19.04.1988
Neðri deild: 78. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 6633 í B-deild Alþingistíðinda. (4579)

46. mál, framtíðarskipan kennaramenntunar

Friðjón Þórðarson:

Herra forseti. Frv. þetta, sem nefnist frv. til l. um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, mun að vísu aðeins vera lagt fram til kynningar á þessu vorþingi ef ég hef skilið það rétt. En eigi að síður finnst mér nauðsynlegt að fara um það nokkrum orðum hér við 1. umr. Ég vil nota tækifærið til áð þakka hæstv. dómsmrh. fyrir ítarlega og glögga framsöguræðu í allri grein þar sem hann skýrði málið og aðdraganda þess mjög rækilega. Eigi að síður eru um þetta frv. skiptar skoðanir eins og fram hefur komið m.a. í blaðagreinum og umræðum manna á milli.

Ég hlýt að ræða um þetta frv. út frá þeirri vitneskju sem ég hef nú á þessari stundu. Ég hef ekki fylgst nákvæmlega með aðdraganda þess og þaðan af síður störfum nefndarinnar en ég fjalla um málið út frá þeim gögnum sem nú liggja fyrir. Það er fjarri mér að láta í ljós einhverja óánægju yfir að þessum málum sé hreyft. Það er sjálfsagt að skoða þau með opnum huga og ræða þau frá ýmsum hliðum. En það er margs að gæta í þessum efnum og engin furða þó að menn vilji gefa sér nægan tíma til að hugleiða viðfangsefnið, svo stórt sem það er, áður en ráðist er í viðamiklar og kostnaðarsamar breytingar á þeirri skipan sem lengi hefur dugað og reynst vel í öllum aðalatriðum að mínum dómi. En að sjálfsögðu er jafnrétt og skylt, eins og ég tók fram, að skoða vandlega allar tillögur sem horft geta til réttarbóta og bættrar skipunar í þessum efnum sem öðrum.

Í stefnuyfirlýsingu og starfsáætlun hæstv. ríkisstjórnar er rætt um stjórnkerfisbreytingar. Segir þar að ríkisstjórnin muni beita sér fyrir heildarendurskoðun dómsmálaskipunar er feli í sér aðskilnað dómsstarfa og stjórnsýslustarfa. Það er því ekki nema eðlilegt að einhverjum hugmyndum af þessu tagi sé ýtt á flot nú þegar í upphafi kjörtímabils til kynningar og seinni ákvörðunar.

Frv. það sem hér um ræðir mun vera samið af níu manna nefnd sem hæstv. dómsmrh. skipaði í lok september í fyrra svo það verður ekki annað sagt en að hún hafi haft allskamman tíma til að athuga svo margþætt og flókið mál.

Þó að hæstv. dómsmrh. gæfi ítarlegt sögulegt yfirlit í framsöguræðu sinni verður ekki hjá því komist að stikla örlítið á svipuðum atriðum og hann nefndi, að einhverju leyti a.m.k.

Í stjórnarskrá okkar frá 1944, lýðveldisstjórnarskránni, er byggt á þrískiptingu ríkisvaldsins, eins og allir hv. alþm. vita. Þar segir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnarvöld með framkvæmdarvaldið og dómendur fari með dómsvaldið. Þessi þrígreining ríkisvaldsins er byggð á hugmynd sem franskur heimspekingur, Montesquieu, gerði grein fyrir í riti sínu um anda laganna sem út kom 1748. Þessi hugmynd breiddist út smátt og smátt og varð að veruleika m.a. í Noregi, eins og hæstv. ráðherra tók fram, fyrir síðustu aldamót skv. lögum frá 1894 og í Danmörku árið 1919.

Svipuð þróun varð og hefur orðið hér á landi, aðeins hægari eftir efnum og ástæðum og með þeim blæbrigðamun sem jafnan verður í hverju landi eða ríki fyrir sig þó að öll byggi á sömu meginreglu. Það er mjög fróðlegt að kynna sér störf og álit þingnefndarinnar sem raunar var vikið að hér áðan frá 1916 sem fjallaði um fullan aðskilnað umboðsvalds og dómsvalds og oft er vitnað til. Meiri hluti hennar, þrír af fimm, lagði til að landinu yrði skipt upp í sex lögdæmi með einum héraðsdómara í hverju umdæmi. Héraðsdómararnir skyldu vera sem sjálfstæðastir og óháðastir bæði umboðsvaldinu og almenningi. Á hinn bóginn skyldi sýslumannsembættum fækkað verulega.

