10.12.1987
Neðri deild: 22. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 1909 í B-deild Alþingistíðinda. (1421)

47. mál, Húsnæðisstofnun ríkisins

Forsætisráðherra (Þorsteinn Pálsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, 194. máli á þskj. 224. Með þessu frv. er lagt til að breyta ákvæðum í alls átta lögum er varða samskipti ríkis og sveitarfélaga og auk þess ákvæðum í lögum um tekjustofna sveitarfélaga, um verkefni Jöfnunarsjóðs og ákvæðum í lögum um skemmtanaskatt um ráðstöfun skattsins. Hér er um að ræða mál sem heyra undir nokkra ráðherra. Rétt þótti hins vegar, ekki síst með tilliti til þess hversu knappur tími er fram að jólaleyfi þm., að steypa þessum frumvörpum í einn frumvarpsbálk og er hann á þann veg lagður fyrir þingdeildina.

Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er fjallað um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þar segir að hún skuli gerð skýrari og við endurskoðun verði haft að leiðarljósi að saman fari í hverjum málaflokki ákvörðun, framkvæmd og ábyrgð. Þá er gert ráð fyrir að sveitarstjórnir taki að sér fleiri verkefni og jafnframt verði endurskoðaðir tekjustofnar sveitarfélaga í tengslum við breytingar á verkaskiptingu og skattkerfi. Við undirbúning fjárlagafrv. fyrir 1988 ákvað ríkisstjórnin að stíga fyrsta skrefið í heildarendurskoðun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Í þessum áfanga er lagt til að breyta samstarfi í málefnum fatlaðra, byggingu íþróttamannvirkja, félagsheimila, dagvistarstofnana, rekstri tónlistarskóla, byggðasafna og landshafna og fella niður ríkisstyrki til vatnsveitna. Til að draga úr áhrifum þessara breytinga á rekstur einstakra sveitarfélaga er gert ráð fyrir breytingu á hlutverki Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Í samræmi við þessa ákvörðun ríkisstjórnarinnar er þetta frv. flutt.

Í meginatriðum er í frv. stuðst við þau markmið og tillögur sem lagðar eru til í álitum tveggja nefnda frá því í apríl 1987 þar sem tillögur voru fluttar um verulegar breytingar á verkaskiptingu. Áformað er að aðrar tillögur nefndanna komi einnig til framkvæmda. Ekki er ákveðið hvort það verður í einum eða tveimur áföngum, en áætlað er að næsti áfangi verði tekinn á komandi ári og komi til framkvæmda í byrjun árs 1989 og er nú þegar hafinn undirbúningur að þeim breytingum.

Frv. er samið að forgöngu ríkisstjórnarinnar og í því eru sameinaðar tillögur tveggja hópa sem unnið hafa að þessum málum nú á haustdögum. Ákvæði í I.-IX. kafla eru samin af fulltrúum menntmrn., félmrn., fjmrn. og Fjárlaga- og hagsýslustofnunar, ákvæði X. kafla og bráðabirgðaákvæði eru að meginhluta byggð á tillögum nefndar sem félmrh. skipaði til að gera tillögur um uppgjör og breytingar á hlutverki Jöfnunarsjóðs. Verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga hefur löngum þótt flókin hér á landi og talin þörf á að gera hana gleggri og jafnframt að auka sjálfsforræði sveitarfélaganna.

Um langt árabil hefur farið fram mikil umræða um nauðsyn breytinga á þessu sviði. Nokkrar nefndir hafa starfað að þessum málum og skilað tillögum til breytinga á verkaskiptingu og dregið saman mikið af upplýsingum um þessi málefni. Á síðustu tíu árum hefur málið verið tekið þrisvar til umfjöllunar. Á árinu 1980 skilaði sérstök nefnd ítarlegri álitsgerð og tillögum. Þá skilaði samninganefnd um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga skýrslu árið 1983.

