21.12.1987
Neðri deild: 34. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 3021 í B-deild Alþingistíðinda. (2172)
196. mál, söluskattur
Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um breyt. á lögum um söluskatt. Þetta er eitt þriggja frv. sem öll varða mikilvæga kerfisbreytingu á skattakerfinu. Hin tvö fjalla um breytingu á tolla lögum og vörugjaldi. Þessar breytingar fela m.a. í sér eftirfarandi:
1. Lækkun tolla og afnám sex annarra gjalda.
2. Verulega fækkun undanþága og samræmdan söluskatt.
3. Öruggari tekjuöflun ríkissjóðs.
4. Bætt skattaskil.
5. Lækkun verðbólgu.
Þessar breytingar koma til framkvæmda um leið og tekið verður upp staðgreiðslukerfi skatta. Með þessum aðgerðum og ákvörðun um 22% virðisaukaskatt, sem tekinn verður upp í ársbyrjun 1989 þegar gamla söluskattskerfið verður afnumið, er lokið umfangsmestu þáttunum í boðaðri endurskoðun skattakerfisins.
Á síðustu árum hefur greinilega komið í ljós að söluskattskerfið uppfyllir ekki lengur þær kröfur um öryggi í framkvæmd og eftirlit með innheimtu sem verður að gera til þessa mikilvægasta tekjustofns ríkisins. Í því sambandi hefur einkum verið bent á það hve hinar fjölmörgu undanþágur frá skattskyldunni gera framkvæmd erfiða og óörugga. Mikill fjöldi undanþága, sem m.a. er afleiðing uppsöfnunaráhrifa söluskattsins í framleiðslustarfseminni, mælir með því að upp verði tekinn virðisaukaskattur hér á landi.
Vorið 1986 skilaði áliti sérstök nefnd skipuð af fjmrh. sem kannaði orsakir og umfang skattsvika. Í ábendingum sínum um leiðir til úrbóta er höfuðáhersla lögð á nauðsyn þess að einfalda skattakerfið. Þar segir m.a., með leyfi forseta:
„Einfalda þarf skattalögin, fækka undanþágum og afnema margs konar frádráttarliði þannig að skattstofnar verði skýrir og afmarkaðir og greiðsluskylda auðreiknanleg. Einföldun skattalaga og fækkun undanþága og frádráttarliða auðveldar öll skattskil virkara skattaeftirlits. Um leið þarf að fækka skatttegundum og gæta þess að einstakir skattstofnar séu ekki ofnýttir.“
Á síðasta áratug var ítrekað gripið til þess ráðs að undanþiggja í stórum stíl vélar og tæki til samkeppnisiðnaðar tollum og söluskatti. Á sama hátt hefur söluskattur verið felldur niður af ýmsum vélum og tækjum til fiskvinnslu og landbúnaðar í því skyni að skapa þessum atvinnugreinum betri starfsskilyrði. Þá var í vaxandi mæli farið að undanþiggja neysluvörur söluskatti, m.a. í því skyni að halda vísitöluhækkunum í skefjum og lokaskrefið í þessu undanþágufargani var stigið haustið 1978 þegar matvörur voru endanlega undanþegnar söluskatti til þess að halda aftur af fyrirsjáanlegri launahækkun þá. Þannig hefur skattsviðið smám saman verið að þrengjast en það hefur óhjákvæmilega leitt til hækkandi skatthlutfalls.
Það segir sig sjálft að því hærra sem skatthlutfallið er, þeim mun meiri verður ásóknin í undanþágur, enda ljóst að skatturinn getur haft afgerandi áhrif á samkeppnisstöðu einstakra fyrirtækja og framleiðsluvara gagnvart keppinautum. Þessi þróun hefur þannig torveldað eftirlit með skilvísri skattheimtu og vafalaust ýtt undir tilhneigingar til undandráttar. Með þessu frv. er mörkuð ný stefna í þessum efnum. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að efla öryggi í framkvæmd söluskatts að svo miklu leyti sem slíkt er mögulegt án nýs neysluskattakerfis sem tekur meira mið af þörfum atvinnulífs en söluskatturinn. Jafnframt hefur ríkisstjórnin ákveðið markað þá stefnu að virðisaukaskattur verði tekinn upp í ársbyrjun 1989.