Minni hluti nefndarinnar, tveir af fimm, segir m.a. í álitsgerð sinni að í sjálfu sér væri það mikilsverð og æskileg framför ef fundið yrði ráð til þess að greina umboðsvald frá dómsvaldi svo að hagkvæmt væri fyrir alla hlutaðeigendur, en lagði samt til að ekki yrði ráðist í slíka breytingu að svo stöddu þar eð hvorki hafi komið í ljós þörf á slíkri breytingu eða óskir um hana. Meðan svo sé þótti minni hluta nefndarinnar of snemmt að gera tillögur um að ráða til slíkrar gjörbreytingar á stjórnarfari landsins. Að þessu sinni sigraði minnihlutaálitið á Alþingi.

Eigi að síður hafa ýmsar breytingar orðið á þessari öld og mál þessi komið á dagskrá alltaf öðru hvoru, eins og hæstv. ráðherra vék að. Og sumar hafa gengið allt of hægt. Má t.d. nefna og má merkilegt heita að lungann úr þessari öld skulum við hafa búið við það að ákæruvaldið væri í hendi pólitísks ráðherra. Það var mikið rætt um þessa skipan á árunum í kringum 1930. Sem dæmi um það hvað slíkar breytingar eru hægfara get ég nefnt að fyrsta málið sem dr. Gunnar Thoroddsen flutti hér á hv. Alþingi í jómfrúrræðu sinni ég held 1934, var frv. um opinberan ákæranda. Það náði ekki fram að ganga fyrr en 1961, eins og hæstv. ráðherra tók fram. Að vísu var það svo að í frv. sem flutt voru á árunum 1947–1948, frv. til laga um meðferð opinberra mála, voru ákvæði um opinberan ákæranda en þau voru tekin út úr frv. og lög um meðferð opinberra mála samþykkt án ákvæða um saksóknara sem lög frá 1951. Ekki hefur öllum fundist liggja of mikið á þessari réttarbót.

Það má nefna er Rannsóknarlögregla ríkisins var sett á fót 1976. Lögréttufrumvarpið sem líklega allmargir núverandi alþm. muna eftir var ekki lagt fram fjórum sinnum heldur fimm sinnum á árunum 1975–1981, náði aldrei eyrum hv. alþm. og lagðist því upp fyrir í bili a.m.k.

En það er rétt að þessi umræða sem nú fer fram er hlekkur í langri keðju. Sömuleiðis vona ég að það sé rétt hjá ráðherra að kastljósið nú beinist að fleiri atriðum en Akureyrarmálinu svokallaða sem svo mjög hefur komið fram í sviðsljósið erlendis.

Það er næsta fróðlegt að kynna sér þá þróun sem hefur orðið hér á landi í þessum efnum. Hún verður ekki rakin hér en brot af henni er að finna í grg. þessa frv. og á hana var minnst allrækilega í framsöguræðu hæstv, ráðherra.

Nú koma margar spurningar upp í hugann. Hver er staða okkar Íslendinga í þessum málum? Stöndum við jafnfætis grannþjóðum okkar eða langt að baki? Hverju þarf að breyta? Eru breytingar gagnlegar, nauðsynlegar eða óumflýjanlegar? Hvað kosta slíkar breytingar? og þar fram eftir götunum.

Í grg. frv. segir m.a.: „Reyndar má segja að komið hafi verið á aðgreiningu dóms- og stjórnsýslustarfa í Reykjavík í verulegum mæli.“ Það er svo rökstutt nánar. Á hinn bóginn er greint frá því að utan Reykjavíkur gegni sýslumenn og bæjarfógetar enn hlutverki lögreglustjóra og innheimtumanns ríkissjóðs jafnframt því að þeir séu dómarar. Nú er það kunnugt að komið hefur verið á fót embættum svonefndra héraðsdómara við embætti bæjarfógeta á Akureyri, í Vestmannaeyjum, á Selfossi, í Keflavík, Hafnarfirði og Kópavogi. Það er því ljóst að hinn nýi siður, ef svo mætti segja, er kominn á í verulegum mæli á flestum þéttbýlli svæðum landsins.

