskattsálagningar, athuga skattlagningu á fyrirtæki, afskriftareglur og frádráttarliði ýmiss konar með það hins vegar í huga á móti að lækka skatthlutfallið, og í fjórða lagi að gera tillögur um upptöku staðgreiðslu á tekjuskatti í samræmi við slíkar nýjar tillögur og grundvallarbreytingar á kerfinu. Að mínu mati er eðlilegt að miða upptöku staðgreiðslu við slíkar kerfisbreytingar.

Það er út af fyrir sig fagnaðarefni að um þetta skuli vera allvíðtæk samstaða en auðvitað þarf að huga að þessum málum mjög gaumgæfilega. Frádráttarliðirnir hafa margir hverjir komið inn í gegnum tíðina í skattalögin sem sérstök fríðindi til handa ákveðnum hópum. Frádráttarliðirnir hafa þannig verið, hver um sig, réttlætismál á sinni tíð en þegar safnast saman stöndum við allt í einu uppi með kerfi sem felur í sér heildaróréttlæti og þess vegna er ekki einfalt mál að vinda ofan af þessu kerfi og búa til nýtt. Ég held hins vegar að það sé framkvæmanlegt og óhjákvæmilegt. Það má segja að sú skattkerfisbreyting, sem gerð var í Bandaríkjunum að frumkvæði Reagans Bandaríkjaforseta, hafi ýtt við mönnum á Vesturlöndum að þessu leyti og það er sérstakt fagnaðarefni að heyra það hér að þessar hugmyndir, sem Reagan Bandaríkjaforseti kom í gegnum bandaríska þingið, skuli í grundvallaratriðum njóta svo víðtæks fylgis sem raun ber vitni um og jafnvel helstu talsmenn vinstri flokkanna á Íslandi skuli taka undir kerfisbreytingar af þessu tagi.

Hv. 7. landsk. þm. minntist einnig á að Kvennalistinn hefði dreift þessari upphæð með öðrum hætti og auðvitað er unnt að gera það, en þó er rétt að leggja á það áherslu að í þeirri útfærslu sem hér er verið að fjalla um eru barnabætur hækkaðar meir en almennar verðlagsbreytingar hefðu gefið tilefni til og þó að markmiðið hafi verið að nota þessa takmörkuðu upphæð, og ég legg á það áherslu að þetta er tiltölulega lítil upphæð sem hér er til umráða við lækkun tekjuskattsins, þótti okkur rétt að haga dreifingunni á þann veg að hún kæmi flestum skattgreiðendum að einhverjum notum. Þó að augljóst sé að barnabæturnar hækka með þessum hætti meira en annað megi færa að því rök að barnafjölskyldur njóti fremur þessarar lækkunar en aðrir hópar.

Þingmaðurinn taldi að það hefði verið eðlilegra að lækka minna skatthlutfall í efsta skattþrepi. Við verðum að hafa í huga að nú er svo komið að 13% gjaldenda greiða um 2/3 af tekjuskattinum og það væri óeðlilegt að mínu mati ef þessi aðgerð til þess að lækka tekjuskatt kæmi ekki að neinu leyti fram hjá þeim hópi sem á annað borð greiðir tekjuskattinn. Það er augljóst að í því væri fólgið ranglæti ef þessi lækkun væri einvörðungu notuð í því skyni að hækka neikvæða skattinn, þ.e. það sem greitt er út af tekjuskattinum, en kæmi á engan hátt þeim til góða sem borga tekjuskattinn. Þess vegna er það mitt mat að hér hafi verið stigið skref með eðlilegri dreifingu á því takmarkaða fjármagni sem til umráða er og það er augljóst að hér er ekki verið að stíga stórt skref í lækkun tekjuskattsins. Svigrúm til þess er því miður ekki fyrir hendi og það takmarkaðist eðlilega eftir að ríkisstjórnin gekk til samninga við aðila vinnumarkaðarins í byrjun þessa árs, en á þeim tímapunkti lögðu aðilar vinnumarkaðarins meiri áherslu á að lækka óbeina skatta en beina skatta í því skyni að ná niður verðlagi í landinu og þótti rétt að gera þá samninga á þeim tíma.

