02.11.1987
Efri deild: 7. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 528 í B-deild Alþingistíðinda. (361)

60. mál, iðnaðarlög

Svavar Gestsson:

Virðulegi forseti. Það frv. sem hæstv. iðnrh. hefur mælt fyrir lætur ekki mikið yfir sér. Þetta eru tvær efnisgreinar og lítur sakleysislega út, sérstaklega þegar hafður er sá formáli, sem hæstv. iðnrh. flutti áðan, að þarna væri í raun og veru verið að hverfa til sömu lagaskipunar og verið hefði í gildi á árunum 1921–1971 sem hefði svo breyst lítillega með lögum frá 1971 sem voru sett í tengslum við aðild okkar að Fríverslunarbandalaginu sem hefði síðan aftur verið breytt 1978. Í rauninni væri þetta smámál og auðvelt að afgreiða og þingið ætti að flýta sér með þetta.

Ég verð að segja varðandi málsmeðferðina að ég er algerlega ósammála hæstv. iðnrh. um hana. Ég teldi eðlilegt að iðnaðarlögin væru að þessu leytinu til skoðuð með hliðsjón af lagasetningu þeirri sem í gildi er um erlenda fjárfestingu í heild hér á landi og ég tel með öllu óeðlilegt að taka þetta mál út úr eins og hæstv. ráðherra gerir hér tillögu um og sé enga ástæðu til þess að þingið sé sérstaklega að hraða meðferð þessa máls, enda flutti ráðherrann engin rök í þeim efnum önnur en þau að erlend fyrirtæki hefðu óskað eftir samstarfi við íslensk fyrirtæki og óskað helmings- eða meirihlutaaðildar varðandi ákveðnar framleiðsluvörur, markaðssamstarf og þróunar- og rannsóknasamstarf geri ég ráð fyrir, ef ég skildi hæstv. ráðherra rétt. Hér mun vera átt við samstarfstilboð sem borist hefur fyrirtækinu Lýsi hf. og sagt er að liggi mikið á að ná að afgreiða en hefði auðvitað verið hægt að taka á sérstaklega frekar en að reyna að hespa í gegnum þingið brotabroti þessa stóra máls sem er möguleikar útlendinga til að taka þátt í atvinnustarfsemi hér á landi.

Það er rétt, sem hæstv. iðnrh. sagði, að lögunum var síðast breytt 1978. Þá var sett inn ákvæði í iðnaðarlög, í 4. gr. 3. tölul., sem hér á að breyta þannig að nú vill félag eða stofnun reka iðnað og skal þá svo með fara að það skilyrði verður að uppfylla að meiri hluti hlutafjár í viðkomandi hlutafélagi sé í eigu manna búsettra á Íslandi. Þegar hæstv. þáv. iðnrh. mælti fyrir frv. á þinginu 1977–1978, Gunnar Thoroddsen, var gerð grein fyrir þessu ákvæði í ræðu og grg. og umræður um málið urðu í raun og veru mjög litlar vegna þess að ég hygg að flestir sem þá voru hér á þeim tíma hafi verið sammála þeirri breytingu sem gerð var á iðnaðarlöggjöfinni 1971–1978. Það komu engar tillögur fram um að halda inni gamla ákvæðinu sem hæstv. ráðherra er hér að gera tillögu um að gangi aftur í lögum á nýjan leik. Það komu engar tillögur fram um það og við meðferð málsins á hv. Alþingi var mjög lítið um þetta sérstaka ákvæði rætt fyrir utan að hæstv. núv. sjútvrh. tók til máls um frv. og sagði m.a., með leyfi forseta:

„Einnig er vert að íhuga það aðeins betur sem kemur fram í 4. gr. um skilyrði til þess að reka iðnað. Þar kemur fram að ef félag er hlutafélag, þá skuli enn fremur meira en helmingur hlutafjárins vera eign manna búsettra á Íslandi. Ég hygg að það mundi verða tryggara að það væri gerð krafa til þess að viðkomandi menn hefðu verið búsettir hér ákveðinn tíma, því að það er svo, að menn geta að vísu sest hér að og verið nýlega komnir hingað til landsins. Ég vildi aðeins varpa því fram að það væri rétt að íhuga hvort ekki bæri að gera það að skilyrði að viðkomandi aðilar hefðu búið hér ákveðinn tíma, t.d. tvö ár eða svo, þannig að það væri ljóst að menn væru raunverulega búsettir í landinu og ætluðu sér að búa hér.“

