03.02.1988
Efri deild: 55. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 4145 í B-deild Alþingistíðinda. (2913)

212. mál, fangelsi og fangavist

Dómsmálaráðherra (Jón Sigurðsson):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um fangelsi og fangavist á þskj. 415. Frv. um sama efni var lagt fram á síðasta þingi, en varð þá ekki útrætt. Frv. sem þá var rætt var samið af nefnd sem í sátu þau Bragi Jósepsson uppeldisfræðingur, Davíð Aðalsteinsson alþm., Hildigunnur Ólafsdóttir afbrotafræðingur, Jakob Havsteen lögfræðingur, Jósef Þorgeirsson fyrrv. alþm., Ólafur Þ. Þórðarson alþm. og Salome Þorkelsdóttir alþm. Þorsteinn A. Jónsson, deildarstjóri í dómsmrn., starfaði með nefndinni.

Frv. nefndarinnar var á sl. hausti endurskoðað í dómsmrn. og ég legg það nú fram með nokkrum breytingum sem einkum felast í því að nú er gert ráð fyrir að á fót verði sett sérstök fangelsismálastofnun og einnig yrði veitt með þessari tillögu heimild til að deildaskipta fangelsum. Auk þess hafa verið gerðar nokkrar minni háttar breytingar frá hinu fyrra frv. og er þá tekið tillit til ábendinga sem borist hafa um málið.

Í hv. er lagt til að sett verði í ein lög öll ákvæði um fangelsi og fangavist og komi hin nýju lög í stað laga um fangelsi og vinnuhæli nr. 38/1973 og fyrri ákvæða V. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940 sem fjallar um fangavist. Að meginstefnu til hafa ákvæði um fangelsi verið í lögum um fangelsi og vinnuhæli, en þau atriði sem lögfest hafa verið um fangavist hafa verið í almennum hegningarlögum.

Meginástæðan fyrir því að nú er lagt til að um framangreind atriði gildi ein lög er einkum sú að mörkin á milli laga um fangelsi og vinnuhæli og þeirra lagaákvæða sem eru í almennum hegningarlögum og fjalla um fangavist eru ekki skýr, auk þess sem nauðsynlegt þótti að gera tillögur um að lögfesta ýmis atriði sem varða fangavist og ekki þykja fara vel í almennum hegningarlögum.

Frv. skiptist í fimm kafla. Í I. kaflanum er fjallað um stjórn og skipulag fangelsismála. Þar eru lagðar til veigamiklar skipulagsbreytingar á yfirstjórn fangelsismála og grundvallarstefnubreyting á gildandi lögum um fangelsi og vinnuhæli. Í 2. gr. frv. er lagt til að sett verði á stofn sérstök stofnun, fangelsismálastofnun, til þess að annast daglega yfirstjórn fangelsanna og fullnustu refsidóma, skilorðseftirlit og félagslega þjónustu við fanga svo og aðra sérhæfða þjónustu sem tengist fangavist. Þá mundi slík stofnun einnig sjá um framkvæmd á öðrum refsiúrræðum sem ákveðin kunna að vera í framtíðinni, svo sem um samfélagsþjónustu, en sérstök nefnd á vegum dómsmrn. vinnur nú að könnun á því hvort slík úrræði gætu hentað í vissum tilfellum hér á landi.

Dagleg yfirstjórn fangelsismála og fullnusta refsidóma er nú í höndum dómsmrn. Skilorðseftirlit ríkisins sér hins vegar um eftirlit með þeim sem fá skilorðsbundna reynslulausn og náðun og þeim sem fá frestun ákæru. Verði þetta frv. að lögum yrði skilorðseftirlitið hluti af hinni nýju fangelsismálastofnun og teldi ég það vel farið að sá ágæti maður sem nú starfar að því fengi þar stuðning af samstarfi við aðra og tel ég að það mundi á allan hátt bæta þá framkvæmd.