Ég tel hins vegar að það þurfi að gera á skattkerfinu grundvallarbreytingar eins og ég hef lýst og unnið er að og ég hef greint frá að fjmrn. er fyrir sitt leyti reiðubúið til viðræðna við aðra aðila, ekki síst launþegasamtökin sem sett hafa nú um helgina fram hugmyndir um þessi efni í því skyni að ná fram víðtækri samstöðu ef kostur er á því. Auðvitað er betra ef samstaða næst um það skattkerfi sem fólkið í landinu á að búa við. En að hinu leytinu er óhjákvæmilegt að koma fram nú þegar breytingum á núverandi kerfi til lækkunar eins og þetta frv. gerir ráð fyrir og þó að full ástæða sé til að hraða sem mest má verða tillögum um grundvallarbreytingar verður ekki komist hjá því að gera nú þegar þessar lágmarksleiðréttingar á núverandi kerfi og væri óhyggilegt og óráðlegt að ætla að fresta þeim eða tefja meðan verið er að vinna að framgangi meiri háttar breytinga, en það hlýtur að taka einhverjar vikur að fá botn í það mál og ákveða hvernig unnt er að haga gildistöku þeirrar breytingar. Það sjá menn auðvitað ekki fyrr en sú vinna liggur fyrir og menn sjá heildardæmið fyrir sér.

Hv. 3. þm. Reykv. hélt því hér fram að með þessu frv. væri aðeins verið að skila hluta af ofteknum sköttum og var þar að vísa til þeirrar umræðu sem fram fór um skattamál á liðnu sumri og hv. 5. þm. Reykv. tók undir þessi sjónarmið. Ég hélt satt að segja, þegar þessar kröfur um endurgreiðslu á þessum umræddu 600 millj. kr. komu fram í sumar af hálfu stjórnarandstöðunnar, að það hefði á þeim tíma byggst á því að stjórnarandstaðan hafði ekki fyllstu upplýsingar um hvernig þessi upphæð greindist í sundur. Það var ofur eðlilegt að fyrstu viðbrögð talsmanna stjórnarandstöðunnar yrðu með þessum hætti. Ég taldi sem sagt ekki að þarna væri um það að ræða að stjórnarandstaðan vildi endurgreiða þá hækkun sem stafaði af því að reiknaðar tekjur atvinnurekenda voru hækkaðar. Það hefur verið eitt helsta gagnrýnisefni stjórnarandstöðunnar að það skuli ekki á undanförnum árum hafa verið gengið lengra fram í því að fá fram meiri tekjur í tekjuskatti af reiknuðum tekjum sjálfstæðra atvinnurekenda. Þegar þetta svo gerist koma hins vegar fram hörðustu kröfur um að þetta skuli allt saman endurgreitt. Ég hélt í fyrstu að þetta væri byggt á misskilningi vegna ónógra upplýsinga, en þegar krafan er endurtekin hvað eftir annað fer að flögra að manni að það standi kannske ekki mikið á bak við öll stóru orðin um að á þessum vanda þurfi að taka, að það komi ekki nægjanlega eða réttlátlega niður skiptingin á tekjuskattinum og sjálfstæðir atvinnurekendur skili ekki því sem þeim ber að skila. Það fer ekki hjá því, þegar þessar kröfur eru endurteknar hvað eftir annað eftir að upplýsingar liggja fyrir, að manni detti í hug að það standi ekki mikið á bak við þessi stóru orð um að ekki hafi verið tekið á þessum vanda. En sannleikurinn er sá, eins og fram hefur komið, að hluti af þessum tekjuauka stafar af því að viðmiðun við reiknaðar tekjur atvinnurekenda var hækkuð. Í annan stað stafar stór hluti af þessu af því að skattstjórar áætluðu nú meira en fyrr á þá sem ekki skiluðu framtölum. Með þessu skýrist auðvitað stærsti hluti af þessum tekjuauka og svo hinu að það er eðli tekjuskattsins, sem lagður er á í hlutfalli af tekjum, að skila meiri tekjum ef tekjurnar í þjóðfélaginu hafa aukist. Það er auðvitað aldrei dregið fram í þessari umræðu að það er fagnaðarefni að í ljós kom að tekjurnar á milli áranna 1984 og 1985 höfðu hækkað miklum mun meir en menn höfðu áður ráðgert og var þó tekjubreytingin sem betur fer allnokkur fyrir. En að hluta til, eins og fram hefur komið, stafar þetta af misvísun í skattvísitölu vegna þess að þegar hún var ákveðin með lögum hér frá Alþingi lágu ekki fyrir betri upplýsingar en raun ber vitni um og um það er ekki að sakast. Það er ekki nýtt af nálinni. Það hefur nánast gerst í hvert einasta sinn sem skattvísitala hefur verið notuð, en auðvitað á þann veg að misvísunin hefur verið misjafnlega mikil.

