10.09.1915
Efri deild: 57. fundur, 26. löggjafarþing.
Sjá dálk 578 í B-deild Alþingistíðinda. (630)

120. mál, þingsköp Alþingis

Framsm. (Guðmundur Björnson) :

Stjórnarskipunarlögin, sem samþ. voru á síðasta þingi, koma ekki heim við núgildandi þingsköp; þess vegna var borið upp á fundi í hv. Nd. frv. til laga, um breyting á þingsköpunum.

En það kom í ljós, einkum hjer í Ed., að vandinn var meiri en menn hafði grunað, og brýn þörf að athuga og íhuga þingsköpin öll, grein fyrir grein. Þess vegna var frv. í fyrra vísað til stjórnarinnar með rökstuddri dagskrá, þar sem skorað var á stjórnina, að leggja fyrir þetta þing vel undirbúið frv, til laga um þingsköp Alþingis.

En þar gripum við í tómt, þegar á þing kom í sumar. Stjórnin hafði gjörsamlega vanrækt að verða við áskorun Ed. ekkert unnið að málinu — alls ekkert.

Þeirri vanrækslu er ekki bót mælandi. Hún er vítaverð — mjög vítaverð.

Þess vegna greip þingið til þess úrræðis, að skipa þingskapanefnd, sína í hverri deild, þegar í þingbyrjun, til þess að vinna það verk, sem stjórninni hafði verið falið, — að athuga vandlega þingsköpin og semja frv. um ný þingsköp.

Það er því ekki að furða, þó að þetta mál sje seint á ferðinni.

Vinnu þingskapanefndanna er lýst í nefndarálitinu á þgskj. 858 og í nál. Nd. á þgskj. 548 er gjörð nokkur grein fyrir öllum höfuðnýmælunum í frv. þingskapanefndanna.

Það er óhætt að segja, að sum af þessum nýmælum eru mjög mikils varðandi, og sum nýstárleg hjer á landi.

Þess vegna tel jeg mjer skylt að færa nokkur rök fyrir þeim. Þess er vert að minnast, að vjer Íslendingar eigum ein elstu og merkustu þingsköpin, sem til eru meðal mentaðra þjóða, þar sem er þingskapaþátturinn í Grágás.

Hjer er ekki um það að ræða, að rekja þingskapasögu okkar Íslendinga. Það er órannsakað mál, og glæsilegt viðfangsefni fyrir sagnfróða menn.

Hins vegar væri það ótvírætt mjög holt fyrir alla íslenska stjórnmálamenn, að kynna sjer sem best starfsferil Alþingis frá því, er það reis upp frá dauðum árið 1845.

Þá verður fyrst fyrir okkur Alþingistilskipunin 8. mars 1843. Í henni eru allítarleg þingsköp, sem sje 42.–78. gr. tilskipunarinnar. Þar er undirsstaðan; því smekkurinn, sem kemst í ker, keiminn lengi eftir ber. Þar er t. d. ákveðið (§77) að forseti skuli ekki hafa atkvæðisrjett, sem jafnan hefir haldist síðan.

Eftir þessum þingsköpum voru þingin háð 1845, 1847 og 1849.

En þjóðfundurinn 1851 samdi ný þingsköp, mjög vönduð og vel íhuguð; þingskapanefndin var skipuð bestu mönnum; þar sátu þeir Jón Sigurðsson, Kristján Kristjánsson, Eggert Briem, Jón Guðmundsson, Hannes Stephensen og Pjetur Pjetursson.

Nú varð engin breyting á þingsköpunum fyrr en 1875. Þá voru sett ný þingsköp. Frumvarpið var stjórnarfrumvarp og segir í athugasemdum stjórnarinnar, að það sje „í öllum verulegum atriðum sniðið eftir þingsköpum þjóðþingsins á ríkisþinginu“.

Þetta frumvarp tók nokkrum breytingum og varð að lögum 7. apríl 1876.

Á Alþingi 1885 var borið upp frumvarp um breytingu á þingsköpunum, en varð ekki útrætt.