Fyrir tilstuðlan Sambands ísl. sveitarfélaga var ákveðið á samráðsfundi ríkis og sveitarfélaga í júní 1986 að skipa tvær nefndir sem hefðu það hlutverk að gera tillögur um breytingar á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og breytingar á fjárhagslegum samskiptum þessara aðila. Fyrrv. félmrh. Alexander Stefánsson skipaði í nefnd þá sem fjallaði um verkaskiptinguna og kölluð var verkaskiptanefnd. Skipaðir voru í nefndina Björn Friðfinnsson framkvæmdastjóri, sem var tilnefndur af Sambandi ísl. sveitarfélaga, Einar Ingi Halldórsson lögfræðingur tilnefndur af fjmrh., Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri tilnefndur af félmrh., Jón Gauti Jónsson bæjarstjóri tilnefndur af heilbr.- og trmrh. og Örlygur Geirsson skrifstofustjóri tilnefndur af menntmrh. Húnbogi Þorsteinsson var skipaður formaður þessarar nefndar.

Hina nefndina, sem fjallaði um fjármálaleg samskipti og kölluð var fjármálanefnd, skipaði fjmrh. þáv. ríkisstjórnar. Í þá nefnd voru skipaðir Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Sigurgeir Sigurðsson bæjarstjóri, Einar Ingi Halldórsson og Snorri Olsen. Einar Halldórsson var formaður þeirrar nefndar.

Nefndir þessar höfðu með sér náið samstarf og skiluðu þær áliti í apríl sl. Álitin voru gefin út í bókinni „Samstarf ríkis og sveitarfélaga“ sem m.a. hefur verið dreift til hv. alþm. og allra sveitarstjórnarmanna.

Þeir sem um verkaskiptinguna hafa fjallað eru nokkuð sammála um ókosti núverandi fyrirkomulags. Talið er að í mörgum tilvikum séu sveitarfélögin fjárhagslega ósjálfstæð og of háð ríkisvaldinu. Oft hafi ríkið með höndum verkefni sem betur væru komin í höndum heimamanna vegna þekkingar þeirra á staðbundnum þörfum og aðstæðum og sveitarfélögin mundu því leysa þessi verkefni á hagkvæmari og skilvirkari hátt. Verkaskipting ríkis og sveitarfélaga er talin óskýr og flókin og mikil vinna er lögð í margs konar uppgjör milli þessara aðila. Í mörgum tilvikum er stöðug togstreita og ágreiningur milli ríkis og sveitarfélaga, einkum vegna fjárhagslegra samskipta. Þá hefur verið bent á að ákvarðanir um framkvæmdir eru oft teknar af þeim aðilum sem ekki bera síðan endanlega ábyrgð á stofnkostnaði og rekstri vegna viðkomandi verkefnis.

Í störfum sínum settu nefndirnar sér samhljóða markmið og tillögur þeirra ber að skoða með tilliti til þeirra. Þessi markmið voru: Sveitarfélögin hafi einkum með höndum verkefni sem ráðast af staðbundnum þörfum og þar sem ætla má að þekking á aðstæðum ásamt frumkvæði heimamanna leiði til betri og hagkvæmari þjónustu. Ríkið annist fremur verkefni sem hagkvæmara er að leysa á landsvísu. Sveitarfélögin verði fjárhagslega sjálfstæðari og síður háð ríkisvaldinu. Verkaskipting ríkis og sveitarfélaga verði skýrari og einfaldari og dregið verði úr samaðild. Saman fari svo sem kostur er frumkvæði, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð á stofnkostnaði og rekstri. Stuðningur ríkis við sveitarfélögin til að annast lögbundin verkefni verði í meira mæli í formi almennra framlaga í stað fjárveitinga til einstakra verkefna.

Nú skal gerð grein fyrir tillögum nefndanna, einkum að því er varðar þann áfanga sem þetta frv. gerir ráð fyrir að komi til framkvæmda á næsta ári.

Af tillögum sem tengjast þessum áfanga skal nefna að lagt er til að verkefni á sviði íþróttamála flytjist til sveitarfélaga. Frv. gerir eigi að síður ráð fyrir að starfræktur verði sérstakur íþróttasjóður sem fái fjárframlög á fjárlögum ár hvert. Íþróttanefnd gerir tillögur um ráðstöfun þess fjár. Þá er gert ráð fyrir að ríkisvaldið hætti afskiptum af byggingu félagsheimila og stuðningi við æskulýðsfélög og sveitarfélögin taki við þessum skuldbindingum. Sveitarfélögin standi ein undir skuldbindingum hins opinbera við almenna tónlistarskóla. En ég vil geta þess að það gæti komið til athugunar vegna athugasemda, sem fram hafa komið, að eðlilegt væri að gildistaka þessa ákvæðis yrði samtímis flutningi verkefna á sviði grunnskóla. Hv. þingnefnd mundi þá taka það sjónarmið til athugunar við meðferð málsins.