Félagslegri þjónustu við fanga er ekki nægilega sinnt eins og nú háttar og er brýnt að hún verði aukin og aðstoð við fanga umfram allt til að gerast virkir og heiðvirðir þjóðfélagsþegnar að lokinni afplánun. Með því að fela sérstakri stofnun yfirstjórn fangelsismála tel ég að þróun og umbætur í fangelsismálum geti orðið markvissari og það sama gildi um þjónustu við fanga. Auk þess kemst þá á skynsamlegri verkaskipting á sviði dómsmálanna þar sem fangelsismálastofnun sér um þau mál sem daglega koma upp og varða afplánun refsinga og stofnanarekstur í því sambandi, en dómsmrn. getur þá einbeitt sér að því að sinna skipulagsmálum og þróun réttarreglna á þessu sviði, en í kjölfar nýrrar löggjafar um fangelsismál þarf að semja og endurskoða allar reglugerðir um fangelsismál.

Refsivörslu utan fangelsa hefur e.t.v. ekki verið nægur gaumur gefinn hér á landi, en hún hefur þróast mjög í nágrannalöndum okkar á síðari árum. Samfélagsþjónusta í stað fangelsis er ein tegund slíkrar refsivörslu og verði hún tekin upp hér á landi mundi framkvæmd hennar heyra undir fangelsismálastofnun eins og ég nefndi áðan.

Nú hefur nýhafið störf nefnd, eins og ég nefndi fyrr, á vegum ráðuneytisins til að kanna hvort slíkt refsiúrræði bæti viðurlagakerfið hér á landi.

Skv. 3. gr. frv. ákveður dómsmrh. staðsetningu, gerð og rekstrartilhögun í fangelsum. Gert er ráð fyrir tvenns konar fangelsum, þ.e. afplánunarfangelsum og gæsluvarðhaldsfangelsum. Hér er um stefnubreytingu að ræða frá gildandi lögum um fangelsi og vinnuhæli þar sem fallið er frá hugmyndinni um ríkisfangelsi, en þrátt fyrir að ákvæði þar að lútandi hafi verið í lögum frá árinu 1961 hefur þeirri hugmynd aldrei verið hrint í framkvæmd og á síðasta áratug eða lengur hafa ekki verið uppi ráðagerðir um að gera það, enda á sú hugmyndafræði, sem áformin um ríkisfangelsi byggist á, sér nú fáa formælendur.

Í frv. er ekki gerð tillaga um það hvers konar fangelsishús verði byggð í framtíðinni, hvorki hvað varðar gerð, stærð eða staðsetningu. Rétt þykir að um þessi atriði ráði kröfur hvers tíma. Ekki þykir heldur rétt að lögfesta ákvæði um að byggja skuli tiltekin fangelsi eða að fangelsi skuli rekin á tilteknum stöðum svo sem nú er í lögum um fangelsi og vinnuhæli. Síðar í vetur hyggst ég leggja fyrir Alþingi skýrslu um húsakost fangelsanna og um næstu aðgerðir og áform í þeim efnum.

Í þessu frv. eru ekki ákvæði um fangageymslur í tengslum við lögreglustöðvar eins og nú er í lögunum um fangelsi og vinnuhæli. Slíkar fangageymslur eru svo nátengdar löggæslustarfseminni sjálfri að ekki þykja efnisrök til að hafa ákvæði um þær í lögum um fangelsi og fangavist, enda heyrir rekstur þeirra, stjórn og fyrirkomulag eðli málsins samkvæmt undir lögreglustjóra á hverjum stað. Hins vegar er auðvitað ljóst að ýmislegt er náskylt hvað varðar þessar fangageymslur og fangelsi og vinnuhæli.

Í 3. gr. frv. eru ákvæði um hverja megi vista í fangelsum og er í því sambandi rétt og skylt að nefna að í greininni er ekki að finna þá heimild, sem nú er lögfest í 1. mgr. 7. gr. laga um fangelsi og vinnuhæli, þess efnis að vista megi í fangelsum þá sem úrskurðaðir eru skv. framfærslulögum og lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga til þess að vinna af sér meðlag eða barnalífeyri. Slíkir menn hafa reyndar ekki verið vistaðir í fangelsum frá því á árinu 1970 eða þar um bil. Á árinu 1978 bárust nokkrir slíkir úrskurðir til fullnustu, en þegar á reyndi höfðu forsvarsmenn Innheimtustofnunar sveitarfélaga ekki hug á því að þeim yrði framfylgt, enda virðist slíkt skuldafangelsi tæpast í samræmi við samfélag nútímans.