Á þingi 1889 var samþ. frumvarp um viðauka og breytingu á þingsköpunum, og varð að lögum 22. maí 1890. Þá var hlutfallskosning tekin upp á þingi; hafði ekki. verið í þingsköpum áður.

Nú stóð alt óhaggað til 1903. Þá var samþykt stjórnarskrárbreytingin og heimilað um leið (lög nr. 51, 27/11 1903), að. ákveða mætti til bráðabirgða með konunglegri tilskipun nauðsynlegar breytingar á þingsköpunum.

Er fljótt frá að segja, að núgildandi þingsköp voru samin og sett á Alþingi 1905 og hafa staðið óhögguð alt til þessa þings.

Frumvarpið á Alþingi 1905 var stjórnarfrumvarp, en nefndin í Nd. samdi nýtt frumvarp í þess stað. Lögin, núgildandi þingsköp, voru staðfest 10. nóv. 1905.

Þessi þingsköp, sem nú gilda, eru nauðalík þingsköpunum 1876.

Ef litið er yfir þenna þingskapaferil, þá leynir sjer ekki sú tilhneiging þingsins, að losa sem mest af sjer þingskapaböndin. 1876 og enn frekar 1905 var t. d. afnumin skylda þingmanna að greiða atkvæði. Það annað er til dæmis, að í þingsköpum þjóðfundarins voru hegningarákvæði, þingviti, ef þingmenn brutu þingsköpin. En í þingsköpunum 1876 og 1905 eru engin þingviti. Þingsköpin eru einu lögin í landinu, sem brjóta má á allar lundir að ósekju, án þess að nokkur sekt liggi við.

Þá er það annað, sem er býsna augljóst, að þingsköpin okkar í heild sinni hafa aldrei verið og eru ekki annað en uppsuða úr dönskum þingsköpum.

Þess vegna hafa þingskapanefndirnar á þessu þingi haft allan hug á að losa Alþingi úr því gamla danska tjóðri og semja þingsköp eftir þeim þingvenjum, sem mest hafa tíðkast og best hafa gefist á löggjafarþingum annara þingfrjálsra þjóða. Hins vegar hafa nefndirnar talið rjett og sjálfsagt að halda öllu því, alveg óbreyttu, sem vel má við una í núgildandi þingsköpum, enda er allur ytri frágangur á þeim mjög vandaður, og er vert og verðugt að minnast þess manns, sem mest vann að því máli á þinginu 1905, en það var Magnús prófastur Andrjesson, síðar forseti Nd.

Ef nú háttv. deildarmenn vilja hafa fyrir sjer uppkast samvinnunefndarinnar og svo frv. á þgskj. 709, þá er auðvelt að koma auga á öll nýmæli í frumvarpinu.

Jeg sný mjer nú að því, að minnast á markverðustu nýjungarnar.

Í 6. gr. frv. felst það nýmæli, að kosningin til efri deildar skuli fara eftir reglunum um nefndarkosningar, að hún skuli vera hlutfallskosning. Það er sjálfsögð lagarjetting. Hingað til hefir ríkjandi meiri hluti verið einráður um kosningu til Ed., og stundum sett minni hluta menn upp í Ed., þeim þvert um geð. Þetta er lagfært, og þingskapanefndirnar vildu lagfæra það til fulls, þannig, að nýkosinn þingmaður í stað látins þingmanns taki sæti hans. En Nd. hefir breytt því ákvæði í 9. gr.; verður sú breyting naumast talin til bóta, því að þá getur ekki verið um hlutfallskosningu að ræða, ef kjósa á einn mann.

Þá kemur að forsetanum. Í mörgum þingum er það siður á fyrsta þingi eftir kosningu, að kjósa forseta til reynslu — til mánaðartíma, og kjósa þá aftur forseta og þá til þingloka.