Þær breytingar sem söluskattsfrv. felur einkum í sér eru þessar:
1. Matvæli verða á ný að fullu söluskattsskyld. Það er staðreynd að engin aðgerð hefur grafið jafnmikið undan framkvæmd og eftirliti með skilum á söluskatti og afnám söluskatts af matvælum gerði á sínum tíma. Ástæðan er sú að mjög erfitt er að halda söluskattsskyldum og söluskattsfrjálsum vörum aðgreindum á smásölustigi. Til þess að ákvarða söluskattsstofninn hefur m.a. verið notast við sérstakar reiknireglur sem aldrei eru nægilega nákvæmar auk þess sem það er bæði erfitt og tímafrekt að koma við nauðsynlegu eftirliti með því að þeim sé framfylgt. Þessu fylgir mikil fyrirhöfn, bæði fyrir þá sem innheimta söluskatt og standa skil á honum í ríkissjóð svo og fyrir skattayfirvöld.
Um það er engin spurning að þegar undanþágur söluskatts af matvælum hafa verið felldar niður verður söluskattsuppgjör matvöruverslana mikið einfaldara. Jafnframt verður eftirlit skattyfirvalda með söluskattsskilum mun auðveldara en nú er. Á þessu leikur ekki vafi. Þeir sem halda öðru fram hafa annaðhvort ekki kynnt sér málin nægilega vel eða tala þar gegn betri vitund.
Í tengslum við þær breytingar sem lagt er til að gerðar verði á söluskattslögum hafa komið fram spurningar um það hvort ekki ætti að skylda smásölufyrirtæki, t.d. þau sem væru yfir ákveðinni stærð, til þess að nota löggilta innsiglaða búðarkassa. Raunar er það svo að skv. 17. gr. söluskattslaga er ráðherra heimilt að ákveða að í öllum verslunum, sölu- eða afgreiðslustöðum, þar sem söluskattur er innheimtur, skuli notaður slíkur innsiglaður peningakassi.
Þessi mál voru á sínum tíma könnuð rækilega í nefnd sem skipuð var í júní árið 1980 af hæstv. þáv. fjmrh. Ragnari Arnalds til þess að gera tillögur um bætta innheimtu söluskatts. Í skýrslu nefndarinnar sem skilað var í mars 1981 kemur m.a. fram að nefndin faldi þetta bestu trygginguna fyrir réttu uppgjöri söluskatts á staðgreiðslusölu. Á þessum tíma treysti nefndin sér þó ekki til að mæla með því að kassanotkun yrði gerð að skyldu, m.a. vegna þess að heildarvelta samkvæmt kassanum og söluskattsskyld velta var ekki sú hin sama. Það var vegna hinna fjölmörgu undanþága frá söluskatti, sér í lagi á matvælum. Nefndin gerði hins vegar tillögur um breytingar á lögum og reglugerðum söluskatts sem m.a. gengu út á auknar kröfur um tekjuskráningu.
Með þeim breytingum sem hér er lagt til að komi til framkvæmda um áramót eru aðstæður gjörbreyttar. Þess vegna hef ég ákveðið að láta kanna það sérstaklega hvort ekki sé rétt að stíga þetta skref til fulls og skylda smásöluaðila til að nota löggilta peningakassa.
2. Aðrar breytingar sem frv. felur í sér eru að söluskattur verður á ný lagður á heilsuræktarstofur, nuddstofur, ljósastofur, aðgangseyri að íslenskum kvikmyndum og fleiri skemmtunum sem um nokkurt skeið hafa verið undanþegnar söluskatti og kaup á einkaflugvélum og eldsneyti fyrir þær.
3. Fallið er frá skiptingu söluskatts í almennan söluskatt, 20%, og söluskattsauka, 2,5%, orkujöfnunargjald 1,5% og húsnæðisgjald 1%. (Forseti: Ég vil biðja menn að hafa hljóð, en ég er búinn að gera ráðstafanir til þess að láta athuga hvort magnarakerfið sé í lagi því það hefur verið kvartað undan því að það sé ekki með venjulegum hætti. Það verður skoðað.) Sé svo, herra forseti, þá skal ég brýna raustina.
4. 6. og 7. gr. laganna sem fjalla um undanþágur eru felldar saman í eina grein og hún gerð fyllri þar sem gert er ráð fyrir að heimild ráðherra skv. 20. gr. gildandi laga til þess að undanþiggja vörur eða þjónustu söluskatti verði afnumin. Af þessu leiðir að undanþágur, sem má rekja til þessarar heimildar, falla niður. Þær undanþágur, sem ákveðnar hafa verið með þessum hætti og ekki þykir rétt að afnema, er því að finna í 3. gr. frv.