„Íslendingar eru aðilar að Evrópuráðinu og hafa skuldbundið sig til að fylgja sáttmála þess um verndun mannréttinda og mannfrelsis.“ Rétt er það. Vitað er að erindi frá íslenskum manni hefur verið til skoðunar í mannréttindanefnd Evrópuráðsins. Það væri í sjálfu sér harla fróðlegt að fá úr því skorið hvort hafi verið um brot á mannréttindasáttmálanum að ræða í því máli af hálfu Íslands ef það kæmi til dóms.

Í löndum þeim sem byggja á reglunni um þrígreiningu ríkisvaldsins eru skiptar skoðanir um eitt og annað í „raddsetningu“ laganna, ef svo má segja, og framkvæmd þeirra. „Öldum saman hafa fræðimenn fengist við að afmarka inntak hugtaksins „dómsvald“," segir í grg. þessa frv. Enn fremur að sú afmörkun sem nú er byggt á hér á landi sé í stórum dráttum hin sama og annars staðar í nágrannaríkjunum. Enn segir að tíðkast hafi í mörgum ríkjum Vestur-Evrópu að fela dómstólum ýmis framkvæmdarvaldsstörf þrátt fyrir að þar hafi dómsvald í meginatriðum verið skilið frá framkvæmdarvaldi.

Þessi dæmi og fleiri af sama toga sýna að hin gamla regla frá 1748 er ekki útfærð á nákvæmlega sama hátt alls staðar þó að hún myndi grunntóninn enda er hún fyrst og fremst reist upp og borin fram gegn einveldi og harðstjórn fyrri alda.

Við Íslendingar viljum áreiðanlega allir sem einn standa við gerða samninga, búa í réttarríki og virða mannfrelsi og mannréttindi. En við verðum líka að sníða okkur stakk eftir vexti og fara eigin leiðir í ýmsum efnum vegna sérstöðu okkar, fámennis og landshátta. Ekki vantar að ráðamenn þjóðarinnar séu hvattir til þess seint og snemma að spara í ríkisrekstrinum og sýna aðhald og fyrirhyggju í hvívetna.

Í grg. þessa frv. segir að meginatriði í tillögum nefndarinnar séu þau að settir verði á fót átta héraðsdómstólar er fari með dómstörf jafnt í einkamálum og opinberum málum. Jafnframt var ætlunin að fækka embættum sýslumanna og bæjarfógeta um fimm en það atriði hefur nú verið dregið til baka í nýjustu gerð frv.

Frv. það sem hér liggur fyrir mun hafa mjög mikinn kostnaðarauka í för með sér. Þetta kemur m.a. fram í ályktun Sýslumannafélags Íslands frá 25. mars sl. Þar er auk þessa bent á mörg fleiri atriði sem kanna þurfi, svo sem að niðurstöður úttektar þurfi að liggja fyrir á því hver kostnaður sé annars vegar af núverandi kerfi fyrir ríkissjóð og þá er skipti eiga við embætti sýslumanna og bæjarfógeta og hins vegar hvað muni kosta að gera breytingar á kerfinu með aðskilnaði. Jafnframt þurfi að liggja fyrir niðurstöður rannsóknar um hvort núverandi kerfi hafi valdið þegnunum réttarspjöllum. Þar er og tekið fram að Sýslumannafélagið viti ekki til þess að núverandi kerfi hafi komið nokkrum manni að sök. Rétt sé að hafa þá skipan mála sem sé ódýrust og hagkvæmust báðum aðilum í senn, almannasjóðum og þegnum landsins. Núverandi embætti sýslumanna og bæjarfógeta séu hagkvæm skipan lítilli þjóð sem býr í stóru landi.

Hæstv. ráðherra gerði nokkuð að umtalsefni þessa afstöðu sýslumannanna. Það eru þó þeir menn sem þekkja þessi mál ofur vel og ætti a.m.k. að hlusta á þá og vega og meta störf þeirra en ekki líkja þeim við leifar frá einveldistímum eins og hæstv. fjmrh. leyfir sér að gera fyrir nokkrum dögum á forsíðu Þjóðviljans ef ég man rétt.