Þetta var eina athugasemdin sem fram kom um 4. gr. frv. til iðnaðarlaga á þinginu 1977–1978, athugasemd sem gengur í raun og veru í þá átt að þrengja möguleika útlendinga frá því sem frv. gerði ráð fyrir. Það kemur mér á óvart ef hæstv. sjútvrh. hefur skipt um skoðun í þessu efni því að hann er skoðanafastur maður eins og Framsfl. er og alþjóð veit og kæmi mér á óvart að hann hefði skipt um skoðun í þessu efni og engin ástæða til að ætla það út að fyrir sig, en ég bendi á þetta til að undirstrika að það var ótvíræður vilji löggjafans árið 1978, fulltrúa allra flokka sem hér sátu þá, að hér væri nægilega langt gengið til móts við hugsanlega aðild útlendinga að iðnrekstri hér á landi. Eina athugasemdin sem kom fram við frv. kom fram í þessari virðulegu deild þar sem bent var á að e.t.v. væri ástæða til að þrengja þetta enn þá frekar.

Þegar frv. að nýjum iðnaðarlögum 1978 var lagt fyrir þingið var gerð skilmerkileg grein fyrir því hvernig að málinu hafði verið unnið. Og hverjir ætli það hafi verið sem undirbjuggu frv. á sínum tíma og samþykktu samhljóða þann texta sem lagður var síðar fyrir Alþingi sem frv. og sem síðar varð að lögum? Það voru: Björgvin Frederiksen framkvæmdastjóri, Páll S. Pálsson samkvæmt tilnefningu Félags ísl. iðnrekenda, Sigurður Kristinsson samkvæmt tilnefningu Landssambands iðnaðarmanna, Axel Gíslason samkvæmt tilnefningu Sambands ísl. samvinnufélaga, Guðmundur Þ. Jónsson samkvæmt tilnefningu Landssambands iðnverkafólks, Sigurður Guðgeirsson samkvæmt tilnefningu Alþýðusambands Íslands, Þorvarður Alfonsson sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar og ritari nefndarinnar var Gísli Einarsson fulltrúi. Hér voru sem sagt kallaðir til allir þeir sem þekktu best til íslensks iðnrekstrar á þessum tíma og þeir lögðu til að heimildarákvæðið sem opnar fyrir undanþágu fyrir útlendinga yrði fellt niður úr lögunum frá 1971 til 1978 og sú tillaga þeirra var samþykkt samhljóða hér í þinginu og það kom engin athugasemd fram við þá tillögu nema sú sem ég gat um frá hæstv. sjútvrh. í þá veru að hérna ætti e.t.v. að ganga lengra í að þrengja möguleika útlendinga til að koma inn í íslenskan atvinnurekstur.

Ég satt að segja sé ekki og heyrði heldur ekki í ræðu hæstv. iðnrh. nein gild rök fyrir því að snúa til baka frá þeirri stefnu sem mörkuð var á árinu 1978 með samhljóða samþykkt Alþingis. Mér þætti fróðlegt að vita hvort þingflokkar stjórnarflokkanna hafa gert sér það ljóst allir með tölu að hér er verið að breyta þýðingarmiklu grundvallaratriði sem full samstaða var um með þjóðinni og þinginu á sínum tíma. Ég held að það sé alveg óhjákvæmilegt að menn átti sig á því að það kann að vera klókt hjá hæstv. iðnrh. að láta þetta mál líta út sem smámál með stuttum texta og lítilli grg., en það er kannski ekki að sama skapi drengilegt eða heiðarlegt gagnvart þessari deild að gefa í skyn að hér sé um að ræða smámál vegna þess að hér er um að ræða stórkostlega þýðingarmikið grundvallaratriði varðandi það hverjir og hvernig útlendingar tengjast atvinnurekstri hér á landi.