5. Eins og fram kemur í athugasemdum með fjárlagafrv. fyrir árið 1988 er talið óeðlilegt að í fjárlögum sé kveðið á um víðtækar heimildir til niðurfellingar eða lækkunar eða endurgreiðslu aðflutningsgjalda og söluskatts. Þetta hefur verið lenska á undanförnum árum eins og 6. gr. fjárlaga ber vitni um. Í þessu sambandi þarf að hafa í huga að fjárlög verða afgreidd með öðrum hætti en venjuleg lög og því vafasamt að ákveða í þeim efnisreglur um skattaleg málefni. Það er miklu eðlilegra að hafa þessar heimildir í viðkomandi skattalögum. Í samræmi við þetta er í 4. gr. frv. að finna ýmsar undanþáguheimildir sem annars hefur verið að finna í 6. gr. fjárlaga. Á sama hátt er lagt til að undanþáguheimildir sem nú eru í sérlögum, t.d. lögum um Jarðboranir hf., Vísindaráð og Vísindasjóð verði framvegis í lögum um söluskatt þar sem þær eiga í raun heima. Með þessum hætti verður söluskattslöggjöfin heildstæðari en ella.
6. Loks er gerð tillaga um að færa ýmsar lágmarksfjárhæðir laganna upp í samræmi við verðlagsþróun.
Þá er þess að geta að samhliða er gert ráð fyrir hækkun á sérstökum söluskatti af sérfræðiþjónustu sem ákveðin var með brbl. nr. 68/1987, úr 10 í 12%.
Þær breytingar á söluskatti sem felast í þessum frumvörpum eru sem fyrr segir nátengdar umfangsmiklum breytingum á lögum um tollskrá og vörugjald. Jafnhliða samræmingu söluskatts og víkkun skattstofns verða tollar lækkaðir og sex mismunandi vöru- og aðflutningsgjöld lögð niður. Í stað þeirra verður tekið upp eitt vörugjald, 14%, sem leggst á nokkra skýrt afmarkaða vöruflokka. Um þetta er fjallað nánar í tveimur sérstökum frumvörpum sem verið hafa til umræðu.
Þessi endurskoðun og einföldun á tolla- og vörugjaldskerfinu tengist enn fremur þeim breytingum sem verða á söluskattskerfinu um næstu áramót þar sem hluta af því tekjutapi sem ríkissjóður verður fyrir með tollalækkunum og afnámi vörugjalds verður mætt með tekjum af breiðari söluskattsstofni.
Mikilvægt er að það komi skýrt fram að þessar kerfisbreytingar fela ekki í sér aukna skattbyrði á almenning frá því sem gert er ráð fyrir í fjárlagafrv., heldur er einungis verið að færa tekjuöflunina á milli einstakra tekju- og gjaldstofna. M.ö.o., þeir rúmlega tveir milljarðar kr. sem kerfisbreytingin skilar umfram áætlun fjárlagafrv. fara rakleiðis út aftur í auknum niðurgreiðslum á helstu nauðsynjavörum, hærri ellilífeyri og auknum barnabótum. Skattbyrðin er því óbreytt fyrir og eftir breytinguna.
Á hinn bóginn standa vonir til þess að kerfisbreytingin auðveldi skatteftirlit og geri innheimtu um leið skilvirkari. Þetta ætti að leiða til bættra skattskila þegar á næsta ári og færa ríkissjóði þar með auknar tekjur. Þetta kalla ég hins vegar ekki aukna skattbyrði, heldur minni skattundandrátt.
Þær umfangsmiklu breytingar sem hér er gerð tillaga um hafa auðvitað margvísleg áhrif á vöruverð. Heildaráhrif þessara breytinga á verðvísitölur að teknu tilliti til niðurgreiðslna eru þessi: Framfærsluvísitala breytist ekki. Byggingarvísitala lækkar, lánskjaravísitala lækkar. Breytingar á vöruverði eru í meginatriðum þessar:
Mikilvægustu búvörur hækka ekki í verði. Aðrar matvörur ýmist lækka, standa í stað eða hækka en hækkun þeirra er metin að meðaltali um 7%. Tollalækkanir og afnám hinna ýmsu vörugjalda leiða jafnframt af sér lækkun fjölmargra vörutegunda. Þar á meðal er ýmis matvara, hreinlætis- og snyrtivörur, borðbúnaður og búsáhöld, íþróttavörur og hljómtæki, reiðhjól og ritvélar, barnavagnar, svo að nokkur dæmi séu nefnd.