Hv. 3. þm. Reykv. fór um það mörgum orðum að þetta frv. mælti í raun og veru fyrir, ef ég skildi hann rétt, um verulega aukningu á skattbyrði og skattbyrði hefði í tíð þessarar ríkisstjórnar aukist einhver lifandis býsn. Hann hélt því einnig fram að það væri eina niðurstaðan af þeim breytingum sem átt hefðu sér stað í tíð þessarar ríkisstjórnar að skattbyrði einstaklinga hefði verið aukin stórlega en skattar atvinnufyrirtækja verulega lækkaðir. Þetta er stef sem hv. þm. og flokksbræður hans syngja gjarnan í umræðum um skattamál. Bæði hv. 3. þm. Reykv. og hv. 5. þm. Reykv. vísuðu af þessu tilefni og til rökstuðnings þessum fullyrðingum til minnisblaðs frá Þjóðhagsstofnun sem gefið var út fyrir nokkrum dögum síðan um skattbyrði. Þeir hv. 3. þm. Reykv. og hv. 5. þm. Reykv. virðast hafa lesið þetta skjal með verulega lituðum gleraugum. Það er þess vegna óhjákvæmilegt að vitna nokkuð frekar til þess. Ég ætla, með leyfi forseta, að lesa hér upp úr inngangi þessa minnisblaðs, en þar segir:

„Það gefur auga leið að tekjur ríkissjóðs endurspegla hvort tveggja í senn almennar tekju- og verðlagsbreytingar í landinu og breytingar á skatthlutföllum. Á því tímabili sem hér er lagt til grundvallar hafa orðið töluverðar breytingar á báðum þessum þáttum og þær setja óhjákvæmilega mark sitt á tekjuþróun ríkissjóðs. Ein leið til þess að meta raunverulegar breytingar á skattbyrði er að ganga út frá hlutfalli ríkistekna af þjóðarframleiðslu ár hvert og umreikna tekjurnar miðað við síðustu spár um þjóðarframleiðslu, t.d. fyrir árið 1987. Þetta er gert í töflum 3 og 4. Með þessu fæst vísbending um það hver skattbyrðin hefði verið ef þjóðarframleiðslan hefði verið óbreytt allt tímabilið. Tekjunum er síðan skipt niður á einstaka stofna í sömu hlutföllum og fram koma í töflum 1 og 2. Þessi aðferð gefur þá niðurstöðu t.d. að heildartekjurnar hafi lækkað úr 40,1 milljarði kr. 1982 í 38,6 milljarða 1987 miðað við fjárlagafrv. Þessi lækkun skiptist þannig að beinir skattar lækka um 300 millj., óbeinir skattar um 1700 millj., en á móti vegur hækkun fjármagnstekna upp á 600 millj. Tekjur á hvert mannsbarn lækka úr 164 þús. kr. 1982 í tæplega 158 þús. skv. fjárlagafrv. fyrir árið 1987. Þessar meðaltölur leyna hins vegar töluverðum sveiflum í einstökum tekjustofnum. Þannig lækka gjöld af innflutningi verulega á þessu tímabili en söluskattur hækkar. Launatengd gjöld eru hins vegar nokkuð stöðug allt tímabilið.“

Þeir hv. 3. þm. Reykv. og 5. þm. Reykv. lesa svo þá niðurstöðu út úr þessum ummælum að skattbyrðin hafi ekki lækkað, eins og hér segir, úr 164 þús. á mann frá því að hv. 3. þm. Reykv. var í ríkisstjórn niður í 158 þús. heldur hafi skattbyrðin aukist um 1000 millj. Eigi að síður eru hér hinar tölulegu staðreyndir úr því minnisblaði sem þeir vildu gjarnan að ég hefði vitnað til í upphafi máls míns og rétt að gera það og gera það enn frekar.