Ég held að sagan greini hvergi frá því að Íslendingar hafi viljað losna við sína sýslumenn. Hitt er rétt að þeir hafi viljað íslenska sýslumenn, eins og kemur m.a. fram þegar Íslendingar árétta rétt sinn samkvæmt Gissurar-sáttmála árið 1302 við krýningu Hákonar konungs háleggs. Ég held að flestir meti sína sýslumenn mjög mikils svo það er ekki ástæða til að kasta að þeim steinum að þessu leyti.

Á hinn bóginn telja margir lærðir og mikilsvirtir menn að fari svo að talið yrði nauðsynlegt að gera breytingar á núverandi kerfi með Evrópusáttmálann í huga megi ná því marki á næsta einfaldan og ódýran hátt, t.d. með nokkurri fjölgun héraðsdómara. Ýmsum fleiri hugmyndum hefur verið skotið á loft sem eru allrar athygli verðar. Þær sýna að menn eru allir af vilja gerðir til að leita leiða og úrræða sem fullnægt geti öllu réttlæti, minnugir þeirra orða sem hinn mikli lögspekingur Njáll á Bergþórshvoli tók sér fyrstur manna í munn hér á landi svo vitað sé og síðan hafa orðið allfræg, að með lögum skal land vort byggja en með ólögum eyða. En hann sagði líka - ég vil minna á það - allt orkar tvímælis þá er gert er.

Hæstv. ráðherra minntist svo á ýmis fleiri atriði í sambandi við þetta frv. sem hér er til umræðu, svo sem þau nýmæli sem það hefur upp á að bjóða, t.d. „dómnefnd er meti hæfni þeirra sem sækja um dómaraembætti“ og einnig „umboðsvald í héraði“ sem hann taldi viðunandi lausn að sinni en ekki fullnægjandi, þ.e. að sýslur og umdæmi skuli haldast óbreytt frá því sem nú er, a.m.k. fyrst í stað.

Ég get verið honum sammála um það að víða þarf að hyggja að þessum málum. M.a. má minnast á dæmi sem hann nefndi, en það hefur alla tíð verið mjög áberandi að þeir sem búa við austanverðan Eyjafjörð skuli þurfa að leita til sýsluskrifstofunnar á Húsavík. Þannig er á nokkrum stöðum á landinu ástæða til að athuga mörk umdæma.

Það gladdi mig svo að hann tók skýrt fram, hæstv. ráðherra, að tilgangur sinn væri með þessum tillöguflutningi öllum að auka veg og virðingu embættanna. Rétt er að leggja það á minnið og það er virðingarvert mjög.

Ég mun nú ekki hafa þessi orð miklu fleiri. Eigi að síður finnst mér hyggilegt að flýta sér hægt í þessum efnum og rasa ekki um ráð fram þegar gera skal breytingar á þeim málum sem eru landsmönnum mikils virði. Ég bendi á að það eru mörg fyrirheit á verkefnaskrá hæstv. ríkisstjórnar sem eru mjög aðkallandi. Nefna má sem dæmi að takast þarf á við byggða- og atvinnumál og brýnan vanda af ýmsu tagi hér og hvar í byggðum landsins. Ég leyfi mér að treysta því að þetta mál verði vandlega athugað, vegið og metið að bestu manna yfirsýn á þeim tímum sem í hönd fara. Í þessum efnum sem og öðrum mikilvægum málum má ekki fara of mikið eftir höfðatölureglunni einni saman. Hið mikla þjóðskáld Einar Benediktsson kvað á morgni þessarar aldar: Vort land er í dögun af annarri öld.

Nú rís elding þess tíma sem fáliðann virðir. Í erlendum samskiptum okkar við aðrar þjóðir nú á tímum - og þau eru mikil og margvísleg - viljum við að þessi regla gildi. Jafnmikið kappsmál ætti okkur að vera að minnast þessara orða skáldsins þegar við fáumst við að leysa hin brýnustu og mikilvægustu mál innan lands sem snerta hag og heill allra landsmanna.