Nú vil ég taka það fram sem mína skoðun, virðulegi forseti, að auðvitað getur komið til greina við margvíslegar aðstæður sem ástæðulaust er að telja hér upp að það sé fullkomlega eðlilegt að íslensk fyrirtæki eigi samvinnu við útlendinga um tiltekin þróunarverkefni og markaðsfærslu svo að dæmi séu tekin. En um það eiga að gilda almennar en strangar reglur og það er varasamt, að ekki sé meira sagt, að taka út úr löggjöfinni þetta eina atriði á sama tíma og vitað er að lög um þessi efni almennt eru mörg hver mjög óljós og ósamstæð. Um þetta geta hv. þm. lesið sér til í skýrslu sem lögð var fyrir síðasta þing, skýrslu viðskrh. um erlenda fjárfestingu og íslenskt atvinnulíf, þskj. 700 frá síðasta þingi, sem fékk ekki mjög mikla umræðu ef ég man rétt á síðasta þingi, en í þessari skýrslu koma fram fjöldamörg fróðleg atriði. Ég ætla að nefna dæmi úr þessari skýrslu til að sýna hvað lagaákvæðin um þátttöku útlendinga í atvinnulífi á Íslandi eru í raun og veru óljós, óskýr og ósamstæð.

Að því er varðar einstakar atvinnugreinar, sem háðar eru sérlögum, er það niðurstaða t.d. höfunda þessarar skýrslu að útlendingar geti með beinum hætti átt fyrirtæki í landbúnaði án þess að um það sé sérstaklega fjallað á Alþingi eða í Stjórnarráði Íslands. Það er t.d. fullyrt í þessu plaggi að lögin um loðdýrarækt krefjist þess ekki að rekstraraðili hafi íslenskt ríkisfang eða heimilisfesti og ræðst leyfisveiting af frjálsu mati landbrn. Ráðuneytinu er því heimilt lögum samkvæmt að ákveða að hve miklu leyti erlendum aðilum skuli heimilt að stofna til rekstrar í loðdýrarækt hér á landi.

Að því er varðar aðra þætti landbúnaðar er talið að jarðalögin og lögin um Framleiðsluráð landbúnaðarins útiloki útlendinga frá öðrum þáttum landbúnaðar. En hvernig er það með fiskveiðar? Jú, það eru skýr ákvæði um að einungis íslenskir ríkisborgarar mega stunda fiskveiðar í landhelgi við Ísland. Þetta kemur bæði fram í lögunum um fiskveiðar í landhelgi og í lögunum um skráningu skipa þar sem eru settar strangar reglur um íslenskt eignarhald á skipum. En hvernig er það með fiskvinnsluna? Eru skýr ákvæði um það í lögum að útlendingar megi ekki eiga hlut hér í fiskvinnslu? Svarið er nei. Þau ákvæði eru ekki skýr að mati höfunda þessarar skýrslu. Þar segir:

„Aðild útlendinga að fiskvinnslufyrirtækjum sem fullnægja þessu skilyrði virðist því geta komið til greina samkvæmt gildandi lögum.“

Mikilvægur þáttur þessara mála er í námulögunum frá 1973. Þar eru mjög ströng ákvæði sem útiloka að útlendingar geti komið þar við sögu. Að því er varðar virkjun fallvatna og jarðhita, rekstur orkuvera og orku- og vatnsdreifingu er það niðurstaða skýrslunnar, sem lögð var fyrir þingið í fyrra, að það sé ekki útilokað að erlendir aðilar komi að rekstri almenningsrafveitna eða vatnsveitna, svo undarlegt sem það kann að hljóma, og þegar kemur að verslun eru þar ákvæði sem heimila ráðherra að opna fyrir útlendinga þegar sérstaklega stendur á, en það er sama orðalag og var í iðnaðarlögunum frá 1971 þegar Íslendingar urðu aðilar að EFTA.

