19.12.1987
Neðri deild: 33. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 2772 í B-deild Alþingistíðinda. (2092)

194. mál, verkaskipting ríkis og sveitarfélaga

Óli Þ. Guðbjartsson:

Hæstv. forseti. Ég vil hefja mál mitt á því að taka undir lokaorð í ræðu hv. 2. þm. Austurl., sem hér var að ljúka máli sínu, um það meginatriði að það mál sem hér er á dagskrá er þess eðlis að það er mikil nauðsyn á því að það verði ekki afgreitt af því flaustri sem því miður virðist í stefna.

Annars er það svo að við Íslendingar búum til tölulega fámenn þjóð í ákaflega stóru, a.m.k. miðað við mannfjölda, landi og strjálbýlu. Þetta einkenni lands okkar er verulegt og hefur verið nánast alla tíð.

Það atriði sem hér er sérstaklega á dagskrá eru sveitarfélögin eða hrepparnir sem eru í rauninni hin elsta félagseining á landinu. Að vísu eru heimildir ekki með öllu öruggar um hvenær hrepparnir urðu til sem lögformlegar heildir, en það er víst að það var nokkuð nærri upphafi þjóðarsögu okkar. Þegar í byrjun er þessara félagsheilda getið í sambandi við ýmiss konar verkefni sem einstaklingi var ofviða að fást við eða rísa undir, svo sem eins og að rétta við eftir stóráföll, skipstapa eða brunatjón. Fátækraframfærsla varð og eitt fyrsta verkefni hreppa og ýmiss konar önnur verkefni sem þurfti samtök til, svo sem fjallskil og fleira í þeim dúr.

Hreppaskipulagið verður því að telja einn merkasta ávöxtinn af félagshyggju Íslendinga þegar á þjóðveldisöld og e.t.v. verður gildi þess mönnum enn skýrara í minni ef hafðar eru í huga ófagrar lýsingar annála af ástandi mála um það leyti er skipulag þetta var að festast hér í sessi. Svo var t.d. veturinn 975–976. Hann var nefndur Óöld hin fyrri og í viðauka Skarðsárbókar segir, með leyfi hæstv. forseta, að „þá átu menn hrafna og melrakka og mörg óátan ill var etin. Sumir létu bera út börn, drepa gamalmenni, ómaga og hrinda fyrir hamra.“

Auðvitað gleymi ég því ekki að kristindóm bar hér að garði um aldarfjórðungi síðar sem vitaskuld skerpti hér náungakærleik, en hreppaskipulagið var þá fyrir hendi og hefur vissulega reynst óbrotgjarn farvegur í margháttuðu félagsstarfi aldanna sem í hönd fór.

Annars er það með ólíkindum hve litlu munar í landfræðilegum mörkum og stærð sveitarfélaga hér á landi í dag og frá þeim tíma sem fyrstu öruggar heimildir greina um sveitarfélög hér á landi, en það er með Jarðabókinni sem samin er 1703–1712 og þeir félagar Árni Magnússon og Páll Vídalín settu saman með ærinni fyrirhöfn og ferðalögum. Það er í rauninni ekki fyrr en með þéttbýlismynduninni á þessari öld, sem nefna má byltingu miðað við þróunina allan hinn tímann, sem hin verulega breyting verður, sem menn sem komnir eru yfir miðjan aldur muna vel og þekkja, tímann eftir seinni heimsstyrjöldina sem er afdrifaríkastur tími í þessari þróun.

