22.12.1987
Efri deild: 37. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 3012 í B-deild Alþingistíðinda. (2166)

179. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum um tekju- og eignarskatt sem flutt er í tengslum við lög um staðgreiðslu opinberra gjalda. Flestar undanþágur í skattalögum í formi skattfrelsis vissra tekna, vöru eða þjónustu eða í formi frádráttarheimilda af mismunandi gerð eru í flestum tilvikum gerðar af góðum hug og þeim ætlað að þjóna markmiðum sem átt hafa og eiga vafalaust sum hver einhvern rétt á sér. Því miður hefur reynslan af undanþágukerfi í sköttum nær alls staðar orðið sú að því fylgir misnotkun og það býður upp á skattundanskot og skattsvik. Niðurstaða sem leiða má af reynslu undanfarandi ára er tiltölulega einföld. Annars vegar: Látum skattkerfið vera einfalt tekjuöflunarkerfi og undanþágulaust. Með því sköpum við því forsendur til að vera skilvirkt skattkerfi og sköpum bestu skilyrði til góðrar framkvæmdar og eftirlits. Hins vegar er hitt sjónarmiðið: Mætum réttmætum þörfum einstakra þjóðfélagshópa og pólitískum markmiðum með meiri fjárveitingum og styrkjum. Sköpum þannig ábyrga afstöðu fyrir opnum tjöldum en felum hana ekki í frumskógi undanþágufrávika sem enginn veit hvert leiða eða hvaða merkingu hafa þegar upp er staðið.

Langt er síðan sett var fram sú kenning að tekjuskatt einstaklinga ætti að leggja á tekjur eins og þær eru skilgreindar hagfræðilega, þ.e. samtölu af neyslu einstaklings og breytingum á eignum hans á tilteknu tímabili. Samkvæmt þessu á að leggja að jöfnu í skattalegu tilliti allar tekjur, hvort sem þær koma sem afrakstur launavinnu, sem hagnaður af rekstri fyrirtækis, eign hlutabréfa, sem vextir af sparifé eða öðrum eignum eða aukningu á eignum og verðmæti eigna.

Þótt þessi viðhorf hafi öðlast víðtæka viðurkenningu og stuðning hagfræðinga og stjórnmálamanna hefur reynst tafsamt að koma á breytingum skattalöggjafar á þessum grundvelli. Með þeim lögum sem hér eru til umræðu var á síðasta þingi tekið stórt skref í átt til þess að einfalda skattakerfið sem er samræmt í þeim skilningi að sami skattur verði lagður á sömu tekjur óháð því hvaðan þær koma. Einkenni slíks skattkerfis er breiður skattstofn sem gerir hins vegar kleift að lækka skatthlutföll sé stefnt að óbreyttum skatti. Þótt stórum áfanga sé náð eru aðrir eftir vandasamir og líklegir til þess að verða tilefni til nokkurs ágreinings þar sem er skattlagning eignatekna og skattlagning fyrirtækja.

Það frv. sem hér liggur fyrir fjallar um breytingar á lögum nr. 75/1981, einkum þeim þáttum þeirra laga sem ákveðnir voru á síðasta Alþingi, en með þeim voru gerðar veigamiklar breytingar á skattlagningu einstaklinga. Helstu breytingarnar eru annars vegar þær að skattstofnar tekjuskatts og útsvars eru sameinaðir í einn stofn og niður felldar nær allar sérstakar frádráttarheimildir. Hins vegar var álagning tekjuskatts og innheimta útsvars ákveðin með einu skatthlutfalli og almennum persónuafslætti og sjómannaafslætti. Auk barnabóta og barnabótaauka voru teknar upp húsnæðisbætur.

Þegar skattafrumvörpin voru til umfjöllunar á Alþingi sl. vor var ákveðið að skipa nefnd sem skyldi yfirfara og endurmeta ákvæði hinna nýju laga, m.a. þegar fyrir lægju framtöl fyrir tekjur ársins 1986 og álagningu gjalda 1987. Nefnd þessi, sem skipuð var fulltrúum allra þingflokka auk fulltrúa frá fjmrn., ASÍ og VSÍ, hefur skilað ítarlegri álitsgerð sem ég vísa til hér að öðru leyti. Nefndin var sammála um öll meginatriði í því verkefni sem henni var falið en nokkrir nefndarmanna gera í séráliti grein fyrir sérstöðu sinni til einstakra mála eða áskilja sér allan rétt til annarrar niðurstöðu á síðari stigum málsins.

