17.12.1987
Sameinað þing: 35. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 2403 í B-deild Alþingistíðinda. (1791)

Greinargerð utanrrh. um byggingu flugstöðvar

Utanríkisráðherra (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Að minni ósk hefur verið dreift hér á Alþingi skýrslu þeirri sem Ríkisendurskoðun hefur gert um byggingu flugstöðvar á Keflavíkurflugvelli. Að sjálfsögðu hafði ég gert ráð fyrir að gera ítarlega grein fyrir þessari miklu framkvæmd í skýrslu utanrrh., en þótti rétt, þar sem skýrsla þessi lá nú fyrir, að henni yrði dreift og rædd sérstaklega ef eftir því væri gengið, enda hefur nú verið óskað eftir umræðum um skýrsluna.

Ég hef þó í raun ekki miklu við það að bæta sem í þessari skýrslu segir, enda tiltölulega nýlega kominn að þessu máli. Ég vil þó, áður en ég fer yfir helstu atriði í niðurstöðum skýrslunnar, vekja athygli á því að einnig hefur verið dreift hér á hinu háa Alþingi svari við fsp. sem til mín var beint af hv. þm. Guðrúnu Agnarsdóttur ásamt fleirum. Ég vil þó geta þess að í flýtinum munu ýmsar prentvillur hafa orðið og er nú verið að endurprenta þetta þskj. og því verður dreift að nýju. Einnig þykir mér rétt að eitt komi fram sem um hefur verið spurt. Í næstsíðustu málsgr. skýrslunnar segir, með leyfi forseta: „Eins og glöggt má sjá af þessari skýrslu“, og er þá vísað í þá skýrslu eða svar við fsp. hv. þm., „eru flestar þær fullyrðingar, sem fram hafa komið síðustu daga, vikur og mánuði um byggingarframkvæmdir og byggingarkostnað flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, rangar.“ Er þá ekki átt við skýrslu Ríkisendurskoðunar heldur ýmislegt sem farið hefur manna á milli.

Eins og ég sagði áðan mun ég í stuttu máli styðjast við niðurstöður þær sem koma fram og hefjast á bls. 3 í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Í upphafi er gerður samanburður á þeim markmiðum sem sett voru og á framkvæmd þeirra. Þar segir, með leyfi forseta:

„Meginmarkmið við upphaf verkefnisins sumarið 1983 voru að reisa flugstöð sem þjónaði ákveðnum tilgangi, bæði hvað varðar þjónustu og útlit, að fullgera flugstöðina í apríl 1987, að kostnaður væri 42 millj. bandaríkjadollara og voru verðhækkanir á byggingartíma innifaldar.

Niðurstöður í dag eru: Flugstöðin uppfyllir eðlilegar starfrænar og útlitslegar kröfur. Aðfinnslur þar að lútandi eru smávægilegar. Mannvirkið er glæsilegt að flestra dómi.

Flugstöðin var opnuð til umferðar 14. apríl 1987:. Allmikið skorti þó á að byggingin væri fullgerð. Samanburður á upphaflegri kostnaðaráætlun og raunkostnaði leiðir eftirfarandi í ljós, verðlag í september 1987 án aðflutningsgjalda og söluskatts: Framreiknaður framkvæmdakostnaður við fullgerða flugstöð er 2 milljarðar 992 millj. kr. Framreiknuð áætlun 2 milljarðar 121 millj. kr. Mismunur er 871 millj. kr.“

Eins og kemur fram í því sem ég hef nú lesið var ætlunin að reisa eins og hér sagði flugstöð sem fullnægði kröfum um þjónustu og útlit. Ég hygg að þm. sé flestum ljóst að sú flugstöð sem við samþykktum hér á hinu háa Alþingi fyrir nokkrum árum að yrði reist hlyti að verða mjög dýrt mannvirki. Hún er ekki venjulegur álkassi, eins og við þekkjum frá flugstöðvum víða erlendis, heldur mjög glæsilegt hlið inn í land okkar. Um þetta má að sjálfsögðu deila, en staðreyndin er að það er orðið of seint nú. Ég hygg að við getum flest verið ánægð með útlitið á þessari flugstöð, en ég hygg að við getum líka samþykkt það, sem ég hef sagt, að við hljótum að hafa gert ráð fyrir að þessi bygging yrði kostnaðarsöm eins og hún er í upphafi hönnuð.

Þetta vildi ég láta koma hér fram því að ég hef heyrt ýmsa lýsa undrun á þessum mikla kostnaði. Hann felst að mínu mati fyrst og fremst í hönnun þessarar byggingar og þá er um upphafið í þeirri ákvörðun að ræða sem hér er fjallað um.

Það sem hins vegar er vissulega vert athugunar og er gert að athugunarefni í skýrslu Ríkisendurskoðunar er sá mismunur sem ég nefndi áðan upp á 871 millj. kr. Um það er ítarlega fjallað í skýrslunni.

