17.12.1987
Sameinað þing: 35. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 2425 í B-deild Alþingistíðinda. (1794)

Greinargerð utanrrh. um byggingu flugstöðvar

Samgönguráðherra (Matthías Á. Mathiesen):

Virðulegi forseti. Allt frá upphafi framkvæmda við byggingu nýrrar flugstöðvar á Keflavíkurflugvelli hafa heyrst gagnrýnisraddir um stöðina. Einkum hafa þar verið óánægðir vinstri menn sem virðast syrgja það einna helst að með flugstöðinni verði í fyrsta skipti fullur aðskilnaður milli almennrar umferðar um flugvöllinn og starfsemi varnarliðsins. Við heyrðum eina rödd hér áðan.

Aðstæðurnar fyrir opnun flugstöðvarinnar gáfu þeim tækifæri til að draga upp ranga mynd af sambýli varnarliðsins og þjóðarinnar. Eftir aðskilnað almennrar flugumferðar og starfsemi varnarliðsins verður ekki unnt að skírskota til þeirrar röngu myndar lengur í áróðri svokallaðra hernámsandstæðinga. Þessu fagna vitaskuld allir aðrir en þeir sem höfðu pólitíska hagsmuni af óbreyttu ástandi.

Eftir að í ljós kom á sl. vori að kostnaður við flugstöðina var kominn fram úr upphaflegri áætlun var Ríkisendurskoðun falið að gera úttekt á byggingarkostnaði og öðrum þáttum í sambandi við framkvæmdina. Ein helsta niðurstaða þeirrar könnunar er sú að það markmið hafi náðst að byggja flugstöð sem uppfyllir allar eðlilegar starfrænar og útlitslegar kröfur. Það er mergurinn málsins og það tókst á aðeins fjórum árum.

Það er á hinn bóginn gagnrýnt í skýrslu Ríkisendurskoðunar hve mikill munur er á raunkostnaði og kostnaðaráætlun frá 1981 og það er rót þeirrar umræðu sem nú á sér stað um málið. En það hefur einnig verið vikið að öðrum þáttum eins og þeim að flugstöðin sé allt of stór, allt of dýr og jafnvel hafi ekki legið á að taka hana í notkun sl. vor. Þá hefur komið fram gagnrýni á lántökur yfirstandandi árs sem voru umfram áætlanir í upphafi ársins.

Það fer ekki hjá því að þessi atriði komi til umfjöllunar við verklok svo viðamikils mannvirkis og eðlilegt að gerð sé úttekt á því hvernig staðið hefur verið að verki á öllum sviðum framkvæmda og fjármögnunar. Ég mun hér á eftir lýsa framangreindum þáttum eins og þeir koma mér fyrir sjónir og vík þá að sjálfsögðu fyrst að upphafi málsins.

Flugstöð Leifs Eiríkssonar er byggð eftir teikningum og áætlunum sem í öllum aðalatriðum voru til staðar þegar á árinu 1980 og unnið hafði verið að undirbúningi og áætlunargerð allt frá árinu 1968. Fyrir þrýsting ýmissa stjórnarliða á árunum 1980–1983 var fyrstu framkvæmdaáætlun breytt og fyrirhuguð flugstöð minnkuð frá því sem ráðgert hafði verið. Kostnaðaráætlun upphaflegrar byggingar hljóðaði upp á 57 millj. bandaríkjadala en endurskoðuð áætlun dags. 13. mars 1981 var að fjárhæð 42 millj. bandaríkjadala. Hvort tveggja er miðað við verðlag 1. janúar 1981 og 15% verðbólgu á verktímanum sem var áætlaður 21/2 ár.

Svo sem alkunna er var ekkert aðhafst í málinu á árunum 1981–1983 er ríkisstjórn Steingríms Hermannssonar tók við völdum og Geir Hallgrímsson varð utanrrh. Sú töf á framkvæmdum hafði vissulega verið til óþurftar af ýmsum ástæðum og réði henni pólitísk þröngsýni manna sem ekki aðeins vildu koma í veg fyrir smíði nýrrar flugstöðvar heldur héldu uppi um líkt leyti sérstakri krossferð gegn Flugleiðum, en á þessum tíma áttu Flugleiðir í tímabundnum örðugleikum vegna samdráttar í Atlantshafsfluginu.

