17.12.1987
Sameinað þing: 35. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 2407 í B-deild Alþingistíðinda. (1792)

Greinargerð utanrrh. um byggingu flugstöðvar

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Fyrir réttu ári samþykkti Alþingi frv. til lánsfjárlaga. Þar var byggingarnefnd flugstöðvar í Keflavík veitt heimild til lántöku að upphæð 520 millj. kr. Nefndin áætlaði í rökstuðningi sínum að þessi upphæð dygði til að taka flugstöðina í notkun í apríl sl.

Flugstöðin var opnuð með mikilli viðhöfn skömmu fyrir kosningar. Skömmu eftir kosningar bárust fjmrn. þær upplýsingar frá byggingarnefnd að fjárþörf á þessu ári gæti numið alls 1200 millj. kr. er ekki 520 eins og nefndin hafði áætlað nokkrum mánuðum áður. Þegar þar var komið sögu var fjmrn. upplýst um að nefndin væri komin í greiðsluþrot. Fjmrn. veitti heimild til lántöku innan lands svo að unnt væri að standa við bindandi verksamninga það sem eftir lifði árs.

Við fjárlagagerð fyrir árið 1988 barst beiðni frá byggingarnefnd um 250 millj. kr. til viðbótarframkvæmda á næsta ári. Af því tilefni var það að fjmrh. fór fram á við Ríkisendurskoðun að hún gerði sérstaka úttekt á byggingarkostnaði stöðvarinnar frá upphafi ásamt mati á tæknilegum þáttum og framkvæmdum tengdum byggingunni. Þeirri úttekt er nú lokið og hefur verið dreift til hv. alþm.

Skýrsla Ríkisendurskoðunar staðfestir að mínu mati að ærnar ástæður voru til að fara fram á slíka úttekt og að hún ein út af fyrir sig er gagnleg og þörf. Mér virðist að niðurstöður þessarar úttektar staðfesti að stjórnendur verksins hafi ekki haft yfirsýn yfir fjármál byggingarinnar í nægilega ríkum mæli. Hún staðfesti einnig að áætlanagerð hafi verið ábótavant og á stundum hafi áætlanir reyndar ekki verið fyrir hendi. Hún staðfestir og að byggingarnefnd breytti verulega út frá þeirri byggingaráætlun sem Alþingi hafði samþykkt án þess að Alþingi eða fjármálayfirvöld fengju vitneskju um. Hún staðfestir einnig að einstakir verkþættir, svo sem hönnun, fóru úr böndum og hún staðfestir að flugstöðin er ríflega 1 milljarði dýrari og a.m.k. 5000 m2 stærri en gert var ráð fyrir í upphaflegum áætlunum. Af því tilefni er fróðlegt að koma á framfæri samanburði á tveimur flugstöðvum, annars vegar Leifsstöð í Keflavík og hins vegar flugstöð í Harrisburg í Bandaríkjunum sem byggð var um líkt leyti.

Flugstöðin í Keflavík er miðuð við þær forsendur að umferð og farþegafjöldi á árinu 1987 verði 750 þús. manns en Harrisburg 1 millj. Stærð í fermetrum er með þeim hætti að Leifsstöð telst vera 22700–24800 m2 en Harrisburg minni eða 9940 m2. Það skal tekið fram að mat á stærð Leifsstöðvar í fermetrum talið byggir á ólíkum forsendum eftir því hvort menn reikna með kjallara undir stöðvarbyggingunni eða ekki. Kostnaður í íslenskum krónum var sá að Leifsstöð er áætluð kosta 3 milljarða 170 þús. ísl. kr. en stöðin í Harrisburg 736,8 millj. kr. Það skal tekið fram að hér er reiknað til íslenskra króna miðað við dollaragengi 40 kr. pr. dal. Kostnaður á fermetra virðist þannig hafa verið í Leifsstöð 127 804–139 600 í samanburði við Harrisburg 74 þús., m.ö.o. að hámarki tvöfaldur. Flugstöð í Keflavík er m.ö.o. um 82% dýrari en flugstöð í Harrisburg, en Harrisburg var byggð á tveimur árum, frá október 1984 til desember árið 1986.