Starf forseta er svo áríðandi, að þar má ekkert út af bera. Þess vegna er sjálfsagt, að forseti megi segja af sjer, ef hann finnur sig ekki færan til starfsins, og eins hitt, að þingmenn geti vikið honum frá, ef svo miklar sakir eru, að mikill meiri hluti telur þess þörf. Um það fjallar 8. gr. frumvarpsins.

Við höfum hingað til farið að dönskum sið, og svift forseta okkar atkvæðisrjetti. Annars er það venja á löggjafarþingum um allan heim, að forsetar eigi atkvæðisrjett, og alstaðar er það síður, að forseti greiði sitt atkvæði síðastur allra, enda víða tekið til, að forseti þurfi þá ekki að greiða atkvæði, nema úrslitin velti á hans atkvæði.

Á forsetastól sitja oftast vanir þingmenn, sem bera gott skyn á öll þingmál, á við bestu menn á þingi. Það er því mjög illa til fundið, að svifta þá atkvæðisrjetti. Og út yfir tekur, ef meiri hluti þingsins setur einhvern færasta mann minni hlutans upp í forsetastólinn til að losna við atkvæði hans og afskifti af þingmálum. En það hefir oft komið fyrir; það vitum við.

Þá er það annað, að forsetarnir hafa hingað til haft lang minst að gjöra allra þingmanna. Starfskraftar þeirra farið mikið forgörðum. Það er illa farið. En úr því er nú bætt með því, að ætla forsetunum sæti í vinnunefndum deildanna, sem eiga að hafa það mikilsverða start með höndum, að ráða öllum vinnubrögðum þingsins eftir því, sem segir í 16. grein frumvarpsins.

Hins vegar hefir reynslan leitt í ljós, að það er mjög svo óhentugt, að ætla forsetunum öll þau margvíslegu aukastörf, sem nú hvíla á þeim. Þeir eiga nú að vera reikningshaldarar Alþingis og útgefendur Alþingistíðindanna. Þeir eiga að vera bókaverðir, þeir eiga að sjá um þinghúsið og þinghússgarðinn. Þessu öllu eiga þeir að vasast i, jafnt milli þinga sem á þingi.

Og reynslan hefir sýnt, að úr þessu hefir eðlilega orðið mesta vafstur, sem óþarfi., er að lýsa, óþarfi, af því öllum er orðið ljóst, að þingið verður að hafa fastan skrifstofustjóra, enda er margt og mikið fyrir þann mann að gjöra milli þinga.

Þetta merka nýmæli felst í 11. grein frumvarpsins.

Þá kem jeg að annari stærstu nýunginni í þessu frumvarpi þar sem er 16. gr., um nefndaskipunina.

Ekkert þing í heimi hefir unnið sjer jafn óhægt eins og Alþingi. Alstaðar ann- ars staðar er það aðalvenjan, að hafa fastar nefndir, til að fjalla um þingmálin, svo að mörg mál fara í sömu nefnd. Í alþingi Bandaríkjanna eru jafnan 48 fastar nefndir, og öllum þingmálum skift milli þeirra.

Í þingi Norðmanna eru föstu nefndirnar 13, og mjög fátítt að lausanefnd sje kosin til að fjalla um eitt einstakt mál.

En hjer, á okkar fámenna þingi, hefir það verið föst óvenja að kjósa sjerstaka nefnd fyrir hvert mál. Og það er fyrst nú á síðustu þingum, að komið hefir upp vísir til fastra nefnda, svo sem landbúnaðarnefnd, sjáfarútvegsn. og samgöngumálan.

Skjótt frá að segja, þá eru ákvæði 16. greinar aðallega sniðin eftir þingsköpum Norðmanna.

Við erum ekki hjer á þingi til margskiftanna; getum ekki haft margar fastar nefndir á stokkunum.

Í Noregi er þingmönnum skift svo, að hver þeirra er ekki nema í einni nefnd. Hjer verðum við þó að ætla hverjum þingmanni sæti í tveim nefndum.

Í báðum deildum eiga að vera sömu 7 fastanefndir, og vitanlega er ætlast til, að þær iðulega vinni saman, þ. e. að þær sjeu samvinnnunefndir.