Skattbyrði í hlutfalli við landsframleiðslu er algengasti mælikvarðinn á breytingum á skattbyrði einstaklinga. Auðvitað er þetta ekki hárnákvæmur mælikvarði og sveiflur í þjóðarframleiðslu og í verðbólgu geta haft veruleg áhrif hér á. En sé tekið mið af síðasta heila árinu sem hv. 3. þm. Reykv. sat í ríkisstjórn var skattbyrði einstaklinga 6,1% af þjóðarframleiðslu. Hún er nú áætluð skv. fjárlagafrv. að muni verða 4,6% af þjóðarframleiðslu á næsta ári.

Auðvitað eru viðmiðanir við einstök ár af þessu tagi ekki algildar því að sveiflur bæði í tekjum og framleiðslu geta haft hér áhrif á. Það væri hægt að taka mið frá tíma fyrri ríkisstjórnar sem sýndi enn meiri skattbyrði, allt upp í 6,3%, en út af fyrir sig er ekki sanngjarnt að gera það að hinni einu viðmiðun sem unnt er að taka varðandi skattastefnu þeirrar ríkisstjórnar. Hitt er augljóst og kemur glöggt fram á þessum tölum að skattbyrðin hefur minnkað verulega, tekjuskattsbyrðin, frá því að fyrri ríkisstjórn var við völd. Þá var skattbyrðin 6,3%, 5,9, 5,6 og 6,1 1982. En hún hefur frá 1983 verið 5,4%, 4,9% 1984, 3,9% 1985, 4,9% 1986 samkvæmt spá og væntanlega 4,6% á næsta ári. En það er augljóst að sveiflur geta haft hér á áhrif. Árið 1985 fór þetta hlutfall niður í 3,9%, en að því hafði verið stefnt við fjárlagaafgreiðslu að skatthlutfallið yrði um 4,4%, lækkaði frá 4,9% á árinu 1984 niður í 4,4. En í kjölfar verðbólgusamninganna haustið 1984 jukust tekjur meira en áætlað var og verðbólga og það ásamt með 600 millj. kr. tekjuskattslækkun færði skatthlutfallið niður í 3,9% þannig að lækkunin á því ári varð allmiklu meiri en ráð var fyrir gert.

Heildarniðurstaðan er sú að hér hefur verið um allverulega lækkun að ræða. Það er fráleitt að halda því fram að það hafi í engu miðað að því marki, sem Alþingi setti, að afnema tekjuskatt af almennum launatekjum. Þegar það skref hefur verið stigið að samþykkja frv. sem hér liggur fyrir munu hjón með tvö börn, sem hafa 70-80 þús. kr. á mánuði, vera tekjuskattslaus á næsta ári að meðaltali samkvæmt meðaltalsútdreifingu á skiptingu tekna og frádráttar. Auðvitað er það spurning hvað eru meðaltalslaun, en ég hygg að það sé erfitt að mæla á móti því að þegar hjón með tvö börn og 70-80 þús. kr. tekjur á mánuði þurfi ekki að greiða tekjuskatt hafi verið gengið verulega í átt að því marki að afnema tekjuskatt af almennum launatekjum.

Hv. 3. þm. Reykv. fór einnig mörgum orðum um að tekjuskattur einstaklinga hefði raunverulega verið hækkaður en lækkaður á atvinnufyrirtækjum. En hvað segir minnisblað Þjóðhagsstofnunar sem hv. þm. lagði svo mikla áherslu á að ég vitnaði til? Árið 1982, þegar hann átti sæti í ríkisstjórn, síðasta heila árið sem hann átti sæti í ríkisstjórn, voru beinir skattar einstaklinga tæplega 13% af tekjum ríkisins, en þeir eru á þessu ári 11,4%. Árið 1982 voru beinir skattar félaga 2,6% af tekjum ríkisins, en eru samkvæmt minnisblaði Þjóðhagsstofnunar áætlaðir munu vera 3,5% á þessu ári. Þ.e. niðurstaðan er sú að tekjuskattur einstaklinga er nú minna hlutfall af heildartekjum ríkisins en var þegar hv. þm. sat í ríkisstjórn, en beinn skattur félaga er meiri hluti af tekjum ríkissjóðs en áður var. Þetta er heildarniðurstaðan af því sem átt hefur sér stað og kemur glöggt fram í minnisblaði Þjóðhagsstofnunar.

