14.10.1987
Efri deild: 3. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 24 í B-deild Alþingistíðinda. (34)

8. mál, Skattadómur og rannsókn skattsvikamála

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Virðulegi forseti. Þetta er nú eins konar jómfrúrræða í hv. Ed. Ég mun ekki hafa flutt mitt mál úr þessum ræðustól fyrr. Og það er svo sem við hæfi að fyrsta ræða fjmrh. úr þessum stól verði þá um skattamál eða tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs.

Það mál sem hér er til umræðu, frv. til l. um skattadóm og rannsókn skattsvikamála, var lagt fram á seinasta þingi, ef ég man rétt, og það er vissulega verið að fjalla um tímabær og umræðuverð málefni í þessu þingmáli. Leyfist mér að rifja upp að á sínum tíma fluttu þm. Alþfl. till. til þál. um rannsókn á umfangi skattundandráttar í þessu þjóðfélagi? Sú till. var samþykkt. Það leiddi til þess að hæstv. þáv. fjmrh., Albert Guðmundsson, skipaði sérstakan starfshóp til að vinna að þessu verkefni. Sá starfshópur, sem hv. þm. Svavar Gestsson vék að, var undir forustu Þrastar Ólafssonar, núv. framkvæmdastjóra Dagsbrúnar, og hæstv. fyrrv. fjmrh., Þorsteinn Pálsson, skilaði síðan skýrslu um niðurstöðu nefndarinnar.

Þegar litið er á niðurstöðu nefndarinnar, svo sem er gert í grg. með frv. og hv. þm. Svavar Gestsson vék að, er vert að staldra við aðalatriðin. Aðalatriðin í niðurstöðum nefndarinnar eru þau að ef menn vilji bæta framkvæmd skattalaga, ef menn vilji treysta betur innheimtu álagðra skatta lögum samkvæmt, ef menn vilji draga úr skattundandrætti eftir ýmsum leiðum, þá sé eitt meginskilyrði til að ná þessum markmiðum að einfalda skattalög svo sem frekast má verða. Meginrökin eru m.ö.o. þau að hvers kyns undanþágur, oft fluttar á hinu háa Alþingi í skattalöggjöf af hinum bestu hvötum, jafnvel mannúðlegum sjónarmiðum, séu nefnilega oft þeirrar náttúru að snúast oft og tíðum upp í andstæðu sína, þ.e. upp í göt, undankomuleiðir, smugur. Skattamál verði við þetta svo flókin í framkvæmd og svo auðvelt að hagnýta sér þessa frádráttarliði, jafnvel á annan veg en flm. upphaflega gekk til, að við þetta verði skattalög meira eða minna óframkvæmanleg.

Hv. þm. vék að varfærnu mati nefndarinnar á því hver skattundandráttur væri að umfangi í okkar þjóðfélagi og verðlagstölum þá og víst er hann mikill samkvæmt mati nefndarinnar og ekki dreg ég dul á að margir eru þeirrar skoðunar að það mat sé varfærið. Nú er meginmálið að spyrja: Eru menn sammála því mati nefndarinnar að stærsta einstaka málið til að bæta hér úr sé einföldun skattalaganna, fækkun undanþága, sá þáttur málsins hafi enn þá meiri þýðingu en umbætur á framkvæmdinni? Reyndar er hægt að ganga lengra og segja: Það er vonlítið að ná árangri um bætta framkvæmd á grundvelli óbreyttra skattalaga.

Þessar niðurstöður skýrslunnar voru oft og iðulega til umræðu á Alþingi og þær settu líka sitt svipmót á málflutning flokka. Þær settu vissulega svipmót sitt á málflutning Alþfl. sem hélt uppi harðri gagnrýni á skattakerfið á liðnu kjörtímabili allt frá flokksþingi 1984, enda var þáltill. sem ég vitnaði til og samþykkt var um rannsókn á umfangi skattsvika liður í þeim málflutningi Alþfl.