Þá er gert ráð fyrir því að sveitarfélögin sjái um byggingu almennra dagvistarstofnana. Þá kosti sveitarfélögin byggingu og rekstur byggðasafna og hætt verði að veita á fjárlögum sérstaka styrki til byggingar vatnsveitna. Enn fremur er lagt til að ríkið hætti rekstri landshafna og afhendi þær viðkomandi sveitarfélögum eins og hafnalög heimila. Bygging og rekstur stofnana fatlaðra verði hins vegar einvörðungu á hendi ríkisins. Samhliða verði fjármálaleg samskipti ríkis og sveitarfélaga einfölduð í tengslum við breytingar og verkaskiptingu. Dregið verði úr því að ríkissjóður veiti á fjárlögum fjárveitingar til einstakra verkefna á vegum sveitarfélaga, en í staðinn komi fjárstuðningur frá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Fjármálanefndin gerir það að tillögu sinni í nál. að úthlutunarreglum Jöfnunarsjóðs verði breytt og meira fé verði ráðstafað til að styrkja einkum hin fámennari sveitarfélög til að annast lögbundin verkefni, til að jafna útgjöld sveitarfélaga og til að standa undir stofnframkvæmdum. Tekjum sjóðsins verði skipt í þrjá hluta, bundin framlög, sérstök framlög og almenn framlög, og hlutfall hvers hluta verði ákveðið í lögum. Sérstökum framlögum Jöfnunarsjóðs er ætlað að vera skilyrt og sveitarfélögin verði þess vegna flokkuð eftir tegund, verkefnum, útgjöldum og tekjum. Framlögum þessum er ætlað að standa undir kostnaðarsömum stofnframkvæmdum hjá fámennari sveitarfélögum, bæta upp tekjumissi sveitarfélaga vegna fólksfækkunar, greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga, aðstoða dreifbýlissveitarfélög til að standa undir auknum kostnaði við grunnskóla, bæta upp annan aukinn kostnað við breytta verkaskiptingu og til innbyrðis tekjujöfnunar milli sveitarfélaga. Þá er lagt til að Lánasjóður sveitarfélaga verði efldur.

Hluti af upplýsingasöfnun á vegum nefndanna var að kanna fjármálasamskipti ríkis og sveitarfélaga. Aflað var gagna um núverandi útgjöld ríkis og sveitarfélaga til sameiginlegra verkefna og lagt var mat á hvaða áhrif tillögur beggja nefndanna hefðu á útgjöld ríkis og útgjöld og tekjur sveitarfélaganna í landinu. Matið er miðað við að allar tillögur nefndanna komist í framkvæmd og niðurstöður eru þær að verkefni sem lagt er til að flytjist frá ríki til sveitarfélaga voru metin á 1100 millj. kr. á verðlagi í desember 1986. Verkefni sem gert var ráð fyrir að flytjist frá sveitarfélögum til ríkis voru metin á 325 millj. kr. og aukin þátttaka ríkisins í útgjöldum sjúkrasamlaga til tannlækninga og yfirtaka á skuldbindingum við Atvinnuleysistryggingasjóð voru metin samtals á 885 millj. kr.

Á sérstöku fskj. með frv. er tafla þar sem fjárhæðir eru sundurliðaðar og þar koma einnig fram þær forsendur sem matið er byggt á. Tekjur sveitarfélaganna, framlög ríkis til þeirra og útgjöld á árinu 1985 til verkefna, sem tillögur eru gerðar um að flytja, voru kannaðar, tekið úrtak 13 mismunandi sveitarfélaga og náði það bæði til sveitarfélaga í þéttbýli og dreifbýli með mismunandi íbúafjölda og á því að gefa gott þversnið af sveitarfélögum í landinu.

Út frá ársreikningum sveitarfélaga þessara fyrir 1985 og öðrum gögnum var reiknað út hvaða áhrif breytingarnar mundu hafa haft á tekjur og útgjöld hvers sveitarfélags í úrtakinu hefðu þær gilt 1985. Niðurstöður þessara athugana benda til að fjárhagur sveitarfélaganna muni fremur styrkjast við verkefnaflutning og breyttar úthlutunarreglur Jöfnunarsjóðs og þá miðað við að fjárveitingar til sjóðsins verði í samræmi við ákvæði laga um tekjustofna sveitarfélaga. Í grg. með frv. þessu er byggt á gögnum nefndanna og er nánari upplýsingar að finna í skýrslum, fskj. og athugasemdum með frv.