Það frv. til l. sem hér er til umræðu á sér þess vegna rót, nokkuð djúpa, í íslenskri sögu og sérstaklega vegna þess að þróunin í þessum efnum hvað sveitarfélögin varðar hefur verið ákaflega hæg. Þéttbýlismyndunin við Faxaflóann tímann eftir seinni heimsstyrjöld hefur hins vegar ekki verið hæg, öðru nær. Og röskunin sem því hefur fylgt á marga lund er margvísleg í okkar þjóðfélagi. Þess vegna er það að nánast allan þennan tíma hefur verið uppi sú skoðun meðal sveitarstjórnarmanna um allt land að það væri í rauninni úrbóta þörf í skipulagi sveitarfélaganna sem slíkra með tilliti til ríkisheildarinnar og ríkishagsmunanna. Það er búið að ræða þetta atriði lengi. Mig minnir að það hafi komið fram í framsöguræðu fyrir meirihlutaáliti því sem hér er til umræðu að þessi umræða sé búin að standa hartnær 25–30 ár. Það er vafalaust rétt, en engu að síður er ekki hægt að draga yfir það fjöður að nokkur þróun hefur orðið í þessu efni þennan tíma og ég mun líklega koma að því atriði síðar í máli mínu.

Sú löggjöf, sem hér er verið að leggja grunn að í tíu köflum, sem snertir a.m.k. tíu önnur lög, kannski 14–15 eftir því hvernig á verður litið, er ákaflega viðamikil og kemur í rauninni víða við. Upphafið að þessari vinnu má þó rekja til samráðsfundar sem haldinn var á kjörtímabili fyrrverandi hæstv. ríkisstjórnar, en á þeim samráðsfundi, sem þá var haldinn milli þeirrar ríkisstjórnar og stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga þann 6. júní 1986, var ákveðið að skipa tvær nefndir til að kanna og gera tillögur um breytingar á samstarfi ríkis og sveitarfélaga. Önnur nefndin skyldi endurskoða verkaskiptingu á milli þessara aðila, en hin skyldi endurskoða fjármálaleg samskipti. Nefndirnar voru skipaðar í september 1986 og hafa lokið starfi sínu á þessu ári, nokkuð snemma, og sendu síðan álit sitt til hæstv. félmrh. og fjmrh. Með nefndunum var samstarf og ákveðin verkaskipting. Það kom m.a. fram í því að sinn hvor formaður var fulltrúi í báðum nefndum.

Þáverandi hæstv. félmrh. Alexander Stefánsson skipaði verkaskiptanefndina 12. sept. 1986. Í þá nefnd voru skipaðir Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Björn Friðfinnsson framkvæmdastjóri, sem tilnefndur var af Sambandi ísl. sveitarfélaga, formaður þess sambands raunar, Einar I. Halldórsson lögfræðingur, tilnefndur af fjmrh., Jón Gauti Jónsson bæjarstjóri, tilnefndur af heilbr.- og trmrh. og Örlygur Geirsson skrifstofustjóri, tilnefndur af menntmrh. Húnbogi Þorsteinsson var skipaður formaður nefndarinnar, en Þórhildur Líndal deildarlögfræðingur ritari.

Hin nefndin, sem nefnd hefur verið fjárhagsnefndin, eða sú sem fjallaði sérstaklega um fjárhagshlið þessara mála, var skipuð af þáverandi hæstv. fjmrh. og átti að gera tillögur um breytingar á fjárhagslegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Í þeirri nefnd störfuðu Einar I. Halldórsson lögfræðingur, formaður, Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Sigurgeir Sigurðsson bæjarstjóri, og raunar þáverandi varaformaður Sambands ísl. sveitarfélaga en núverandi formaður, og Snorri Olsen fulltrúi.

Það er sem sagt ljóst að þessar nefndir voru að verulegu leyti skipaðar sömu mönnum og mönnum sem komu af sömu sviðum, ef svo má segja, innan þessa kerfis sem hér tekur til. Þarna eru t.d. bæði formaður og varaformaður Sambands ísl. sveitarfélaga, auk þess ráðuneytismenn og formaður úr hvorri nefnd fyrir sig.