Nú er það svo að að þessum málum er rækilega vikið í starfsáætlun núv. ríkisstjórnar þar sem gerð er grein fyrir þeim ásetningi stjórnarinnar að beita sér fyrir heildarendurskoðun skattakerfisins á fyrri hluta kjörtímabilsins. Hér er m.ö.o. verið að lýsa yfir samþykki við þær niðurstöður nefndarinnar að lykilatriði að því er varðar umbætur í skattamálum og að endurreisa traust alls almennings í landinu á skattalögum og framkvæmd þeirra sé einföldun kerfisins. „Megintekjustofnar hins opinbera verði sem almennastir svo að skattlagning verði sem hlutlausust“, stendur í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. „Skattlagning mismuni ekki fyrirtækjum eftir rekstrarformum. Undanþágum og sérreglum verði fækkað þannig að unnt verði að hafa álagningarhlutföll sem lægst.“ Þessi stefnumörkun er í fullkomnu samræmi við niðurstöður þeirrar nefndar sem hv. þm. Svavar Gestsson vitnaði oft til í ræðu sinni og í grg. með þessu máli og að því leyti fæ ég ekki séð að um ágreining sé að ræða.

Hvað er síðan verið að gera í þá átt að einfalda skattakerfið? Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og reyndar í greinargerðum með því fjárlagafrv. sem hefur verið lagt fram á hinu háa Alþingi er það tíundað allítarlega. Þm. er kunnugt um að um næstu áramót kemur til framkvæmda sú lagasetning sem samþykkt var á seinasta Alþingi um staðgreiðslukerfi skatta. Staðgreiðslukerfið er vissulega einn þáttur i einföldun skattakerfisins. Þar kemur einn staðgreiddur tekjuskattur einstaklinga í stað margra, þ.e. tekjuskatts til ríkisins, útsvars til sveitarfélaga og annarra sérskatta sem við þetta falla niður. Þetta er slík einföldun á framkvæmd skattakerfisins að hún blasir við hverjum framteljanda. Í stað þess að fá send það sem öllum almenningi þykir vera nokkuð flókin eyðublöð til framtals og leiðbeiningar og skýringar á mörgum blaðsíðum, reyndar allt í allt 43 skýringareyðublöð, kemur til skattakort og það á að vera svo einfalt mál fyrir hvern launþega að átta sig á hverjar skattgreiðslur hans eigi að vera að það sé einfalt reikningsdæmi. Þetta er þess vegna mikill þrifnaður í skattamálum fyrir utan annað hagræði af staðgreiðslukerfi skatta sem menn kannast við.

Að því er varðar tekjuskattsálagningu atvinnurekstrar segir í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar og er jafnframt boðað í fjárlögum að það mál sé í undirbúningi. Það verði þá endurskoðað og einfaldað og að því stefnt að ný skipan taki gildi á árinu 1988. Þetta er reyndar mjög í þeim anda sem staðgreiðslukerfið er. Þetta gæti verið í átt til undirbúnings því að tekjuskattsgreiðslur fyrirtækja gætu færst inn í staðgreiðslukerfið þótt með öðrum hætti væri óhjákvæmilega en að því er varðar launafólk.

Fyrsta skrefið í þessa átt er boðað í fjárlagafrv., eins og ég sagði áðan, og það á að stíga með lagabreytingu nú fyrir áramót ef það tekst í framkvæmd með góðri samvinnu við hið háa Alþingi. Það á að gerast með endurskoðun á ýmsum frádráttarheimildum, svo sem eins og tilleggi fyrirtækja fyrir tekjuskattsálagningu í sjóði, svo sem eins og varasjóði, fjárfestingarsjóði, endurskoðun á afskriftarreglum og fleiri slíkum frádráttarliðum. Auk þess hefur verið boðað að skattmeðferð kaup- og fjármögnunarleiguviðskipta verði tekin til sérstakrar athugunar til að taka af tvímæli um að ekki sé um að ræða sérstakt skatthagræði að því er varðar hvort menn fara þá fjármögnunarleið eða hefðbundnar leiðir. Niðurstöður þessarar athugunar verða kynntar á Alþingi mjög bráðlega.