Í samvinnu við samtök sveitarfélaga í Vesturlandskjördæmi hefur verið unnið að útreikningum á áhrifum breyttrar verkaskiptingar á fjárhag allra sveitarfélaga í því kjördæmi miðað við 1985. Bráðabirgðaniðurstaða þeirra útreikninga varðandi breytingar á rekstrarútgjöldum og tekjum sveitarfélaganna bendir til svipaðrar niðurstöðu og kom fram í úrtaki fjármálanefndar. Samband ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtök sveitarfélaga hafa staðið fyrir kynningu á álitum nefndanna. Þá voru verkaskiptamálin aðalumræðuefni á samráðsfundi ríkisstjórnar og stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga í desember 1986 og maí 1987. Tillögur nefndanna hafa yfirleitt fengið góðar undirtektir, enda eru þær mjög í samræmi við óskir sveitarstjórnarmanna um meiri sjálfsákvörðunarrétt í eigin málum og skýrari verkaskiptingu á milli hinna tveggja stjórnsýslustiga í landinu.

Undanfarnar vikur hefur verið unnið að því að móta nánar hvernig að 1. áfanga, verkefnaflutningi, verði best staðið. Sú vinna hefur einkum verið þríþætt: Í fyrsta lagi að kanna og gera tillögur um það hvernig haga skuli uppgjörum vegna sameiginlegra verkefna ríkis og sveitarfélaga. Í öðru lagi að breyta reglum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga þannig að auknu fjármagni verði veitt til jöfnunar milli sveitarfélaga og þá m.a. vegna verkefnaflutnings. Í þriðja lagi að semja frv. um nauðsynlegar lagabreytingar vegna þeirra áforma sem uppi eru í þessu efni.

Unnið hefur verið að endurskoðun á ákvæðum um Jöfnunarsjóð í lögum um tekjustofna sveitarfélaga. Sú endurskoðun hefur einkum beinst að atriðum sem tengjast flutningi verkefna til sveitarfélaganna. Er þar bæði um að ræða uppgjör á hluta ríkisins í framkvæmdum við ákveðna málaflokka og einnig myndun sérdeildar innan sjóðsins sem hefði það hlutverk að hlaupa undir bagga með minni og vanmegnugri sveitarfélögum við framkvæmdir eða rekstur sem af verkefnatilfærslunni kann að leiða. Athugað hefur verið m.a. hver áætluð skuld ríkissjóðs verði um næstu áramót vegna dagvistarheimila, félagsheimila og íþróttamannvirkja sem lokið er við eða unnið er að. Talið er að hér sé um að ræða rúmlega 400 millj. kr. til sveitarfélaga og félagasamtaka. Stefnt er að því að þessi skuld verði gerð upp með ríkisframlagi á næstu fjórum árum.

Ætlunin er að fulltrúar menntmrn. og Sambands ísl. sveitarfélaga vinni að því í sameiningu að finna út stöðutölur á hverju einstöku verkefni í árslok 1987. Ríkisframlagi vegna þessa uppgjörs verði beint um nýja deild í Jöfnunarsjóði sem nefnd er uppgjörsdeild.

Jafnhliða því sem unnið hefur verið að því að móta framkvæmdina varðandi 1. áfanga í breytingum á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga hefur verið hugað að þeim næsta. Félmrh. hefur skipað nefnd með fulltrúum Sambands ísl. sveitarfélaga og viðkomandi ráðuneyta til að undirbúa framkvæmd á síðari áfanga í flutningi verkefna milli ríkis og sveitarfélaga og gera nánari tillögur um uppgjör og eignatilfærslur, sem því tengjast, um fjárhagsleg áhrif breytingartillagna sem skv. frv. þessu er fjallað um í hverjum kafla athugasemda með þessu frv. Yfirleitt eru upplýsingar byggðar á athugun og mati fjármálanefndarinnar sem gert var með ákveðnum fyrirvörum. Forsendur þessa mats voru m.a. að sveitarfélögin eru metin sem ein heild.