Nýlega kom til umræðu á Alþingi í fyrirspurnatíma öryggisgæsla ósakhæfra manna í fangelsum og vil ég ítreka það sjónarmið mitt að hún á ekki að viðgangast. Séu menn ekki hæfir til þess að þola refsingu fyrir alvarleg afbrot er að sjálfsögðu ekki rétt að vista þá í fangelsi engu að síður heldur á að vista þá á viðeigandi sjúkrastofnun. Í nýsamþykktum fjárlögum eru ætlaðar 250 þús. kr. á fjárlagalið heilbrmrn. til að undirbúa aðgerðir á sviði réttargeðlækninga. Dómsmrn. mun leggja nokkurt fé á móti til að standa straum af athugunum á því hvernig best er með þennan vanda að fara í samstarfi dómsmrn. og heilbrmrn. Ég hef rætt þetta mál við heilbrmrh. nýlega og munum við innan skamms nefna menn til þess að undirbúa þetta mál.

Í II. kafla frv. er fjallað um starfsmenn fangelsismálastofnunar og fangelsi, þ.e. um embættisgengi yfirmanna og um það hver ráði þá til starfa. Auk þess eru þar ákvæði um það að fangaverðir megi ekki gera verkfall eða taka þátt í verkfallsboðun og um bætur þeim til handa vegna meiðsla og tjóna sem þeir kunna að verða fyrir við starf sitt og eru síðastgreindu ákvæðin óbreytt úr lögum sem sett voru í árslok 1986, en það voru lög nr. 81/1986.

Í III. kafla frv. er fjallað um ýmis atriði varðandi fangavistina sjálfa og um grundvallaratriði varðandi réttarstöðu fanga. Þessi ákvæði eiga einungis við um þá sem dvelja í afplánunarfangelsum. Um réttarstöðu gæsluvarðhaldsfanganna er hins vegar fjallað í IX. kafla laga um meðferð opinberra mála nr. 74 1974.

Í þessum kafla frv. er ekki gerður greinarmunur á réttarstöðu þeirra sem afplána varðhalds- og fangelsisrefsingu. Við gildistöku almennra hegningarlaga nr. 19/1940 var refsivist þá skipt í tvo flokka að danskri fyrirmynd, þ.e. annars vegar varðhald og hins vegar fangelsi. Þessir tveir flokkar refsivistar leystu reyndar af hólmi flókna refsivistarflokkun eldri hegningarlaga frá árinu 1869. Í þeim lögum var refsivistinni fyrst skipt í tvo flokka, þ.e. hegningarvinnu og fangelsi. Hegningarvinnan skiptist síðan í tyftunarhúsvinnu og betrunarhúsvinnu, en fangelsi skiptist svo aftur í fernt, þ.e. einfalt fangelsi, fangelsi við venjulegt fangaviðurværi, fangelsi við vatn og brauð og ríkisfangelsi. Skiptingin í gildandi lögum er í raun og veru arfur frá þessum tíma og hefur ekki lengur neina merkingu.

Í grg. með frv. til hegningarlaganna sem gildi tóku 1940 segir að með fangelsi sé samkvæmt þeim lögum nánast átt við hegningarvinnu og fangelsi við venjulegt fangaviðurværi. Hins vegar samsvari varðhald því sem áður hét einfalt fangelsi. Í framkvæmd hefur ekki verið gerður munur á þessum mismunandi stigum fangavistar hér á landi síðustu áratugi.