Hv. 4. þm. Norðurl. e. vitnaði til tillagna og grg. þeirra alþýðubandalagsmanna frá árinu 1983 og ég leyfi mér að vitna til ummæla sem einn af höfuðandstæðingum framkvæmda við flugstöðina, Ólafur Ragnar Grímsson, lét frá sér á þessum árum og taldi á árinu 1982 í séráliti nefndar um flugstöðvarmálið að framtíðarþróun farþegafjölda um Keflavíkurflugvöll yrði með þeim hætti að nægjanlegt væri að miða bygginguna við 300 þús. farþega á ári sem „algert hámark á þessum áratug“, eins og hann sjálfur komst að orði. En nær væri þó að ætla að farþegafjöldinn yrði aðeins um 200 þús. farþegar á ári hverju. Í þessu sama séráliti taldi Ólafur Ragnar útilokað annað en það tæki 10–16 ár að reisa flugstöð eins og þá sem nú hefur risið á fjórum árum.

Í ljósi raunverulegrar þróunar farþegafjölda um flugvöllinn eru þessi orð hjákátleg. Aðeins fimm árum síðar er farþegafjöldinn orðinn um 750 þús. farþegar á ári og eru þó þrjú ár eftir af áratugnum.

Það ber að skoða þann niðurskurð, sem ákveðinn var í flugstöðinni í tíð ríkisstjórnarinnar 1980–1983, í ljósi slíks þrýstings frá Alþb. Meðal atriða í niðurskurðinum voru þessi: Reykskynjarar voru felldir niður. Ýmsum viðvörunarkerfum var sleppt. Þrjár landgöngubrýr voru felldar niður, landgangur minnkaður og viðbótarlandgangi sleppt. Snjóbræðsla var felld niður. Að auki voru framkvæmdir utan húss minnkaðar og ákveðið að ljúka ekki frágangi á vissum svæðum.

Það kom hins vegar snemma í ljós, þegar framkvæmdir hófust á grundvelli samkomulags stjórnarflokkanna frá 1983 um byggingu flugstöðvar, að þessi niðurskurður var óraunhæfur.

Vegna framangreinds voru teknar ákvarðanir á árunum 1983–1985 um viðbætur sem voru nauðsynlegar til þess að flugstöðin kæmi að tilætluðum notum. Einnig miðuðu viðbæturnar að því að unnt yrði að auka tekjur af flugstöðinni og styrkja þannig rekstrarlegar undirstöður byggingarinnar, en afrakstrinum af henni var frá upphafi ætlað að standa undir þeim lánum sem tekin voru til framkvæmdanna. Samkvæmt skýrslu Ríkisendurskoðunar, sem hér er til umræðu, er óumdeilt að ákvarðanir um þessar viðbætur voru teknar af þar til bærum stjórnvöldum. Skv. lögum nr. 45/1984, um byggingu flugstöðvar á Keflavíkurflugvelli, var utanrrh. falið að fara með yfirstjórn byggingar flugstöðvarinnar og tengdra mannvirkja.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um byggingu flugstöðvarinnar kemur fram að í upphafi hafi verið talið að þessar viðbætur rúmuðust innan áætlunar, m.a. vegna hagstæðra tilboða og gengisþróunar á þessum tíma. Í skýrslunni segir enn fremur að allar umræddar viðbætur séu til staðar og hvað kostnað snerti hafi flest atriðin byggt á útboðum og sé hann því eðlilegur.

Meðal þeirra atriða sem hér um ræðir er eftirtalið: stækkun landgangs og landgangshúss, stækkun kjallara, landgöngubrýr, snjóbræðslukerfi, ræsibúnaður fyrir flugvélar, skyggni, hússtjórnarkerfi. Auk þess ákváðu Flugleiðir að flytja flugeldhús sitt úr flugstöðinni og því fylgdi gífurlegur kostnaður vegna endurhönnunar.

Ég gegndi ekki embætti utanrrh. á þessum tíma, en það er skoðun mín að viðbæturnar hafi verið nauðsynlegar og átt sér eðlilegar skýringar. (Gripið fram í: Hver var utanrrh.?) Utanrrh. var Geir Hallgrímsson. — Á þessum tíma lágu fyrir nýjar tölur um þróun farþegafjölda sem sýndu allt aðra mynd en þá sem var höfð til hliðsjónar þegar ákveðið var að minnka flugstöðina frá upphaflegri áætlun á árinu 1981. Til dæmis um þetta er sú staðreynd að á byggingartíma flugstöðvarinnar hefur farþegum fjölgað úr 450 þús. á árinu 1983 í um 750 þús. á þessu ári, en það er aukning upp á hvorki meira né minna en 65%. Ég hygg að óhætt muni að fullyrða, miðað við þróun umferðar á undanförnum árum um Keflavíkurflugvöll, að þess verði ekki langt að bíða að talað verði um stækkun flugstöðvarinnar.