Í fjárlagafrv. sem fyrir liggur er einnig gert ráð fyrir hliðstæðum breytingum á tekjuskattslögum sem ganga vissulega í svipaða att og hér er boðað í öðru frv. þótt ekki skuli ég fullyrða að svo stöddu að niðurstöður verði hinar sömu.

Ef saman eru dregnar niðurstöður skýrslunnar um rannsókn á umfangi skattsvika beindust þær fyrst og fremst að einföldun skattalaganna, í annan stað að einstakir skattstofnar verði ekki ofnýttir, í þriðja lagi að fækka skatttegundum, í fjórða lagi að breyta skipulagi skattyfirvalda, í fimmta lagi að skilgreina upp á nýtt ýmis viðurlagaákvæði, bæði að því er varðar bókhaldslög og eins ákvæði um álögur og sektir. Loks voru gerðar ákveðnar tillögur um breytingar á skipulagi og vinnubrögðum skattyfirvalda. Þær voru aðallega tvær. Annars vegar var tillaga um að leggja niður skattstofur í skattumdæmunum í núverandi mynd og taka fremur upp miðstýrt skattúrvinnslu- og eftirlitskerfi. Til vara voru fluttar þær tillögur að skattframtöl fyrirtækja fengju umfjöllun á einum stað, þ.e. hjá ríkisskattstjóra, þótt skattstofurnar sinntu áfram sínu hlutverki í dálítið annarri mynd og þá fyrst og þá fremst sem þjónustuaðilar, upplýsingaaðilar og þá kannski úrvinnsluaðilar að því er varðar skattframtöl einstaklinga.

Ég skýri nú frá því að snemma í septembermánuði áttu starfsmenn í fjmrn. sérstakan samráðsfund við fulltrúa ríkisskattstjóraembættisins og skattrannsóknarstjóra þar sem, fyrir utan það að fjalla um undirbúning og framkvæmd staðgreiðslu, var farið yfir tillögur þessarar nefndar, niðurstöður í skýrslunni um rannsókn á umfangi skattsvika, og í því efni var leitað eftir sameiginlegu mati og niðurstöðum á því hvaða augum þeir, sem starfa í skattakerfinu, líta á þessar tillögur. Niðurstaðan varð sú að menn töldu að það væri til bóta að fenginni reynslu að hlutverk ríkisskattstjóra yrði skilgreint með öðrum hætti. Hann fengi víðtækara verksvið. Honum yrði falin í samræmi við þessar tillögur úrvinnsla atvinnurekstrarframtala. Í því efni var sérstaklega minnt á að á sínum tíma samþykkti Alþingi með fjárlögum heimildir til fyrrv. fjmrh. um fjölgun starfsmanna í skattakerfinu sem ég skal viðurkenna að er næsta fáliðað. Mig minnir að þau stöðugildi hafi verið 20. Reynslan varð sú að af þeim sem yfirleitt fengust ráðnir, sem reyndar var nú aldrei full talan, munu vera fjórir eftir starfandi í skattakerfinu. Enginn þeirra fékkst til starfa úti á landi hjá skattstofunum, þó með einni undantekningu, tímabundið, í Austurlandsfjórðungi. Þetta bendir til þess, og viðræður við starfsmenn skattakerfisins staðfestu, að það væri sennilega nauðsynleg aðgerð þrátt fyrir hugmyndir manna um æskilega valddreifingu að úrvinnsla á flóknum skattframtölum atvinnurekstrar, flókin sem þau eru vegna þess að löggjöfin er flókin, færist til ríkisskattstjóraembættisins í trausti þess að hægt sé að manna það embætti menntuðum, reyndum og þjálfuðum skattrannsóknarmönnum sem gætu sinnt því verkefni og hefðu þann starfsundirbúning sem til þarf.