Þegar umræður um byggingarkostnað flugstöðvarinnar stóðu sem hæst á liðnu sumri kallaði byggingarnefnd til sín fréttamenn til þess, eins og það var kallað, að leiðrétta misskilning varðandi kostnað umfram áætlun. Þar afhenti byggingarnefndin fréttatilkynningu með ýmsum útreikningum. Í ljósi raunveruleikans eins og hann birtist í skýrslu Ríkisendurskoðunar eru þeir útreikningar vægast sagt villandi. Þar segir, með leyfi forseta, að upphafleg kostnaðaráætlun hafi gert ráð fyrir kostnaði við bygginguna að upphæð 42 millj. dala. Þá upphæð framreiknaði nefndin til núgildandi verðlags og fékk niðurstöðutöluna 66 millj. dala eða 2600 millj. kr. Heildarkostnað sagði nefndin þannig vera 2850 millj. ísl. kr. Mismunur á framreiknaðri áætlun og endanlegri tölu væri þannig 250 millj. og stafaði hann af óhjákvæmilegum breytingum á flugstöðinni. Staðhæfingar um að kostnaður hafi farið yfir milljarð fram úr áætlun sagði nefndin að væru alrangar.

Á þessum tíma var ekki rifjað upp hvernig talan 42 millj. dala í upphaflegri áætlun var til komin. Eins og fram kom í ræðu þáv. hæstv. utanrrh. við fyrstu skóflutungu að byggingunni var sú nýbreytni viðhöfð þegar kostnaðaráætlun var gerð að hún miðaðist við framreiknaðan kostnað, þ.e. byggingarkostnað að upphæð 33,5 millj. dala að viðbættum áætluðum verðhækkunum á byggingartímanum, 8,5 millj. dala. Áætlunin var m.ö.o. verðbætt um samtals 42 millj. dala. Í skýringum sínum í sumar greip nefndin til þess ráðs að framreikna alla upphæðina 42 millj. dala og fær þannig þá niðurstöðu sem áður er lýst. Með því að reikna fullar verðbætur á áður verðbætta áætlun komst hún að þeirri niðurstöðu og vildi telja almenningi trú um að rétt væri að verkið hefði aðeins farið 250 millj. kr. fram úr áætlun.

Hvaða ályktanir má draga af þessu? Tvennt kemur a.m.k. til greina. Nefndin vissi að upphafleg áætlun var þegar verðbætt, en gerði sig þá seka um að blekkja fjölmiðla og almenning með útreikningum sínum, eða nefndinni var ókunnugt um hvernig upphafleg kostnaðaráætlun var samansett í upphafi. Þá spyr maður um það hvort ekki hafi skort heildarsýn og góða fjármálastjórn sem þó var haft á orði að hefði verið með ágætum.

Annað minna dæmi. Bandarísk yfirvöld samþykkja á sínum tíma að leggja 19,8 millj. dala til byggingar flugstöðvar. Þegar fjárveitingarbeiðni byggingarnefndar fyrir árið 1987 var framvísað í ágúst 1986 höfðu Bandaríkjamenn lagt fram 9,3 millj. dala. Samt er í bréfi nefndarinnar gert ráð fyrir 11,1 millj. dala framlagi Bandaríkjamanna árið 1987, samtals 20,4 millj. dala, 600 þús. dölum meira en Bandaríkjamenn höfðu samþykkt. Spurning er sú hvort hér var einfaldlega um mistök að ræða eða hvort ekki skorti eitthvað á heildarsýn.

Nokkrum mánuðum síðar sendi framkvæmdastjóri byggingarnefndar fjmrn. greiðsluáætlun fyrir fyrri hluta ársins 1987. Þá er komið í ljós að um 160 millj. kr. vantar upp á fjárframlög vegna þessa. Þá um áramótin var yfirdráttur byggingarnefndar í bönkum aðrar 160 millj. Í byrjun árs 1987 var framkvæmdastjóra því ljóst að a.m.k. 320 millj. vantaði á að fjárframlög komandi árs dygðu. Engu að síður barst engin beiðni um aukafjárveitingu né heldur nein greinargerð til fjmrn. um stöðu mála í upphafi árs 1987.

Því er ekki haldið fram að byggingarnefnd hafi blekkt almenning eða stjórnvöld varðandi fjármál vegna framkvæmdarinnar. Líklegri skýring er talin sú að það hafi skort yfirsýn, eins og segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar, áætlanir hafi ekki verið til og í raun hafi kannski enginn vitað um heildarumfang verksins fyrr en því var því sem næst lokið.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að byggingarnefnd breytti verulega áætlunum sem Alþingi hafði samþykkt. Upphafleg kostnaðaráætlun frá því í nóvember 1980 var 57 millj. dala. Hún var skorin niður í 42 millj. dala og samþykkt sem slík árið 1983. Byggingarnefnd bætti hins vegar nánast öllum niðurskurðarþáttunum aftur inn í verkið. Þrátt fyrir þessar auknu framkvæmdir og aukin útgjöld var ekki gerð ný kostnaðaráætlun fyrir verkið. Byggingarnefnd fullyrðir að hún hafi fylgst nákvæmlega með kostnaði og gangi verksins. Mér er kunnugt um að Ríkisendurskoðun fór ítrekað fram á við nefndina að fá að sjá þær kostnaðaráætlanir sem gerðar voru eftir að ákvarðanir voru teknar um auknar framkvæmdir. Þær reyndust ekki vera til. Að vísu kom í ljós eftir mikinn eftirrekstur að tvö kostnaðaryfirlit voru gerð og þau lögð fyrir Bandaríkjamenn. Þau voru gerð þannig að talinn var upp sá kostnaður sem þegar var fram kominn án þess að framreikna hann og bætt við upphaflegum kostnaðaráætlunum vegna þess sem eftir var. Þessi yfirlit voru ekki sýnd íslenskum stjórnvöldum, hvorki fjmrh. né Alþingi, eftir því sem best er vitað.