Í 2. lið í niðurstöðum er upplýst að eins og flugstöðin var upphaflega hönnuð var gert ráð fyrir að kostnaðurinn yrði 57 millj. bandaríkjadala. Þetta þótti mönnum of mikil upphæð og var ákveðið að skera niður eins og frekast var talið fært. Það var gert og kostnaðaráætlunin lækkaði við það í 42,4 millj. dollara. Sú áætlun er dags. 12. mars 1981. Þessi áætlun fól þannig í sér ýmsan tilgreindan niðurskurð, eins og segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar, að upphæð 12 millj. bandaríkjadollara. Auk þess mun fleira hafa verið tínt til sem lækkaði kostnaðinn.

Hér er síðan rakið í niðurstöðum skýrslunnar að flest af því sem er um að ræða er síðan tekið inn í bygginguna og reyndar er látið að því liggja í skýrslunni að flest af því muni hafa verið nauðsynlegt. Segir á bls. 4, með leyfi forseta:

"... enda væri flugstöðin á mörkum þess að vera starfhæf ef það væri ekki gert, og auk þess kom til ýmislegur óvæntur viðbótarkostnaður og magnaukningar. Ákveðið var að stækka nýtanlegan kjallara og ýmsar breytingar voru gerðar á innra skipulagi. Með þessu var notagildi flugstöðvarinnar aukið og möguleikar til hærri leigutekna sköpuðust. Um mitt ár 1985 var ákveðið að flugeldhúsið yrði flutt í sérstaka byggingu í eigu Flugleiða hf.“

M.ö.o., eins og ég sagði áðan, virðist Ríkisendurskoðun telja að þessar viðbætur hafi verið óhjákvæmilegar. Þetta er rakið m.a. í þessari skýrslu og er rakið í þeirri skýrslu sem ég nefndi áðan og lögð hefur verið fram á Alþingi sem svar við fsp. hv. þm. Guðrúnar Agnarsdóttur og einnig hygg ég að það komi greinilega fram í þeirri skýrslu sem byggingarnefnd hefur látið dreifa til allra þm.

Nánar er fjallað um þennan viðbótarkostnað upp á 871 millj. kr. og hann sundurliðaður m.a. þannig: Viðbætur við upphaflega kostnaðaráætlun nema 653 millj. kr., magnaukningar 153 millj. kr., óskiptur kostnaður 83 millj. Hér er síðan nánari sundurliðun bæði yfir viðbætur og magnaukningu. Ég skal ekki fara yfir það ítarlega en þó nefna örfáa liði eins og t.d. stækkun landgangs og landgangshúss. Í þeim niðurskurði sem gerður var á upphaflegri áætlun var landgangurinn styttur og landgöngurönum eða hvað það kallast var fækkað. Hins vegar jókst umferð mjög um gömlu flugstöðina á byggingartíma og ákvörðun mun hafa verið tekin um að fjölga þessum tækjum.

Ég vil einnig sérstaklega nefna viðbótarkostnað sem verður á hönnun byggingarinnar. Það hygg ég að megi fyrst og fremst rekja til þess að krafist var um leið og Bandaríkjamenn samþykktu framlög til byggingarinnar að þeir staðlar í Bandaríkjunum sem lengra ganga en staðlar hér á landi yrðu lagðir til grundvallar. Mun þetta ekki síst hafa valdíð nokkrum vandræðum í hönnun loftræstikerfis þar sem bæði íslenskir og erlendir aðilar komu að því máli.

Ég er ekki nógu kunnugur málinu til að fara vandlega í ýmsar þær breytingar sem eru nauðsynlegar á byggingartíma, en mér er tjáð að þær stafi fyrst og fremst af því að upplýsingar hafi ekki gengið nægilega greiðlega á milli íslenskra hönnuða og þeirra erlendu. Um það treysti ég mér ekki að fjalla nánar, en um það er út af fyrir sig fjallað ítarlega í köflum þessarar skýrslu.

Spurningin sem mér sýnist fyrst og fremst liggja fyrir okkur er hvort leitað hafi verið réttra heimilda til að taka inn þær viðbótarframkvæmdir og þann viðbótarkostnað sem af því leiddi. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir á bls. 5, með leyfi forseta:

„Byggingarnefnd fullyrðir að útgjöld þessi hafi verið samþykkt af réttum stjórnvöldum, en magnaukningar hafi verið ófyrirséðar. Ríkisendurskoðun hefur kannað hvort heimildar hafi verið aflað hjá þáverandi utanríkisráðherrum og kom fram að byggingarnefnd hafi haft heimild til að stofna til þessara útgjalda.“

Svo er hitt annað mál hvort þessar viðbætur hafi komist til fjárveitingavaldsins þannig að þar hafi legið fyrir nægilegar upplýsingar um þann viðbótarkostnað sem smám saman kom í ljós á byggingartímanum og rekja má að langstærstum hluta til þeirra viðbóta sem ákveðnar voru á flugstöðinni.

Um það mál eru skiptar skoðanir. Fram kemur í upplýsingum byggingarnefndar að í þeim fjárhagsáætlunum sem sendar hafi verið til Fjárlaga- og hagsýslustofnunar hafi þetta komið greinilega fram og ekki verið gerðar við það athugasemdir. Ég verð hins vegar að láta í ljós þá skoðun mína að réttara hefði verið að koma þessum upplýsingum og tillögum til ríkisstjórnar og Alþingis þannig að fyrir hefði legið fyrr og sýnist mér það í raun það atriði sem fyrst og fremst er gagnrýnisvert í sambandi við þessa byggingu.