Frv. þetta byggir í aðalatriðum á álitsgerð nefndarinnar. Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1987 og breytingu á lögum um tekju- og eignarskatt vegna álagningar á því ári var miðað við að beinir tekjuskattar einstaklinga til ríkisins að meðtöldu gjaldi í Framkvæmdasjóð aldraðra og að viðbættum sóknar- og kirkjugarðsgjöldum yrðu um 4,3% af heildartekjum einstaklinga. Skattbyrði mæld með þessum hætti átti þannig að lækka frá 4,6% árið 1986 eða um 0,3%. Lækkun þessi svaraði til 300 millj. Til viðbótar við þessa lækkun ákvað núverandi ríkisstjórn við valdatöku á miðju ári hækkun barnabóta sem svaraði til 0,1% í skattbyrði. Samkvæmt því átti skattbyrði þessa árs að vera 4,2% hefðu áætlanir um verðlags- og kauplagsþróun gengið eftir.

Staðreyndin er hins vegar sú að þær áætlanir gengu ekki eftir. Þessi sveifla í skattbyrði, sem stafar af því að ófyrirséðar breytingar valda frávikum frá áformun Alþingis, er dæmi um neikvæð einkenni núverandi skattkerfis.

Við mat á skattbyrði og samanburði við liðinn tíma og athuganir á þeim útreikningum sem gerðir voru fyrir milliþinganefndina og fylgja áliti hennar verður að hafa nokkur atriði í huga þegar almennar ályktanir eru dregnar. Í fyrsta lagi var áformuð skattbyrði 1987 og þar með áformuð skattbyrði skv. frv. hærri en varð í reynd 1987. Í álitsgerðinni er hins vegar gerður samanburður við árið 1987 þegar skattbyrði varð um 0,8% lægri. Í öðru lagi er núverandi kerfi þannig að verðbólga og launabreytingar breyta skattbyrðinni misjafnlega eftir tekjum og sköttum. Í þriðja lagi þarf að hafa í huga að hluti af breytingu skattlagningarinnar er fólginn í breikkun skattstofnsins. Sú breikkun kemur misjafnlega út og er talið að breikkunin muni leiða til aukinnar skattlagningar í efri hluta tekjuskalans.

Að lokum skal minnt á að í útreikningum milliþinganefndarinnar um skattbyrði er reiknað með 6,25% útsvari til sveitarfélaga þar sem sýnt er að sú tala nægði þeim til að halda óbreyttum hlut.

Að teknu tilliti til framangreindra atriða má telja fullvíst að skattbyrði af tekjuskatti til ríkisins í heild verði um 4,2% eins og að var stefnt verði frv. þetta að lögum.

Dreifing skattbyrðarinnar verður væntanlega í litlu frábrugðin því sem nú er að því frátöldu að skattleysismörk hækka verulega. Slíkt getur þó ekki orðið nema til komi einhver hækkun hjá öðrum. Að hluta til stafar þessi hækkun frá því að frádráttarliðir eru felldir niður og skattstofn breikkaður. Að sjálfsögðu er ekki hægt að fullyrða að hvergi verði um að ræða óbreytta skattbyrði, enda yrði ekki stefnt að slíku marki nema menn séu sannfærðir um að núverandi skattkerfi sé fullkomið.

Sú gagnrýni hefur komið fram að með kerfisbreytingunni verði dregið úr stígandi í skattlagningu, skattar lækkaðir a hæstu tekjur og því verði ástæða til að bæta við sérstöku skattþrepi fyrir hæstu tekjur. Röksemdafærsla fyrir þessari gagnrýni er ekki alveg skýr og ályktanir ekki einhlítar. Í fyrsta lagi er á það að líta að í núverandi kerfi hefur stígandi skattlagningar verið breytilegur eftir verðbólgustigi og hraða launabreytinga. Sem dæmi um það má taka það sem henti á þessu ári og gera ráð fyrir að raunverulegur jaðarskattur á tekjuskatt í efsta skattþrepi og útsvar verði að jafnaði 34–35%. Jaðarskattur á hæstu tekjur er þannig í ár lægri en sá jaðarskattur sem frv. gerir ráð fyrir. Í öðru lagi er það vitað að frádráttarheimildir nýttust betur í efri hluta tekjuskalans en neðar og möguleikar til undanskots voru þar meiri. Í þriðja lagi er rétt að minna á það að hin endanlega dreifing skattbyrðar ræðst að mjög miklu leyti af þeim tveimur þáttum tekjuskatta sem ekki er fjallað um í frv. þessu, þ.e. skattlagningu eignatekna og atvinnurekstrar.

Í upphaflegri gerð frv. voru fjárhæðir persónuafsláttar, barnabóta og barnabótaauka hækkaðar umfram verðlagsbreytingar sem nemur því hvað laun hækkuðu umfram verðlag á milli áranna 1986 og 1987. Þetta hefur það í för með sér að í stað þess að þessir liðir haldi óbreyttu verðgildi hækkar það sem nemur aukningu kaupmáttar milli áranna. Við þetta hafa bæst hækkanir á barnabótum og barnabótaauka sem ákveðnar voru síðar og ég vík að brátt.