Varðandi rekstrargjöld er byggt á umsvifum 1985, en framlög ríkisins til stofnkostnaðar eru yfirleitt byggð á framreiknuðu meðaltal áranna 1980–1986. Útgjöld sveitarfélaganna eru yfirleitt áætluð í hlutföllum af kostnaði ríkis í hverjum málaflokki.

Í frv. þessu eru einungis gerðar tillögur um breytingar á þeim greinum í lögum sem fjalla um fjármálaskuldbindingar. Um er að ræða lágmarksbreytingar, en ljóst er að sum þessara laga þarf að endurskoða í heild sinni. Menntmrh. hefur af þessu tilefni ákveðið að skipa nefndir til að endurskoða íþróttalög, lögin um byggingu og rekstur dagvistarheimila og lögin um opinberan stuðning við tónlistarskóla. Þá er í undirbúningi lagasetning um æðra tónlistarnám. Með verkefnaflutningi sem felst í frv. þessu er talið að um 200 millj. kr. útgjöld færist frá ríki til sveitarfélaga, en sveitarfélögum eru jafnframt tryggðar auknar tekjur með meiri framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Eins og fyrr sagði hafa Samband ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtök sveitarfélaga staðið fyrir kynningu á álitum nefndanna. Skýrslum nefndanna var dreift til allra sveitarstjórnarmanna og á þingum landshlutasamtaka í sumar og haust hafa þessi mál verið til umræðu. Tillögur nefndanna hafa yfirleitt fengið góðar undirtektir og hafa nokkur landshlutasamtök samþykkt ályktun þar sem hvatt er til þess að í breytingar þessar verði ráðist, enda séu þær mjög í samræmi við ítrekaðar óskir sveitarstjórnarmanna. Þá voru verkaskiptamálin aðalumræðuefni á samráðsfundi ríkisstjórnarinnar og stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga í desember 1986 og maí 1987. Á samráðsfundi í október sl. voru kynnt áform um þann áfanga í verkaskiptingu sem nú er lagt til að verði tekinn og í sameiginlegri yfirlýsingu fundarins var lögð áhersla á að síðari áfangi verkaskiptingar verði í ársbyrjun 1989. Einnig var þessi áfangi í verkaskiptamálum til umræðu á fundi stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga þann 16. okt. sl. og í ályktun stjórnar er lögð á það áhersla að með tillögum í frv. ríkisstjórnarinnar sé stigið mikilsvert skref í átt til breyttrar verkaskiptingar ríkis og sveitarfélaga. Stjórnin telur jafnframt nauðsynlegt að samhliða verði gengið frá uppgjöri vegna samningsbundinna verkefna er varða þennan verkefnaflutning. Ekki er með tillögum í frv. þessu verið að spara ríkinu útgjöld. Tilgangur með þeim er að stíga fyrstu skrefin í uppstokkun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Markmið tillagnanna er að gera verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga einfaldari og stuðla að því að ákvarðanir um staðbundin málefni séu teknar í ríkari mæli af heimamönnum.

Á undanförnum missirum hafa verið miklar umræður um nauðsyn þess að auka sjálfstæði byggðanna í landinu og draga úr miðstýringu í þjóðfélaginu. Einnig hafa skýrslur nefndar þeirrar sem ég hef hér vitnað til hleypt af stað talsverðum umræðum um verkaskipti milli ríkis og sveitarfélaga. Flestir virðast á einu máli um að brýn þörf sé á því að flytja fleiri verkefni yfir til sveitarfélaga. Sveitarfélögin þurfi að vera sjálfstæðari og að draga beri úr því mikla samkrulli sem nú er á milli ríkis og sveitarfélaga. Hins vegar eru skoðanir auðvitað nokkuð skiptar um það hvor aðilinn eigi að sjá um einstaka málaflokka. Frá hendi ríkisstjórnarinnar eru með frv. þessu stigin þýðingarmikil skref til að styrkja sveitarfélögin og gera þau sjálfstæðari. Nú er komið að sveitarstjórnum og Alþingi að hrinda í framkvæmd þeim fyrsta áfanga um þennan verkefnatilflutning og gera hann að veruleika.

Herra forseti. Ég hef hér í aðalatriðum gert grein fyrir efni þessa frv., en vísa að öðru leyti til fyllri upplýsinga í athugasemdum með frv. og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. félmn.