Það er niðurstaða skýrsluhöfundanna að í samgöngum sé hvergi nærri útilokað að erlendir aðilar geti komið inn með mjög veigamiklum hætti. Það er þeirra niðurstaða að þetta eigi við t.d. um rekstur flugvalla, þetta eigi t.d. við um fólksflutninga með langferðabifreiðum, þetta eigi við samkvæmt lögunum um leigubifreiðar og þetta eigi við um veitinga og gististaði. Niðurstaða skýrsluhöfundanna er þessi: Ekkert virðist því til fyrirstöðu samkvæmt þessum lögum að erlendir aðilar eigi hlut í slíku félagi. Hið sama er að segja um ferðaskrifstofur og þá tek ég fram, virðulegi forseti, að í þessum efnum öllum gilda að sjálfsögðu almenn ákvæði hlutafélagalaganna ef um félög af því tagi er að ræða.

Ef við lítum á t.d. fjármálaþjónustu, sem svo er kölluð, er alveg ljóst að um hana gilda sérstök lög að því er varðar sparisjóði og viðskiptabanka, en það er t.d. niðurstaða skýrsluhöfundanna að erlend eignaraðild að verðbréfamiðlun sé heimil. Og það er einnig þeirra niðurstaða að erlend fjárfesting í vátryggingarstarfsemi hér á landi sé opin líka og jafnvel í fiskeldi sem er nefnt í sérstökum kafla í skýrslunni.

Ástæðan til að ég nefni þetta, virðulegi forseti, er sú að þessi dæmi sýna að lög um erlenda aðild að atvinnurekstri á Íslandi eru óljós, dreifð og ósamstæð. Ég nefni eitt dæmi úr skýrslunni til að sýna hvað þetta eru ósamstæð lagaákvæði. Í skýrslunni segir, með leyfi forseta:

„Við skoðun á þeim lagaákvæðum er lúta að erlendri fjárfestingu er áberandi hve lítið samræmi er milli einstakra ákvæða og hættan mikil á því að til árekstra geti komið milli einstakra stjórnvalda.“

Hafi t.d. samgrh. veitt forsvarsmanni fyrirtækis, sem er að mestu leyti í eigu erlendra aðila, leyfi til hótelrekstrar, þá getur dómsmrh. komið í veg fyrir starfsemi hótelsins með vísan til laga um eignarrétt og afnotarétt af fasteignum. Ef umrætt fyrirtæki er svo aftur hlutafélag starfrækt sem útibú frá erlendu fyrirtæki og þar með að öllu leyti í eigu erlendra aðila, þá vandast málið enn frekar þar sem þá er nauðsynlegt að sækja einnig um leyfi til viðskrh. til þess að útibúið megi starfrækja. Þetta dæmi sýnir ákaflega vel hvað þessi lagaákvæði eru flókin og misvísandi eins og þau eru.

Ég vil í tilefni af þessum umræðum, herra forseti, og þessari skýrslu frá í fyrra taka fram að ég mótmæli úr þessum ræðustól túlkun skýrslunnar á atvinnufrelsisákvæðum stjórnarskrárinnar. Skýrslan ber það fyrir sig aftur og aftur að atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar séu með þeim hætti að það sé ekki heimilt að leggja aðrar kvaðir á aðild útlendinga að atvinnurekstri hér á landi en þær sem þegar eru í lögum, en samkvæmt þeim textum sem ég veit að hæstv. iðnrh. þekkir um atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar, sem er að finna t.d. í riti Ólafs Jóhannessonar, Stjórnskipun Íslands, er þetta ákvæði að öllu leyti réttlægra en t.d. almenna eignarréttarákvæðið, enda er ljóst samkvæmt stjórnarskránni að skerðingu á atvinnufrelsi geta menn orðið að þola bótalaust þó að um slíkt sé ekki að ræða að því er varðar eignarnám á tilteknum eignum manna.

Í bók Ólafs Jóhannessonar um Stjórnskipun Íslands segir þetta, með leyfi forseta, á bls. 468: „Réttarleg þýðing 69. gr. stjórnarskrárinnar er ekki ýkjamikil. Aðalþýðing hennar er sú að handhöfum framkvæmdarvalds er óheimilt að skerða atvinnufrelsi manna, en sennilega hefði sú regla verið talin gilda þó að ekki væri við þetta stjórnarskrárákvæði að styðjast. Eftir orðanna hljóðan eru löggjafarvaldinu einnig settar nokkrar skorður þar sem atvinnufrelsið má því aðeins skerða að almenningsheill krefjist. En þar er þess að gæta að Hæstiréttur hefur talið að löggjafinn ætti sjálfur fullnaðarmat um það hvort því skilyrði sé fullnægt, sbr. hæstaréttardóma VIII, bls. 332. Á meðan sú regla gildir er fremur lítið hald í ákvæði þessu gagnvart löggjafanum. Eru þess fjölmörg dæmi í núgildandi löggjöf að lögð séu meiri eða minni höft á atvinnufrelsi manna. Væri því óneitanlega æskilegt að ítarlegri ákvæði væru sett í stjórnarskrána um atvinnufrelsið.