Markmiðum um aðgreiningu fanga má betur ná með öðrum leiðum en því í hvers konar refsivist menn séu sendir og gerir frv. reyndar ráð fyrir nýju úrræði í því skyni því í 10. gr. er lagt til að heimild sé til þess að deildaskipta fangelsunum og tel ég tvímælalaust að þar sé um ákvæði að ræða sem með skynsamlegri framkvæmd geti leitt til mikilla endurbóta í fangelsismálum okkar. Verði frv. að lögum er síðan ætlunin að endurskoða almenn hegningarlög og sérrefsilög í þeim tilgangi að afnema varðhaldsrefsingu sem sérstakt stig refsivistar, enda hafa fangelsi og varðhald þróast til þess að verða sams konar refsiúrræði á síðari árum.

Eins og fyrr er fram komið í máli mínu er í þessum kafla frv. fjallað um almenn atriði varðandi fullnustu refsivistardóma, um vinnu, nám og tómstundir fanga og um nokkur grundvallaratriði varðandi réttarstöðu þeirra, svo sem um heimsóknir, bréfaskipti og símtöl. Mörg þessara atriða eru nú lögfest, sérstaklega þau sem varða framkvæmd fullnustunnar og vinnu fanga og um önnur er nú fjallað í reglugerð.

Rétt þykir að um grundvallarréttindi fanga séu skýr lagaákvæði.

Ég tel ekki ástæðu til að rekja þessar greinar hverja fyrir sig heldur vil ég hér vekja athygli á nokkrum grundvallaratriðum.

Í 13. og 14. gr. frv. er nám og vinna í fangavist lagt að jöfnu. Vinnuaðstaða fanga er því miður ekki viðunandi nú nema í einu fangelsi, þ.e. á Kvíabryggju. Í stærsta fangelsi landsins, að Litla-Hrauni, er einungis unnt að veita föngum vinnuaðstöðu í 3–4 stundir á dag og í öðrum fangelsum, svo sem Hegningarhúsinu hér við Skólavörðustíg, er alls engin vinnuaðstaða. Það hlýtur að vera eitt af forgangsverkefnum í fangelsismálum að bæta vinnuaðstöðu fanga og þá fyrst á Litla-Hrauni, en reynslan hefur víða sannað þá fornu kenningu að vinna sé mannbætandi.

Í 15. gr. frv. er það nýmæli að þar er ákvæði um að föngum skuli séð fyrir aðstöðu til tómstundaiðkunar og líkamsþjálfunar. Núverandi aðstaða í þessum efnum er mjög bágborin og brýn nauðsyn að bæta þar úr, ekki síst með hliðsjón af því hversu mikinn tíma fangar hafa til að fylla jafnvel þótt 40 klukkustunda vinnuviku yrði haldið uppi.

Varðandi það ákvæði í 15. gr. frv. að heimilt sé að leita á þeim sem heimsækja fanga er það að segja að þetta ákvæði er tilkomið af illri nauðsyn. Í fangelsum landsins er engin sérstök aðstaða til fyrir heimsóknir til fanganna og því fá gestir að fara inn á herbergi eða í klefa fangans sem heimsóttur er. Þetta ástand skapar mikil óþægindi í fangelsum og ákveðna hættu, m.a. hvað varðar möguleika á því að smygla inn í fangelsin t.d. fíkniefnum. Víðast hvar erlendis eru sérstök heimsóknaherbergi þar sem gestir hitta fanga, en einnig þar hefur reyndar reynst erfitt að girða fyrir smygl inn í fangelsi.

Í IV. kafla frv. er fjallað um öryggi í fangelsum og agaviðurlög. Ákvæði 22.–24. gr. eru nýmæli í lögum, en í 25. og 26. gr. eru nokkru fyllri ákvæði en nú eru í gildi. Í 22. gr. eru ákvæði um að heimilt sé að gera áfengi, vímuefni og lyf upptæk sem fangi hefur við komu í fangelsi eða kæmist yfir meðan á fangavistinni stendur. Einnig er upptökuheimild fyrir aðra muni, svo sem fyrir muni sem fanginn kemst yfir í fangavistinni.