Ég get lýst því yfir úr þessum ræðustól í samræmi við það sem sagt er í fjárlagafrv. að fyrir utan þá viðamiklu breytingu sem við stefnum að á fyrri hluta þessa kjörtímabils að því er varðar skattalöggjöfina sjálfa vil ég nefna tvennt: Í fyrsta lagi er í þessu fjárlagafrv. gert ráð fyrir umtalsverðri fjárhæð til að bæta skattframkvæmd og skatteftirlit. Það er bæði gert vegna þess aukna starfs sem undirbúningur og framkvæmd staðgreiðslukerfis skatta kallar á sem og vegna undirbúnings að einföldun söluskattskerfisins og undirbúningi virðisaukaskatts sem ríkisstjórnin hefur boðað að hún muni flytja á þessu þingi og stefnir að að geti leyst söluskattskerfið af hólmi og taki gildi um áramót 1988–1989. Jafnframt hafa verið gerðar ráðstafanir til að verja fjármunum til þess að bæta aðstöðu ríkisskattstjóraembættisins að því er varðar tölvuúrvinnslu gagna og enn fremur er gert ráð fyrir fjölgun stöðugilda hjá ríkisskattstjóraembættinu. Þannig hafa að því er þessi mál varðar þegar verið stigin veigamikil skref í þá átt sem skattsvikanefndin á sínum tíma komst að niðurstöðu um og mælti með; í fyrsta lagi einföldun kerfisins, í annan stað breytingar á stofnunum og framkvæmd eða vinnubrögðum í skattakerfinu og í þriðja lagi er einnig í undirbúningi endurskoðun á bókhaldslögum, þ.e. þeim þætti þeirra sem lýtur að heimildum skattyfirvalda til þess að gera strangari kröfur um það að fyrirtæki uppfylli skilyrði um bókhald og þau fái þá heimildir til þess að beita viðurlögum ef út af ber því að oft á tíðum er það svo að skattamisferli á rætur að rekja til þess að bókhaldi er mjög áfátt og hitt að rannsókn mála er auðvitað miklum mun umfangsmeiri og erfiðari í framkvæmd ef bókhald er í lamasessi.

Að gefnu tilefni vil ég fara nokkrum orðum um einn þátt þeirrar einföldunar skattakerfisins sem við stefnum að og birtist mönnum nú í þessu fjárlagafrv. Þar á ég við einföldun söluskattskerfisins. Ég bið hv. alþm. að rifja upp lýsingu á söluskattskerfinu eins og hún birtist í grg. með frv. til laga sem lagt var fram á seinasta þingi um virðisaukaskatt. Þar var af hálfu fyrirrennara míns, Þorsteins Pálssonar, kveðinn upp það sem ég mundi í einu orði kalla dauðadóm yfir því kerfi.

Söluskattskerfið í sinni núverandi mynd er ónothæft tekjuöflunartæki. Skýringarnar eru þær að undanþágur eru svo margvíslegar, aðferðirnar sem beitt er til framtalningar söluskattsskyldra tekna eru svo ófullkomnar að það er ógjörningur, að mati þeirra manna sem að eftirlitinu standa, að framfylgja því með þeim hætti að boðlegt sé. Sá maður, sem tekur undir rökstudda gagnrýni þeirrar nefndar sem við höfum verið að vitna til um óeðlilegan undandrátt í skilum á álögðum og greiddum söluskatti, getur ekki á sama tíma og hann tekur undir þá gagnrýni mælt gegn því að gert verði það sem gera þarf til að fækka undanþágum í þessu kerfi. Þetta tvennt fer ekki saman. Annaðhvort vilja menn viðhalda undanþágum og taka afleiðingunum í lélegu kerfi og bágborinni innheimtu eða menn vilja gera það sem gera þarf til þess að skattakerfið verði skilvirkt, en leita þá nýrra leiða til þess að ríkisvaldið, eftir því sem ríkisstjórn og Alþingi ákveða, beiti tekjujöfnunaraðgerðum eftir öðrum leiðum. Þ.e.: fyllum ekki skattakerfið sjálft og skattalögin af smugum í nafni þess að koma til móts við einstaka hópa með þeim afleiðingum að skattakerfið verði óframkvæmanlegt, reynum að hafa skattakerfið eins einfalt og kostur er þannig að hægt verði að framfylgja því, hafa eftirlit með því, beita með eðlilegum hætti viðurlögum við brotum og svo einfalt að rannsókn skattundandráttarmála þurfi ekki að verða að eilífðarmálum í dómskerfinu.