Í 69. gr. stjórnarskrárinnar felst þó almenn stefnuyfirlýsing stjórnarskrárgjafans. Sú stefnuyfirlýsing getur skipt máli við lögskýringu. Hún leiðir til þeirrar túlkunarreglu að í vafatilvikum beri að telja líkur fyrir atvinnufrelsi.“

Þegar skýrsluhöfundar halda því fram að atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar eigi einnig við útlendinga, eigi einnig við rétt útlendinga til atvinnurekstrar hér á landi, eru menn viljandi eða óviljandi að misskilja og rangtúlka stjórnarskrána því að auðvitað er atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar aðeins til að tryggja atvinnufrelsi Íslendinga en ekki útlendra aðila á Íslandi. Og þegar menn eru farnir að bera fyrir sig stjórnarskrá lýðveldisins Íslands til að tryggja útlendingum atvinnufrelsi og umsvifarétt hér á landi eru menn býsna langt leiddir, komnir býsna langt frá þeim veruleika sem ég hélt að stjórnarskráin sjálf ætti að tryggja. En ég vil nota þetta tækifæri, herra forseti, til að mótmæla þeirri túlkun á atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar sem fram kemur í skýrslu um erlenda fjárfestingu og íslenskt atvinnulíf, þskj. 700 frá síðasta þingi.

Frv. hæstv. iðnrh. og ríkisstjórnar krefst einnig nokkurra frekari skýringa. Hvað er átt við með „þegar sérstaklega stendur á“, eins og hér segir? Hvað er það að sérstaklega standi á? Hvaða fyrirtæki á iðnrh. við? Auðvitað getur iðnrh. ekki — eða hvað? — upphafið ákvæði hlutafélagalaganna. Telur hann sig hafa heimild til þess? En þar eru mjög skýr ákvæði varðandi hlutafélögin og útlendinga. Þar stendur að meiri hluti stofnenda skuli hafa haft heimilisfesti á Íslandi tvö ár hið minnsta. Ef svo er, þá geti erlent fyrirtæki fengið leyfi til starfsemi hér á landi án þess að opna fyrirtæki og viðskrh. gefi þá heimild.

Hæstv. iðnrh. gat þess einnig í ræðu sinni áðan að öll lagaákvæði um umsvif útlendinga hér á landi væru til endurskoðunar. Það er búið að skipa nefnd í það mál. Og það er auðvitað eins og venjulega hjá þessari ríkisstjórn. Jafnvel þó að það sé verið að fjalla um 10–20 lagabálka dettur mönnum ekki í hug að kalla til það sem heitir stjórnarandstaða á Alþingi Íslendinga til að fara yfir þessi mál. Fjmrh. ætlar að flytja hérna átta skattafrv. á næstu dögum. Stjórnarandstaðan er auðvitað ekki höfð með í ráðum í sambandi við þau efni. Iðnrh. ætlar að breyta einum 10–20 lögum um eignaraðild útlendinga að fyrirtækjum á Íslandi og rekstrarheimildir þeirra. Stjórnarandstaðan? Nei, hún er ekki til, sleppum henni.