Rökstuðningur fyrir heimild til að gera áfengi, lyf og vímuefni upptæk ætti að vera óþarfur. Þeir munir sem upptökuheimildin beinist að eru hlutir sem fanga, samföngum eða starfsmönnum gætu reynst hættulegir eða nota mætti til að strjúka úr fangelsinu eða til annarrar ólögmætrar starfsemi eða athafna í fangelsi. Ekki þykir tilefni til að hafa hér ákvæði um upptöku annarra muna, sem ástæða kann að vera til að banna notkun á í fangelsinu. En í greininni eru ákvæði um að muni megi taka í vörslu fangelsisstjóra og skila þeim þegar afplánun lýkur.

Í 24. gr. eru ákvæði um að heimilt sé að taka blóð- og þvagsýni úr fanga. Tilgangur þessa ákvæðis er tvíþættur. Í fyrsta lagi þykir nauðsynlegt að unnt sé að ganga úr skugga um hvort fangi sé undir áhrifum áfengis eða lyfja og í öðru lagi eru margir fanganna áhættuhópur gagnvart alvarlegum smitsjúkdómum og er ástæða til þess að fylgjast náið með heilsufari þeirra, jafnvel gegn vilja þess er í hlut á ef svo ber undir.

Í 26. gr. er fjallað um agaviðurlög. Ákvæðin eru að mestu óbreytt frá gildandi ákvæðum. Þó eru gerðar þær breytingar að heimilt sé að beita áminningu fyrir minni háttar afbrot, auk þess sem skilorðsbinda má ákvæði um agaviðurlög. Þá er einnig í greininni heimild til einangrunar vegna agabrota stytt úr 90 dögum í 60 daga. Í greininni eru loks ákvæði um það hvernig standa skuli að beitingu agaviðurlaga, en um það eru nú ákvæði í reglugerð um fangavist.

Í V. kafla frv. eru ýmiss konar ákvæði almenns eðlis. 27. gr. er t.d. efnislega samhljóða 2. gr. laga nr. 26/1983 þar sem lögfest var ákvæði um að fresta skuli innheimtu opinberra gjalda hjá föngum um ákveðinn tíma og að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Þótt í sjálfu sér sé óeðlilegt að ákvæði um innheimtu opinberra gjalda séu í lögum um fangelsi og fangavist þótti ekki hjá því mega komast af lagatæknilegum ástæðum. Löggjöf um fangelsi og fangavist er eins konar rammalöggjöf sem fylla þarf út í með ýmsum reglugerðum og fyrirmælum. Í stað þess að fjalla um það við hverja einstaka grein frv. að um ákveðin atriði skuli sett reglugerð er í 30. gr. frv. valin sú einfalda leið að þar er tilgreint um hvað skuli setja reglur auk þess sem þar er almenn heimild til reglugerðarsetningar.

Hæstv. forseti. Ég hef nú lýst þessu frv. í stuttu máli. Það er eins og ég rakti áður upphaflega samið af nefnd mætra manna, en í þann búning sem það birtist nú í þinginu komst það að lokinni vandlegri yfirferð í dómsmrn. Ég vil geta þess sérstaklega að Sigurgeir Jónsson, fyrrv. hæstaréttardómari, ritaði á sl. hausti blaðagrein þar sem hann færði fram nokkra gagnrýni á frv. eins og það var lagt fram á síðasta þingi. Í ráðuneytinu var farið yfir sjónarmið Sigurgeirs og áttu starfsmenn ráðuneytisins viðtöl við hann um þetta mái. Í frv. í þeirri gerð sem það er hér lagt fram og fyrir því mælt hefur verið tekið tillit til nokkurra ábendinga Sigurgeirs og legg ég það þannig fyrir þingdeildina.

Ég legg á það áherslu að þetta frv. verði að lögum á þessu þingi. Fangelsismál okkar eru ekki í því lagi sem þau ættu að vera og þetta frv. er þýðingarmikill áfangi í endurbótum fangelsismála þó fleira þurfi á eftir að koma. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allshn. og 2. umr.