Um útlit og gerð stöðvarinnar geta menn vissulega haft mismunandi skoðanir, en ekki verður um það deilt að með tilkomu hennar hefur orðið mikil breyting til hins betra. Það er ekki svo lítil landkynning að flugstöðin skuli nú vera talin ein sú besta í Evrópu. Slíkt mun vitaskuld hafa góð áhrif á ferðamannastraum til Íslands. Þetta eru allt atriði sem skipta máli og menn verða að hafa í huga.

Eins og ég gat um í upphafi hefur gagnrýnin á flugstöðina einkum beinst að þeim mismun sem er á kostnaðaráætlun eins og hún var eftir að byggingin hafði verið skorin niður og endanlegum kostnaði þeirrar flugstöðvar sem nú er risin. Það eru einkum þrjár skýringar á þessum mismun.

Í fyrsta lagi er staðfest í skýrslu Ríkisendurskoðunar að framangreindar viðbætur auk fyrirsjáanlegrar magnaukningar í framkvæmdum skýri muninn að mestu leyti. Viðbæturnar einar eru að fjárhæð rúmar 600 millj. kr.

Í öðru lagi var gengisþróun afar óhagstæð framkvæmdinni á síðustu tveimur árum, öndvert við það sem menn höfðu gert ráð fyrir. Samkvæmt skýrslu Ríkisendurskoðunar er gengistapið á framlagi Bandaríkjamanna um 236 millj. kr. Hér er um að ræða misgengi á þróun gengis bandaríkjadals annars vegar og byggingarvísitölu hins vegar.

Í þriðja lagi varð verðbólgan hér innan lands meiri á síðari hluta byggingartímans en talið var þegar framkvæmdir hófust árið 1983.

Rétt er að ræða aðeins nánar þennan síðastnefnda þátt til að skýra hve verðbólgan getur skekkt alla útreikninga og áætlanir um kostnað við svo stórar framkvæmdir.

Eins og ég gat um var upphafleg áætlun byggingarinnar frá 1981 42 millj. bandaríkjadala, en það var á verðlagi ársins 1983 1174 millj. kr. með áætluðum verðhækkunum sem námu 238 millj. kr. Hækkun kostnaðar vegna verðbólgu hér innan lands reyndist hins vegar 1162 millj. kr., en samtals er bókfærður kostnaður orðinn 2483 millj. kr. miðað við upphaflegu áætlunina, en það þýðir að upphafleg kostnaðaráætlun jafngildi um 68 millj. bandaríkjadala á núverandi gengi.

Ég vil víkja nokkrum orðum að fjármálum byggingarinnar á yfirstandandi ári, en um mitt ár kom fram sú fjárvöntun sem er upphaf þeirrar umræðu sem nú fer fram. Við fjárlagagerð ársins 1987 gerði byggingarnefndin utanrrn. og Fjárlaga- og hagsýslustofnun grein fyrir áætlaðri lánsfjárþörf vegna byggingarinnar árið 1987 að fjárhæð 520 millj. kr. Það er sú fjárhæð sem samþykkt var í lánsfjárlögum.

Þegar kom fram á árið 1987 kom í ljós að þessi fjárhæð dugði engan veginn til að ljúka framkvæmdinni og að mistök hefðu átt sér stað af hálfu byggingarnefndar við undirbúning fjárlaga. Skýringar sem fram hafa komið á þessu, m.a. í skýrslu Ríkisendurskoðunar, eru að miklar magnbreytingar komu fram sem stöfuðu af vanáætlunum í útboðum og einnig hefur Ríkisendurskoðun bent á önnur mistök við hönnun innréttinga og hönnunarstjórn.

Þá áttu sér einnig stað mistök í fjárhagsáætlun ársins varðandi framlag Bandaríkjamanna sem var ofmetið. Til viðbótar þessu kom ýmis ófyrirséður kostnaður og gengistap.

Ég vil taka fram að um leið og utanrrn. var kunnugt um þá umframfjárþörf sem skapast hafði af fyrrgreindum ástæðum var leitað eftir heimild fyrir bráðabirgðalántöku eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til fjmrn. 29. apríl. Fyrst taldi byggingarnefndin að umframfjárþörfin væri 480 millj. kr., en síðar kom í ljós að fjárhæðin sem vantaði var allmiklu hærri eða um 869 millj. kr.