Þetta er nokkuð athyglisvert og vafalaust sagt og gert í trausti þess að ríkisstjórnin telji stjórnarandstöðuna tiltölulega lítið samstæðan hóp á þessu þingi og má kannski að einhverju leyti til sanns vegar færa. Hins vegar er alveg ljóst að svo getur farið hvort sem mönnum líkar betur eða verr, að stjórnarandstaða í dag verði stjórn á morgun og það er eðlilegt til að tryggja samfellu í þýðingarmiklum þáttum löggjafarinnar að stjórnarandstaða á hverjum tíma og hverjir sem í henni eru sé kölluð til þegar verið er að endurskoða löggjöf eins og þá sem hér er núna verið að endurskoða. Þetta frv., þessi bleðill, er fyrsta frv. sem ríkisstjórnin leggur fram um atvinnumál á þessu þingi og heilagur amen, fyrsta frv. og eina. Þetta er flaggskipið fyrir atvinnustefnu ríkisstjórnarinnar á þessu þingi. Mikið afrek. (EgJ: Hún er bara gömul.) Nei, nei. Hún er ekki gömul og ekki langt síðan þingið var sett, það er alveg rétt, þannig að það geta komið fleiri.

Það væri fróðlegt að vita hvort væri samstaða um þetta stjfrv. í stjórnarflokkunum. Það er kannski rétt að kalla menn til vitnis um það. Það má nú gera það í nefndinni líka þar sem við eigum báðir sæti, ég og hv. þm. sem ég sný mér að. Það mætti kanna þar hvort stjórnarflokkarnir standa allir að þessu frv. eða er þetta kannski eins og fjárlagafrv. þar sem menn standa bara að helmingnum eins og hæstv. landbrh. eða eins og húsnæðisfrv. þar sem enginn stendur að málinu nema hæstv. félmrh.? Ég veit ekki um hina krataráðherrana. Þeir hafa ekki tjáð sig um málið, verið eitthvað fáorðir aldrei þessu vant.

Hvernig ætli sé með þetta frv.? Ætli stjórnarflokkarnir standi að þessu frv.? Það kemur í ljós og væri fróðlegt að vita. Það væri þá fyrsta frv. sem stjórnin næði saman um á þessu þingi og má segja að mjór sé mikils vísir. Hæstv. iðnrh. er greinilega til alls vís í flókinni stöðu á stjórnarheimilinu.

En það er ekki nóg með það, virðulegi forseti, að það sé verið að endurskoða þessi mál hér á Íslandi heldur hefur verið tekin saman ítarleg skýrsla um þessi mál á Norðurlöndum öllum, Industrisamarbete och direkta investeringar, skýrsla sem hefur verið send þm. og ráðherranefnd Norðurlandaráðs, ég held snemma á þessu ári, 1987. Fjármálaráðherrarnir norrænu hafa samþykkt skýrsluna fyrir sitt leyti og iðnaðarráðherrarnir sömuleiðis, að mér sýnist, á fundi sem þeir héldu í Kaupmannahöfn 20. mars sl. Þar er sem sagt verið að fara yfir þessi mál í heild og ég held að það væri ekki verra, þegar verið er að skoða þessi mál hér á landi, að við tækjum mið af hinum Norðurlandaþjóðunum í þessum efnum en þar gilda í rauninni alls staðar strangar takmörkunarreglur nema helst í Danmörku sem er aðili að Efnahagsbandalagi Evrópu.

Niðurstaða mín, virðulegi forseti, í málinu er því þessi:

1. Ég teldi réttast að endursenda ríkisstjórninni frv. og ákveða á Alþingi að skipa þingmannanefnd sem hafi með að gera tillögur um hvernig farið skuli með erlenda fjárfestingu og aðild útlendinga að fyrirtækjum hér á landi yfir höfuð. Það á að endursenda ríkisstjórninni frv.

2. Eðlilegt er að við athugun málsins á komandi vikum og mánuðum verði tekið mið af þeirri athugun sem í gangi hefur verið á Norðurlöndum varðandi iðnaðarsamstarf og beina fjárfestingu.

3. Ég vil, herra forseti, sérstaklega mótmæla túlkun skýrslunnar á atvinnufrelsisákvæðum stjórnarskrárinnar. Ég tel að þau beri að túlka þröngt gagnvart útlendingum og tel að það sé fráleitt að ætla sér að heimfæra atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar upp á útlendinga og starfsemi þeirra hér á landi.

4. Ég tel engin rök hafa komið fram sem mæla fyrir nauðsyn þess að taka þetta mál út úr, enda voru lögin sett á sínum tíma 1978 að yfirveguðu ráði og að bestu manna yfirsýn með samhljóða atkvæðum á hv. Alþingi.