Ég geri þetta að sérstöku umtalsefni vegna þess að það fer ekki milli mála að þarna eru ekki fulltrúar öðruvísi en héðan af þéttbýlissvæðunum fyrst og fremst. Ég er ekki að láta að öðru á einn eða neinn hátt liggja en að þessir menn hver fyrir sig séu valinkunnir heiðursmenn og prýðilega til þess fallnir að gegna þessum störfum, en bakgrunnur þeirra er með þeim hætti að það er ekki breidd að því leyti í þessum nefndum eins og að minni hyggju hefði þurft að vera ef nefndirnar hefðu átt að geta tekið tillit til allra þeirra sjónarmiða sem eru lögð undir í þessu starfi.

Ég get ekki varist þeirri hugsun, og vil láta hana koma strax fram, að mér finnst í niðurstöðum þessara nefnda, sem hafa verið kynntar í mjög mikilli bók sem heitir Samstarf ríkis og sveitarfélaga og hefur verið veruleg þungamiðja í þessum umræðum, að vísu verð ég að biðja afsökunar á því, hæstv. forseti, að ég hef ekki getað verið viðstaddur umræðuna alla í dag af þeim ástæðum að ég hef verið að störfum í hv. fjvn., — en mér finnst það koma nokkuð greinilega fram í niðurstöðum beggja þessara nefnda að ákaflega lítið er litið á þróunina sem ég minntist á áðan að hefði þó orðið á undanförnum árum og raunar áratugum meðal sveitarfélaganna á landinu. Þar á ég við að sveitarfélögin í landinu hafa tekið smám saman um allt land upp með sér samstarf. Þetta samstarf mun líklega hafa fyrst komist í íslensk lög 1974 þegar grunnskólalögin voru samþykkt á hinu háa Alþingi vornótt eina árið 1974. Þá mun fyrst hafa verið getið í íslenskri löggjöf fyrirbrigðis sem heitir landshlutasamtök sveitarfélaga. Því nefni ég þetta að ég sé varla á það minnst í þeim tillögum sem hér er fjallað um að þessi samtök eða þessi samstarfsvettvangur meðal sveitarfélaga í heilum landshlutum, í heilum kjördæmum, sé til. Það er að vísu minnst lítillega á það í bókinni eða í tillögunum að fræðsluráð á grunnskólastiginu séu hluti af þessum samstarfsvettvangi en tæplega á annan veg. Þetta finnst mér benda til þess að báðar þær nefndir, sem að unnu, sneiði með ákveðnum hætti fram hjá þessari staðreynd meðal sveitarfélaga á Íslandi. Ég er þeirrar skoðunar að þessi staðreynd, samstarf sveitarfélaga sem smám saman hefur myndast af ýmsum ástæðum, um ýmsa þætti — ég get nefnt sem dæmi brunavarnir, sem hefur gengið þvert á mörk sveitarfélaga jafnvel, ég get nefnt ýmis önnur dæmi sem hafa smám saman myndast, um skólahald, um skipulag skólaaksturs og ýmislegt fleira í þeim dúr — sé þess eðlis að það sé óraunhæft að ætla sér að ná árangri í verkaskiptingu á milli ríkis og sveitarfélaga og láta svo sem þetta fyrirbrigði sé ekki til.

Það er töluverður tónn í þeirri niðurstöðu sem kemur fram hjá nefndunum og það er líka áreiðanlega ætlun þeirra sem skipuðu nefndirnar að ná fram skýrari skilum. (Forseti: Þar sem sýnt er að þessari umræðu lýkur ekki í kvöld munum við halda okkur við upphaflega ætlun okkar að fresta fundi um kl. sjö, en þar sem hv. ræðumaður hefur tjáð mér að hann muni ekki ljúka ræðu sinni á þessum fundi vil ég gefa honum kost á að ljúka þeim kafla með einni setningu ef hann óskar þess en að öðru leyti fresta þessari umræðu og að hann haldi áfram ræðu sinni þegar málið verður tekið upp á ný.)

Ég þakka þetta, hæstv. forseti. Það þarf ekki að gera nein sérstök kaflaskil í ræðu minni. En ég er reiðbúinn til þess að halda henni fram þegar málið kemur næst á dagskrá.