Ég vil þá víkja að fullyrðingum sem hafa komið þess efnis að verkinu hafi verið hraðað og það unnið á einhvern hátt út frá pólitískum sjónarmiðum. Upphaflega var áætlunin að verkinu yrði lokið á fjórum árum og flugstöðin yrði tekin í notkun í apríl 1987. Gerður var samningur við Bandaríkjamenn í ágúst 1983 um að flugstöðin yrði tilbúin í apríl 1987. Greiðsla á framlagi Bandaríkjamanna var við það miðuð svo og allir verksamningar sem síðar voru gerðir.

Þegar framangreindar viðbætur höfðu verið ákveðnar leitaði byggingarnefndin eftir áliti Almennu verkfræðistofunnar á því hvort verktími sá sem ætlaður væri fyrir innréttingar yrði fullnægjandi án verulegrar aukavinnu og þar með hvort tímasetning samkvæmt samningum við Bandaríkjamenn stæðist. Í svari verkfræðistofunnar frá október 1985 kom skýrt fram að verktíminn yrði nægilegur og þar er einnig lýst þeirri áætlun sem unnið var eftir á lokastigum verksins og miðaðist við opnun flugstöðvarinnar í apríl í vor. Ég tók við embætti utanrrh. 26. jan. 1986 og í júlí það ár óskaði ég eftir áliti byggingarnefndarinnar um stöðu framkvæmda með tilliti til þessarar áætlunar um opnun. Í svari nefndarinnar í september er staðfest að áætlanir um verklok muni standast. Allar fullyrðingar um tengsl milli kjördagsins og opnunardags flugstöðvarinnar eru því ómerkilegur pólitískur áróður. (SJS: Var það tilviljun bara?) Ég hef með því sem ég var að segja nú lagt fyrir hv. þm. nákvæmlega hvernig að þessum málum var staðið, hvernig þau voru endurskoðuð árin 1985 og 1986.

Það voru margar aðrar ástæður sem hvöttu menn áfram til að skila verkinu á tilskildum tíma. Ástandi gömlu flugstöðvarinnar hafði t.d. verið lýst sem lífshættulegu í skýrslu slökkviliðsstjórans á Keflavíkurflugvelli frá árinu 1982. Ég hef áður vikið að þróun umferðar um flugvöllinn, en gamla flugstöðin hefði aldrei annað þeirri umferð sem var um nýju flugstöðina sl. sumar. Þá varð opnun flugstöðvarinnar til þess að tekjur fóru að koma inn af flugstöðinni, en heildartekjur af henni á næsta ári eru samtals áætlaðar 625 millj. kr. Með opnun byggingarinnar var jafnframt komið í veg fyrir að vaxtakostnaður hlæðist upp á ónotað mannvirki, en slíkt er því miður allt of oft raunin um opinberar framkvæmdir á Íslandi. Þá má heldur ekki gleyma þeim kostnaði sem hlotist hefði af því að breyta öllum verksamningum vegna byggingarinnar sem voru miðaðir við framangreinda tímasetningu. Það var því til mikils að vinna að koma þessari arðbæru framkvæmd í gagnið sem fyrst. (SJS: Þessari gullnámu.)

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um byggingu flugstöðvarinnar kemur fram að nauðsynlegt sé að vanda betur til áætlunargerðar og annars undirbúnings við slíkar stórframkvæmdir í framtíðinni. Um leið og ég tek undir nauðsyn þess verð ég þó að segja að mér virðist sem ekki hafi gætt nægjanlegrar sanngirni í umfjöllun ýmissa aðila um málið að undanförnu. Hér er um að ræða framkvæmd þar sem unnið var eftir sérstakri samþykkt ríkisstjórnar og á grundvelli sérstakra laga sem sett voru um bygginguna og gerðu ráð fyrir sérstakri fjármögnun hennar.

Í ljósi framangreinds tel ég miður að í kringum málið hefur verið þyrlað upp pólitísku moldviðri þar sem tilgangurinn virðist vera sá að sverta alla þá sem að verkinu hafa staðið. Að hluta til er hér um að ræða aðgerðir (Gripið fram í.) andstæðinga byggingarinnar, úrtölumennina sem sjá ofsjónum yfir byggingu flugstöðvarinnar sem þó horfir til heilla fyrir þjóðina. (SJS: Er Ríkisendurskoðun meðtalin?) Flugstöðin er í dag talin af erlendum sérfræðingum í hópi bestu flughafna í Evrópu og Ríkisendurskoðun hefur staðfest að flugstöðin uppfyllir allar eðlilegar starfrænar og útlitslegar kröfur. (SJS: Hún hefur staðfest fleira.)