18.11.1987
Neðri deild: 13. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 1091 í B-deild Alþingistíðinda. (702)

41. mál, söluskattur

Flm. (Guðmundur G. Þórarinsson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að leggja fram á þinginu á 41. þskj. frv. til laga um breytingu á lögum nr. 10/1960, um söluskatt, með síðari breytingum. Þó að mál þetta láti ekki mikið yfir sér á þskj. er hér um að ræða nokkuð viðamikið og stórt mál.

1. mgr. 21. gr. laga nr. 10/1960 hljóðar svo:

„Ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi getur fjármálaráðherra ákveðið að undanþiggja söluskatti tilteknar tegundir vörusölu, vinnu eða þjónustu umfram það sem undanþegið er í 6. og 7, gr."

Það er ljóst að á undanförnum árum hafa fjármálaráðherrar mjög gripið til þessarar heimildargreinar og hæstv. núverandi fjmrh. gerði þetta atriði að umræðuefni fyrir nokkrum árum á Alþingi, reyndar undir öðrum formerkjum og úr annarri átt. Í svörum við fsp. sem hann lagði fram á Alþingi þá kom fram að á árunum 1974–1985 hefði þessi heimild verið notuð um 23 sinnum. Ég hygg að óhætt sé að segja að þessi heimild hafi verið notuð mörgum tugum skipta, ég hef flett því í gegn, ég hef ekki lagt það á mig að telja það saman eða rannsaka sérstaklega, enda er frv. ekki flutt hér til að höggva að einstökum ráðherrum eða embættisverkum þeirra heldur miklu fremur sem stefnumarkandi atriði.

Ég held að það sé alveg ljóst í fyrsta lagi að það sem segir í lagagreininni, ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi, sé ákaflega erfitt matsatriði. Túlkun á þessum orðum getur orðið nokkuð persónubundin. Flm. telur að þessi heimild hafi verið notuð frjálslega á undanförnum árum og mikið. Með því er ég ekki að segja í rauninni að margar þær undanþágur sem gerðar hafa verið hafi ekki att rétt á sér. Það hafa þær átt margar hverjar þó að sumar orki nokkuð tvímælis.

Það sem hér er um að ræða er ekki hvað síst það sem oft hefur verið í umræðunni áður, valdaframsal Alþingis til ráðherra eða ríkisstjórnar. Í 40. gr. stjórnarskrárinnar segir alveg skýrt:

„Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum.“

Mér virðist því að ljóst sé af túlkun stjórnarskrárinnar að þessi heimild laganna stangist á við stjórnarskrána.

Það má í rauninni segja að eins og umræðan er nú ráðgerir ríkisstjórnin og hefur kynnt þær fyrirætlanir sínar að breyta lögum um söluskatt í upphafi næsta árs, þ.e. að undanþágur verði nánast afnumdar og sami söluskattur falli á alla vöru og þjónustu. Því hljóti einmitt þetta heimildarákvæði og framkvæmd laga við þá breytingu að koma til umræðu hér á Alþingi. Þess vegna er frv. sem hér er flutt að nokkru leyti eins konar forspil að þeirri breytingu sem þá verður gerð og af minni hálfu árétting þess, ef svo kann að reynast að þessi lög sem slík eigi ekki langa lífdaga vegna slíkra breytinga, að ég tel óeðlilegt að Alþingi framselji á þennan hátt rétt sem stjórnarskráin beinlínis uppáleggur Alþingi að fara með.

Rétt er í þessu sambandi að benda á að sjálfsagt er það svo í mörgum lögum og mörgum lagagreinum að Alþingi hefur framselt valdsvið sitt til ríkisstjórnar og ráðherra þó að ekki sé ég viss um í hve mörgum tilvikum það má beinlínis túlka sem brot á ákvæðum stjórnarskrár. En ég bendi á sérstaklega í þessu sambandi að þessi heimild hefur verið skilin þannig og framkvæmd þannig að í þeim tilvikum sem ráðherra hefur fellt niður söluskatt hafi hann einnig heimild til að leggja á á ný. Þannig hefur ráðherra samkvæmt þessari lagagrein heimild til að breyta sköttum, taka þá af og leggja á.

Frv. sem hér er flutt tekur á engan hatt til laganna um sérstakan söluskatt sem var lagður á með bráðabirgðalögum, 10% söluskattinn. Um hann fjalla sérstök lög. Hér er eingöngu um að ræða breytingu á lögum nr. 10/1960 um hinn almenna söluskatt. En í því sambandi vil ég sérstaklega vekja athygli á að þau bráðabirgðalög sem þá voru sett og fjalla um sérstakan söluskatt heimila fjmrh. að leggja þennan sérstaka 10% söluskatt á vöru og þjónustu með ýmsum hætti án þess að ég reki það sérstaklega hér, en í 12. gr. þeirra laga er málið síðan meðhöndlað á þann hátt að þar segir, með leyfi forseta: „Fjármálaráðherra er heimilt að fella niður sérstakan söluskatt af einstökum matvörum eða matvöruflokkum, drykkjarvörum eða drykkjarvöruflokkum“ o.s.frv.