Ég vek athygli á því að á bls. 7 er af Ríkisendurskoðun vakin athygli á ýmsum þeim aðgerðum sem byggingarnefnd greip til til að hafa sem gleggst og best eftirlit með framkvæmdinni og má skilja a skýrslu Ríkisendurskoðunar að hún telji að þar sé allvel að málum staðið. Þar segir, með leyfi forseta: „Þó verður að telja að yfirstjórnin hafi að ýmsu leyti brugðist rösklega við þegar verulegir erfiðleikar steðjuðu að og eru eftirfarandi viðbrögð dæmi þess.“ (SJS: Vill hæstv. ráðherra lesa næstu mgr. á undan í skýrslunni?) — Með ánægju skal ég gera það:

„Varðandi yfirstjórn verkefnisins verður að telja að skort hafi á heildaryfirsýn, bæði fjárhagslega og framkvæmdalega. Samræmdri áætlanagerð og eftirfylgni hennar var ábótavant. (SJS: Þetta er aðeins betra.) Þó verður að telja að yfirstjórnin hafi að ýmsu leyti brugðist rösklega við þegar verulegir erfiðleikar steðjuðu að og eru eftirfarandi viðbrögð dæmi þess:

1. Skipun verkefnisstjóra í janúar 1986.

2. Núllstillingarsamningar við verktaka vorið 1986.

3. Skipun tæknimannatvenndar vorið 1986.

4. Samningar við verktaka haustið 1986.

5. Skipun úrskurðaraðila haustið 1987.“

Hins vegar kemur fram í þessari skýrslu, og kemur þá að því sem ég taldi áðan fyrst og fremst gagnrýnisvert í sambandi við fjármögnun verksins, að „fjárþörf vegna gildandi verksamninga út árið 1987 var talin vera 450–480 millj. kr. umfram fjárheimild ársins“ sem var 520 millj. kr. Ráðuneytið heimilaði með bréfi dags. 11. maí 1987 bráðabirgðalántöku að fjárhæð 480 millj. kr.“ En fram kemur í skýrslunni að Ríkisendurskoðun gagnrýnir að þessar viðbótaróskir hafi ekki verið settar fram eins og átt hefði að gera fyrr en á árinu 1987. Segir á bls. 9:

„Ríkisendurskoðun bendir á að ekki var sótt um aukafjárheimild og ekki vakin athygli fjárveitingavaldsins á vandanum fyrr en með bréfi dags. 29. apríl 1987. Ríkisendurskoðun hefur ekki fengið viðhlítandi skýringar á þessu.“

Hér í skýrslunni er svo jafnframt rakið misgengi dollars og íslenskrar krónu og þarf ég ekki að fara orðum um það, en vil ljúka þessu yfirliti mínu yfir niðurstöður skýrslunnar með því að draga fram það sem segir á bls. 10 um lærdóm sem draga má af framkvæmdinni. Þar segir:

„Ríkisendurskoðun telur að af þessu máli megi draga ýmsar ályktanir í sambandi við meiri háttar opinberar framkvæmdir, m.a. eftirfarandi:

1. Vanda til við undirbúning framkvæmda, einkum að fyrir liggi góð skilgreining á verkefninu og væntanlegum gangi þess.

2. Vanda til áætlanagerðar, einkum samræmdrar framkvæmda- og fjárhagsáætlunar, framkvæma stöðuga endurskoðun meðan á verkefni stendur og tryggja upplýsingagjöf til réttra aðila.

3. Vanda til vinnubragða við gerð fjárlagatillagna og fjárlagagerðar.

4. Varast skal breytingar á verktíma og áður en ákvörðun er tekin um breytingu frá samþykktri áætlun og eða hönnun skal athuga svo sem unnt er hvaða afleiðingar breytingin hefur.“

Nú skal ég engan dóm kveða upp um hvernig þessara atriða hefur verið gætt, en lýk þessu yfirliti mínu með því að endurtaka það, sem ég hef sagt hér áður, að í fyrsta lagi er ákveðið í upphafi að byggja mjög glæsilegt mannvirki sem hlaut að verða dýrt og í öðru lagi er það athugasemdaverðast í þessari skýrslu að þeir hlutir sem í sparnaðarskyni voru teknir út úr mannvirkinu eru engu að síður framkvæmdir á byggingartíma. Þótt ég sé þeirrar skoðunar að allar þessar framkvæmdir hafi í raun verið nauðsynlegar til að þetta glæsilega mannvirki gæti sinnt því hlutverki sem því er ætlað tek ég undir að betur hefði þurft að ganga frá skýrslugerð um slíkar viðbætur og alveg sérstaklega betur frá umsókn til fjárveitingavaldsins um það viðbótarfjármagn sem þörf var í þessu skyni þannig að óumdeilanlegt væri að fjárveitingavaldið og þar með Alþingi hefði samþykkt slíkar breytingar.