Heildaráhrifin af öllum þessum aðgerðum eru þau að ekki er um að ræða hækkun á framfærslukostnaði heimilanna samkvæmt framfærsluvísitölu. Það er mikilvægt að almenningur sé ekki blekktur með villandi upplýsingum um stóraukin útgjöld vegna þessara aðgerða því að sannleikurinn er sá að útgjöld meðalfjölskyldu á Íslandi, hjóna með tvö börn eins og þau mælast í vísitölu framfærslukostnaðar, haldast óbreytt og er það kjarni þessa máls.
Að því er aðrar fjölskyldur varðar, t.d. barnafjölskyldur og eldra fólk, er svarið þetta: Þótt þessar aðgerðir komi út á sléttu gagnvart meðalfjölskyldunni hefur ríkisstjórnin ákveðið að til viðbótar við auknar niðurgreiðslur skuli varið 600 millj. kr. á næsta ári í auknar lífeyrisgreiðslur og barnabætur. Þessari fjárhæð verður þannig varið að um það bil helmingur hennar rennur til þess að hækka lífeyrisgreiðslur um áramótin þannig að heildarhækkun bótagreiðslna verði að meðaltali 7%, þ.e. jafnmikil og nemur áætlaðri hækkun á matvælum vegna aðgerðanna. Hinn helmingur fjárhæðarinnar verður notaður til þess að hækka barnabætur og barnabótaauka um 10% frá áramótum. Jafnframt verður ákveðinni fjárhæð varið til þess að hækka skerðingarmörk í barnabótaauka sérstaklega ef börn eru fleiri en eitt. Þessi hækkun barnabóta og barnabótaauka svarar til um 5 þús. kr. á hvert barn á ári að meðaltali. Með þessum viðbótaraðgerðum til tekjujöfnunar er því enn frekar dregið úr áhrifum hækkunar á matvælaútgjöldum að þessu sinni hjá barnmörgum og tekjulágum fjölskyldum.
Eitt atriði er ástæða til að nefna. Það er nauðsyn þess að vel sé fylgst með framkvæmd þessara breytinga um áramót. Þetta á alveg sérstaklega við um þau tilvik þar sem vöruverð á að lækka vegna tollalækkunar og/eða niðurfellingar vörugjalda. Það er auðvitað alltaf einhver hætta á að þessar lækkanir skili sér ekki að fullu til hins almenna neytanda. Besta leiðin til þess að draga úr þessari hættu er að efla verðskyn neytenda. Viðskrh. hefur þegar falið Verðlagsstofnun að gera sérstakar verðkannanir í verslunum fyrir og eftir áramót og koma upplýsingum jafnharðan á framfæri við neytendur. Þetta er ákaflega brýnt og mikilvægt að vel sé að því staðið. Auk þess er mikilvægt að koma upplýsingum um líkleg áhrif skattbreytinganna á almennt verðlag á framfæri við neytendur eins fljótt og kostur er til þess að stuðla að virkara verðlagseftirliti.
Herra forseti. Með þeim breytingum á tolli, vörugjaldi og söluskatti sem áformaðar eru um næstu áramót samkvæmt þessum þremur frv. er stefnt að verulegri einföldun á núgildandi skattakerfi. Með þeim kemst á betra samræmi milli verðhlutfalla hér innan lands og erlendis og ekki síður milli innlendrar og erlendrar vöru, en undanfarin ár og jafnvel áratugi hafa eðlileg verðhlutföll milli einstakra vörutegunda meira og minna brenglast. Ástæðurnar fyrir þessu eru sjálfsagt margvíslegar og vafalaust hefur verið hægt að réttlæta ýmsar þeirra á sínum tíma. Hitt er jafnljóst að þegar litið er á verðmyndun í landinu í samhengi blasir víða við verulegt misræmi í verðlagningu. Það má telja fullvíst að þetta misræmi hafi óheppileg áhrif á eðlilega verðmyndun hér á landi, bæði með óhagkvæmari innkaupum og lægra vöruverði en ella. Enn fremur hefur það vafalaust í mörgum tilvikum ýtt undir óeðlilega viðskiptahætti og þannig í reynd stuðlað að undandrætti frá skatti. Þess vegna er orðið tímabært að vinda ofan af þessu kerfi og gera það auðveldara í framkvæmd og eftirliti, en það er megintilgangur þessarar kerfisbreytingar.
Herra forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.