Nú kann að vera að mönnum komi spánskt fyrir sjónir að ég gagnrýni hér að fjmrh. skuli heimilt að fella niður sérstakan söluskatt af þessum vörum, en hundurinn liggur grafinn þar að fjmrh. er heimilt að leggja söluskatt á það sem hann hefur fellt af. Því er það svo að samkvæmt þessum sérstaka söluskatti og reyndar samkvæmt söluskattslögunum sjálfum er fjmrh. heimilt að leggja söluskatt á matvæli án þess að það komi fyrir þingið. Ég tel að hér sé um að ræða allt of viðamikla heimild, allt of mikið inngrip í líf alþýðu manna, allt of áhrifamikla skattlagningu til þess að einn ráðherra geti farið með slíkt vald án þess að leggja það fyrir þingið. Því tel ég að í bráðabirgðalögunum um sérstakan söluskatt hefði verið eðlilegra, og þau eiga eftir að koma hér til umfjöllunar á þinginu, að þessar vörur væru beinlínis undanþegnar með lögum, talið upp hvar söluskatturinn kæmi ekki á þær matvörur sem þarna er um að ræða og ef ríkisstjórn eða ráðherra af einhverjum ástæðum vildi síðar leggja þennan söluskatt á yrði hann að sækja það til þingsins. En samkvæmt bráðabirgðalögunum eins og þau liggja fyrir virðist mér augljóst að fjmrh. geti lagt sérstakan söluskatt á matvæli án þess að hreyfa það í þinginu fari bráðabirgðalögin óbreytt í gegn eins og þau liggja fyrir vegna þess að þau eru í rauninni sérstakur söluskattur á allar þessar vörur með heimild til að fella hann af matvörum sem samkvæmt þeirri túlkun sem mér virðist vera fyrir hendi heimilar fjmrh. aftur að leggja söluskattinn á.

Ég tel lagasetningu með þessu marki mjög umhendis. Ég skal fúslega fyrstur manna játa að til að gera stjórnsýslu ekki of þunga í vöfum verður framkvæmdarvaldið að hafa nokkurt vald og nokkur áhrif og nokkra möguleika til að stjórna landinu, en hér er um að ræða allt of víðtækar heimildir og ég vek athygli alþm. á því að lagasetning er um of farin að gerast á þann hátt að ráðherrar hafa í rauninni heimildir til að leggja á skatta eða taka af, kannski eftir eigin geðþótta, og enn ítreka ég að ég er ekki að höggva að einstökum ráðherrum í þessu sambandi heldur er ég sérstaklega að gera að umræðuefni vinnubrögð þingsins varðandi lagasetninguna almennt og í rauninni spurninguna um heimild þingsins til að framselja vald í þessum mæli jafnvel þvert á stjórnarskrána.

Ég lít svo á að þær heimildir sem samþykktar hafa verið á hverju ári í 6. gr. fjárlaga séu nokkuð sérstaks eðlis. Venjulega eru það heimildir sem fjmrh. aflar sér með ákveðnum hætti og eiga við í ákveðnum málum og er þá þess vegna fjallað um í þinginu sjálfu og alþm. samþykkja að heimildir séu veittar í ákveðnum tilvikum eða ákveðnum málum. Slík heimild getur í mörgum tilvikum jafnast á við lagasetningu. Ég tel að ef frv. verður að lögum beri að líta svo á að þær undanþáguheimildir sem hingað til hafa verið veittar séu í gildi samkvæmt lögum. Þær eru veittar samkvæmt heimildum í lögum og eru því lögmæt aðgerð og eru þess vegna áfram í lögum og í gildi. Hins vegar yrðu breytingar sem menn vildu gera á söluskatti eftir að þetta frv. yrði að lögum að fara fyrir þingið.

Ég vona, herra forseti, að mér hafi tekist í stuttu mali að gera grein fyrir aðalatriðum þessa máls. Ég ítreka það að þó að frv. sé ekki stórt í sniðum er málið glettilega viðamikið ef á það er litið úr hinum ýmsu áttum. Mér virðist að flutningur frv. sé mjög í samræmi við málflutning hæstv. fjmrh. á undanförnum missirum og árum. Kæmi mér því á óvart ef hann teldi ekki að einmitt breyting í þessa átt væri í anda þess sem hann hefur talað fyrir á undanförnum árum. Væri gott ef við gætum náð að verða sammála um þetta atriði.