Þetta eru forsendur þeirra skattaumbóta sem núverandi ríkisstjórn boðar. Þær eru í fullkomnu samræmi við það sem var niðurstaða þeirra skýrslna sem hér hefur oft verið vitnað til. Þetta breytir engu um það að vilji menn koma til móts við hópa í þjóðfélaginu sem við viljum sérstaklega létta undir með eða aðstoða af margvíslegum ástæðum eigum við að gera það með öðrum hætti. Ef við einföldum söluskattskerfið, fækkum undanþágum þar, lækkum þar söluskattsprósentu, mun slíkt kerfi, bæði með aukinni skilvirkni og breikkun skattstofns, skila ríkissjóði meiri tekjum. Hluta þeirra tekna er auðvitað hægt að verja til þess að létta undir með þeim hópum sem þurfa að mæta einhverjum verðhækkunum fyrir vikið. Það er hægt að gera með því að greiða út persónuafslátt í tekjuskatti einstaklinga, það er hægt að gera með því að auka verulega fjölskyldubætur og barnabótaauka til barnmargra fjölskyldna og það er hægt að gera með því að tryggja að bótagreiðslur almannatrygginga verði bættar. Þetta eru betri leiðir til þess að ná þeim markmiðum sem löggjafinn oft og einatt vill setja sér en að flytja tillögur um að búa til undanþágur frá almennu reglunni með þeim afleiðingum að fá síðan í hausinn heila úttekt á því að skattundandráttur hafi aukist. Hann er væntanlega ekki í þágu fjöldans. Þeir sem hagnast á því eru einhverjir aðrir en þeir hópar sem tillögusmiðir um undanþágur einatt telja sig bera fyrir brjósti sérstaklega.

Þetta er kjarni málsins að því er varðar deilur um þær leiðir sem við förum. Þessi leið, sem ríkisstjórnin hefur markað, sú aðgerð, sem hér er boðuð að því er varðar breytingar á söluskattskerfinu, er einmitt - og það er kjarni málsins- gersamlega í samræmi við þá meginlínu sem mótuð var í skýrslunni sem hér er hvað mest vitnað til. Og það er þýðingarmeiri aðgerð sem gefur fyrirheit um betri árangur og betra skattakerfi en jafnvel nokkrar þær kerfisbreytingar aðrar sem tillögur eru fluttar um, hvort heldur varða endurskipulagningu skattakerfisins eða dómstólakerfisins.

Ég mun ekki að svo stöddu taka sérstaka afstöðu til þess þáttar þessarar tillögu sem varðar skattadóminn, ég áskil mér rétt til að kanna það betur, en ég leyfi mér að álykta af þessum umræðum að grundvallarágreiningur sé ekki milli manna um þær leiðir sem fara beri í því að endurreisa traust þjóðarinnar á skattakerfinu og framkvæmd þess. Ég hlýt að skilja það svo að ekki sé í grundvallaratriðum ágreiningur um þær leiðir svo oft og svo rækilega sem flm. þessarar tillögu vitna í tillögur skattsvikanefndar.