Frv. gerir ráð fyrir verulegri hækkun sjómannaafsláttar. Frv. gerir ráð fyrir miklum breytingum á húsnæðisbótum. Stærsta breytingin er fólgin í því að réttur til húsnæðisbóta verður látinn fylgja einstaklingi en ekki íbúð. Leiðir það til lækkunar á fjárhæð bótanna. Þá er í frv. endurskoðun bráðabirgðaákvæðis II þannig að skýrt sé að þeir sem eignuðust fyrstu íbúð sína á árunum 1984–1987 og njóta ekki vaxtafrádráttar á þeim árum eiga rétt á húsnæðisbótum frá og með álagningarárinu 1988. Ákvæði um vaxtaafslátt handa þeim sem notið hafa réttar til vaxtafrádráttar er breytt þannig að vaxtaafslátturinn verður miðaður við 40% greiddra vaxta umfram 7% af tekjuskattsstofni. Breytingin úr 30 í 40% er gerð með tilliti til þess að afsláttur þessi verði virkur eftir á við framtal og á að vera í meira samræmi við áhrif af núverandi vaxtafrádrætti. Enn fremur hefur í Nd. verið fellt út ákvæði sem takmarkaði útgreiddan vaxtaafslátt á árinu 1988.

Í frv. þessu er nýtt bráðabirgðaákvæði þess efnis að heimilt verður að lækka skattgreiðslur í því tilviki að maður hafi á síðustu árum greitt samtímis tekjuskatt í erlendu ríki og hér á landi. Till. þessi miðast eingöngu við að tekið verði tillit til einstaklinga sem lent hafa í tvöfaldri skattgreiðslu á síðustu árum hins víkjandi kerfis.

Að lokum skal minnt á að í frv. er ákvæði þess efnis að lögaðilum verði sem hingað til heimilt að draga frá skattskyldum tekjum gjafir til menningarmála og vísindalegra rannsóknarstarfa, viðurkenndrar líknarstarfsemi og kirkjufélaga svo sem verið hefur. Er hér hvað meginatriði varðar ekki um að ræða breytingu frá því sem verið hefur en nauðsyn að bæta ákvæði þessu inn þar sem heimild þessi hefði ella fallið niður og ekki þykir rétt að hreyfa við ákvæði þessu fyrr en skattlagning fyrirtækja í heild verður tekin til endurskoðunar.

Ég hef í meginatriðum skýrt frá efni þessa frv., en vísa til grg. um einstök atriði. Að lokum er rétt að drepa á þær breytingar sem gerðar voru á frv. í Nd. Auk minni háttar lagfæringa eru breytingarnar þessar:

Í fyrsta lagi: Barnabætur og barnabótaauki hækka um 320 millj. kr. í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar í tengslum við aðrar breytingar í skattamálum. Þessu marki er náð með því að hækka bótafjárhæðir um 9%, auk þess sem barnabótaauka er breytt á þann veg að tekjutengd skerðing hans verður hægari eftir því sem börn eru fleiri.

Í öðru lagi er gerð sú breyting að þeir sem búa erlendis en fá greiddan lífeyri úr sjóðum hér á landi verða framvegis skattlagðir að því er slíkar tekjur varðar eins og þeir byggju hér, þ.e. mundu njóta persónuafsláttar í stað þess að greiða af öllum tekjum eins og nú er.

Í þriðja lagi er takmörkun á skattfrjálsum framlögum lögaðila miðuð við aðstöðugjaldsstofn í stað tekjuskattsstofn eins og verið hefur.

Að lokum er bráðabirgðaákvæðum breytt í þremur atriðum. Takmörkun útgreiðslu vaxtaafsláttar 1988 er aflétt, tímabil þeirra sem kost eiga á húsnæðisbótum er fært frá 1985 aftur til 1984 og síðar og hámarkstími varðandi heimild til undanþágu vegna greiðslu í tveimur löndum lengdur úr sex árum í tíu ár.

Þetta eru meginbreytingarnar. Auk þess skal þess getið að í umræðu í hv. Nd. var því beint til fjmrh. að skoða vandlega rétt leigjenda í tengslum við húsnæðisbætur, þ.e. að skoða vandlega, ekki innan staðgreiðslukerfisins heldur hugsanlega í eftirágreiðslu skattsins, hvort gerlegt væri að skoða rétt íbúðaleigjenda til frádráttar að hluta til. Því hefur verið svarað til af minni hálfu að af hálfu fjmrn. sé vissulega vilji til þess að skoða það mál vandlega og betur en tími vannst til í milliþinganefnd. Þetta er sagt án skuldbindinga eða loforða fyrir fram, en á það skal aðeins bent að það er tími til að skoða það betur þar sem um eftirágreiðslu er að ræða.