Við allar stórframkvæmdir tíðkast að gefa út áfangaskýrslu eftir því sem verki miðar. Þannig gefst stjórnendum kostur á að fylgjast með gangi verksins, framvindu áætlana og því sem á eftir skal koma. Byggingarnefndin gaf út sex slíkar skýrslur á árunum 1979–1984. Sú síðasta kom út 17. febr. 1984 þegar framkvæmdir við sjálfa bygginguna voru rétt nýhafnar. Eftir það, þegar ákvarðanir voru teknar um breytingar og aukinn kostnað, voru engar áfangaskýrslur gerðar eða gefnar út.

Það var ekki fyrr en í febrúar á þessu ári að unnt var að gera sér grein fyrir umfangi verksins. Fram að þeim tíma voru sífelldar breytingar að berast á teikningum og hönnun og eru reyndar enn. Tveimur mánuðum áður en flugstöðin var tekin í notkun var hægt að greina umfang verksins, magntaka bygginguna eins og það heitir á fagmáli. Í bréfi frá framkvæmdastjóra frá í febrúar kemur fram að hann áætlar að verkinu verði lokið í júní á þessu ári. Tveimur mánuðum síðar, í apríl, er nefndin að leggja síðustu hönd á einu kostnaðaráætlunina sem gerð var. Þá barst fjmrn. bréf frá utanrrn. þar sem greint er frá áðurnefndum umframkostnaði, en verklok voru þá áætluð í lok árs 1988.

Í stuttu máli: Það er fyrst þegar búið er að opna flugstöð að gengið er frá kostnaðaráætlun. Niðurstaða hennar er síðan sú að verkið fer mörg hundruð millj. kr. fram úr áætlun.

Hér hefur verið stiklað á nokkrum dæmum um vinnubrögð við fjármálastjórn og áætlanagerð. Eins og fram hefur komið var upplýsingastreymi til stjórnvalda mjög áfátt sem nokkur dæmi má nefna um. Byggingarnefnd breytti verulega út frá upphaflegri áætlun sem Alþingi hafði samþykkt. Landgöngubrúm var fjölgað úr þremur í sex, landgangur lengdur um þriðjung, kjallari stækkaður og svo mætti lengi telja. Þetta voru umfangsmiklar breytingar, enda varð niðurstaðan sú að flugstöðin er a.m.k. 5000 m2 og 20 0003 stærri en upphaflega hafði verið samþykkt.

Í skýrslum utanrrh. til Alþingis -á árunum 1984–1987 er ekki að finna greinargerðir um að breytt hafi verið frá upphaflegri áætlun. Í fjárveitingabeiðnum nefndarinnar, sem bárust á þessum tíma, er heldur ekki getið um þessar breytingar og ekki er til þess vitað að málið hafi verið rætt í ríkistjórn. Því síður bárust upplýsingar um þann aukakostnað sem af þessu hlytist og er þá spurning um hvort það stafaði af því að áætlanir voru beinlínis ekkí gerðar um þær upphaflega og upphaflegum áætlunum ekki verið breytt þrátt fyrir samþykktir um auknar framkvæmdir.

Komið hefur fram að framkvæmdastjóra var ljóst í árslok 1985 að 66 millj. kr. vantaði það ár til að endar næðu saman. Þetta var leyst með yfirdrætti en ekki gert ráð fyrir honum í fjárveitingabeiðnum. Í árslok 1986 og byrjun árs 1987 var framkvæmdastjóra ljóst að 320 millj. kr. vantaði á á þessu ári, árinu 1987, en upplýsingar um það bárust ekki. Ekkert yfirlit um fjárhagsstöðu nefndarinnar barst fjmrn. fyrr en eftir að flugstöðin var tekin í notkun.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er þess getið að það var einkum og sér í lagi fimmti og stærsti áfangi verksins, innréttingar, sem fór úr böndum í stærstum stíl. Útboð fyrir þennan áfanga fór fram í ágúst árið 1985. Tilboð voru opnuð í nóvember sama ár. Þá hafði staðið yfir endurhönnun og breytingar á teikningum vegna þeirra viðamiklu breytinga sem ákveðnar höfðu verið. Þá þegar var ljóst að ekki yrðu allar teikningar tilbúnar á réttum tíma. M.a. kom í ljós í desember, fimm mánuðum eftir að útboð fór fram, að endurhanna þyrfti allt loftræsikerfið. Í bréfi frá Almennu verkfræðistofunni í janúar 1986 var sérstaklega lýst áhyggjum vegna þeirra uppdrátta sem á eftir að gera eða breyta. Þetta aftraði byggingarnefnd ekki frá því að undirrita samninga við verktaka þótt ljóst væri að verkið gæti alls ekki gengið fyrir sig eins og útboðið hafði gert ráð fyrir.