Það eru margar leiðir, eins og Þjóðhagsstofnun bendir á, til að meta breytingar á sköttum. Fjmrn. hefur látið meta þær breytingar sem gerðar hafa verið á sköttum meðan þessi ríkisstjórn hefur setið við völd. Þar koma til bæði breytingar til hækkunar og lækkunar. Það er lækkun á tollum 1983, afnám álags á ferðamannagjaldeyri, lækkun skatts á verslunar- og skrifstofuhúsnæði, lækkun þóknunar af gjaldeyrisviðskiptum, frádráttur frá tekjum vegna starfsloka. Það er lækkun á launaskatti, lækkun á verðjöfnunargjaldi á raforku og lækkun á tollum í tengslum við kjarasamningana fyrr í vetur. Aftur á móti hækkun á söluskatti og hækkun á bensíngjaldi og þungaskatti svo dæmi séu nefnd. Heildarniðurstaðan af þessu er sú að samkvæmt mati á þessum breytingum framreiknuðum til verðlags á þessu ári hefðu tekjur ríkissjóðs verið um 2700 millj. kr. meiri ef stuðst hefði verið algjörlega við óbreytt tekjuöflunarkerfi frá því að hv. 3. þm. Reykv. sat í ríkisstjórn og bar ábyrgð á tekjuöflun ríkissjóðs. Um 2700 millj. kr. meiri væru tekjur ríkissjóðs væntanlega á þessu ári ef engar breytingar hefðu verið gerðar. Þar af eru um 1100 millj. kr. vegna tekjuskattsins og barnabæturnar eiga stærstan hlut af þeirri lækkun með því að þær hafa samkvæmt þessum útreikningum hækkað um 340 eða 350 millj. kr.

Það kemur einnig fram í þessari athugun að greiðendum tekjuskatts hefur fækkað úr 53% framteljenda í 47% frá árinu 1983 til 1986. Þessi fækkun gjaldenda kemur auðvitað öll fram neðst í skattstiganum. Árið 1983 voru 13,6% framteljenda í neðsta þrepi, en aðeins 5,1% í ár á meðan mjög svipað hlutfall framteljenda lendir í 2. og 3. skattþrepi. Þetta þýðir einfaldlega að skattfrelsismörk hafa hækkað svo mikið að mun fleiri framteljendur en áður greiða engan skatt. Í ár eru þannig 10 500 fleiri framteljendur sem ekki greiða neinn skatt miðað við það sem var 1983.

Ég hygg að þessar tölur sýni glöggt fram á að hér hefur miðað í rétta átt og nú stöndum við frammi fyrir því verkefni að vinna að grundvallarbreytingu á tekjuskattskerfinu með þau sjónarmið í huga sem ég hef hér áður lýst og það er fagnaðarefni að um það skuli takast víðtækt samkomulag að hrinda þeim áformum fram þó að auðvitað eigi eftir að skoða marga þætti þeirra mála og vafalaust eiga eftir að verða skiptar skoðanir um einstaka þætti þegar sú vinna kemur fram í dagsljósið og skilar árangri.

Aðeins örfá orð vegna ummæla hv. 5. þm. Reykv. um virðisaukaskatt sem ég ætla ekki að gera að aðalumræðuefni hér, það kemur á dagskrá þingsins síðar. Fjmrn. kynnti það frv. eins og það nú liggur fyrir fyrir fulltrúum stjórnarandstöðunnar, þar á meðal fulltrúa Alþfl., s.l. föstudag. Hv. 5. þm. Reykv. taldi það vera einn meginágalla frv. að það væri enn miðað við 25% álagningu virðisaukaskatts. Á þessum fundi, sem fulltrúi Alþfl. sat, kom þó skýrt fram að núna er miðað við að leggja 24% en ekki 25% gjald á eins og söluskatturinn er í dag þannig að það verður um að ræða lækkun frá núverandi söluskattsstigi um 1%. Ef aðrar fullyrðingar hv. þm. hafa byggst á jafnmikilli þekkingu á frv. og þessi ummæli hans falla þær að sjálfsögðu dauðar niður. En við munum síðar, þegar virðisaukaskatturinn kemur til umræðu hér á hinu háa Alþingi, geta rætt um einstök efnisatriði.

Umræðu frestað.