Fram að þessum tíma hafði húsameistari ríkisins verið hönnunarstjóri verksins, en í janúar 1986 var skipaður sérstakur verkefnisstjóri til að samræma hönnunarvinnu og flýta henni sem kostur var. Áætlunin var að hann starfaði í þrjá mánuði, en þeir urðu 20 þegar upp var staðið.

Nefnt hefur verið dæmi um hönnunarvandamál þar sem eru lampar í bygginguna. Það tók rúmlega ár frá því að útboð fór fram að fá á hreint hversu margir þessir lampar ættu að vera. Í útboði var gert ráð fyrir 3215 lömpum, en þeir voru orðnir 5573 þegar upp var staðið. Í stað 16 millj. samkvæmt útboði kostuðu þeir 38 millj., þ.e. 53 millj. á núvirði. Á tímanum janúar 1986 til júní 1987 eru gerðar samtals um 2400 teikningar vegna þessa áfanga. Þar af voru 1100 frumuppdrættir og 1300 breytingar. Breytingar eru reyndar enn að berast. Í apríl 1986 var skipað sérstakt lið tveggja manna til að fást við villur og ósamræmi í útboðsgögnum. Þeir voru í fullu starfi í nærfellt heilt ár.

Á sama tíma var gerður sérstakur samningur við verktaka vegna seinagangs í hönnun. Honum eru greiddar sérstakar bætur vegna seinkunar og samningstíminn lengdur um sex vikur. Vandræði vegna hönnunarmála héldu áfram. Í október 1986 var gerður annar viðbótarsamningur við verktaka, honum greiddar bætur og verkefnisstjóra falið að meta frekari skaða sem verktaki hefur orðið fyrir vegna breytinga og galla í útboðsgögnum. Með þreföldun afkasta miðað við upphaflega áætlun tókst að ljúka verkinu í apríl 1987. Samningsfjárhæð vegna þessa áfanga eftir útboð var um 890 millj. kr. á núgildandi verðlagi. Raunverulegur kostnaður virðist samkvæmt skýrslunni hafa reynst vera um 1500 millj., þ.e. hækkun um rúmlega 600 millj. eða tæp 70%. Seint eða aldrei verður ljóst hver kostnaður vegna flýtingarinnar var, en hann er mjög varlega metinn á 120–150 millj. kr.

Herra forseti. Þessi skýrsla vekur að sjálfsögðu upp margvíslegar spurningar um hvað læra megi af þessari mistakasögu. Hæstv. utanrrh. vitnaði í því efni til niðurstaðna Ríkisendurskoðunar þar sem hún vekur athygli á fjórum atriðum. Þar segir, með leyfi forseta:

„Ríkisendurskoðun telur að af þessu máli megi draga ýmsar ályktanir í sambandi við meiri háttar opinberar framkvæmdir, m.a. eftirfarandi:

1. Að vanda vel til við undirbúning framkvæmda, einkum að fyrir liggi góð skilgreining á verkefninu og væntanlegum gangi þess.

2. Vanda til áætlanagerðar, einkum samræmdrar framkvæmda- og fjárhagsáætlunar, framkvæma stöðuga endurskoðun meðan á verkefni stendur og tryggja upplýsingagjöf til réttra aðila.

3. Vanda til vinnubragða við gerð fjárlagatillagna og fjárlagagerðar.

4. Varast skal breytingar á verktíma og áður en ákvörðun er tekin um breytingu frá samþykktri áætlun og eða hönnun skal athuga svo sem unnt er hvaða afleiðingar breytingin hefur.“

Þetta eru niðurstöður þess starfshóps Ríkisendurskoðunar sem að minni beiðni gerði úttekt á verkinu og það eru út af fyrir sig góðar og gildar niðurstöður. Meginatriði málsins á þessu stigi er að sjálfsögðu það: Hvað getum við lært, einkum og sér í lagi varðandi undirbúning verka og fjármálalega stjórnun, af þessu máli?