Í hverri deild eiga svo forseti, varaforseti og formenn fastanefndanna að ráða öllum vinnubrögðum; það er vinnunefnd hverrar deildar; hún á að segja fyrir verkum.

Við hugsum okkur að allar fastanefndir hafi fund á hverjum degi árdegis, og sjeu tveir fastir fundartímar, t. d. á dagmálum og hádegi, svo niður raðað, að hver þingmaður sje í tveim fastanefndum, og sæki nefndarfund á dagmálum og annan á hádegi — aldrei árekstur. Þá hugsa jeg mjer fundi í báðum deildum á miðmunda. Síðara hluta dags hafa þingmenn þá næði til að vinna hver að sínu máli, því sem honum hefir verið falið til framsögu. Nú er aldrei næði; kvöldin fara þá til flokksfunda, eins og nú gjörist. Þá er annað: Vinnunefndin á að semja vinnuskrá — taka til í hvaða röð hver fastanefnd skuli afgreiða þau mál, sem hún fær til meðferðar. Komi nýtt mál, verður því bætt aftan við eða skotið inn á skrána á undan öðrum málum.

Hver fastanefnd hefir formann og fundarskrifara, en þar fyrir utan á hún að kjósa mann úr sínum hópi til að vinna að hverju einu máli, sem fyrir kemur (ritara og framsögumann). — Er auðsætt, að allir nefndarmenn fá þannig ærið að starfa; — hver fær sitt mál, sem hana á að vinna að, og síðan bera undir nefndina.

Ákvæðin í 16. gr. um mannabýtti í nefndum eru einkar þörf hjer í fámenninu.

Jeg heyri marga spyrja, hvað allsherjarnefndin eigi að gjöra; sumir kalla hana ruslakistu.

En hún verður ein veglegasta nefndin í hana ætti að skipa fjölhæfustu mönnum þingsins, því að þar verða fjölbreyttust verkefnin.

Yfirleitt teljum við það eitt rjett, að láta reynsluna skera úr því, hvernig verkum skuli skifta milli þessara fastanefnda, og sjái þingið sjer fært að hafa þessarfastanefndir fleiri, þá er ekkert því til fyrirstöðu í þessu frumvarpi. Því verður ekki neitað, að þjóðin er komin. á þá skoðun, að Alþingi sje mjög ábótavant í vissum greinum. En ekkert tekur þjóðina eins sárt og gálausleg meðferð á fjármálum landsins.

Gáleysi Alþingis í fjármálum hefir oft verið svo átakanlegt, að það verður ekki dulið. Við getum ekki neitað því. Þingtíðindin segja eftir þinginu. En eitt er það, sem horfir til mikilla málsbóta í því sakamáli Alþingis, og það eru þingsköpin okkar; okkar núgildandi þingsköp eru breiður vegur, sem til glötunar leiðir í öllum fjárveitingamálum.

Þess vegna höfðu þingskapanefndirnar fullan hug á því, að ryðja þar nýja og; betri braut.

Við höfum skift starfi fjárlaganefndar. Fjárhagsnefndinni er ætlað að fást við landsreikningana, alla meðferð stjórnarinnar á fjármunum þjóðarinnar. Hún á að íhuga vandlega tekjubálk fjárlaganna, sem jafnan hefir verið vanræktur; hún á að fjalla um öll skattamál — vera sívakandi skattanefnd. Hún á að rannsaka vandlega hag viðlagasjóðsins og alla meðferð stjórnarinnar á opinberum sjóðum. Hún á að leggja ráðin á um lántökur landssjóðs. Hún á að sýsla um öll bankamál. Það er auðsætt, að þessi nýja nefnd verður ein merkasta nefndin á þingi.

Fjárlaganefndirnar okkar hafa í rauninni aldrei verið annað en fjárveitinganefndir. Um útgjöldin hefir alt snúist, enda er það kappnóg starf fyrir þá nefnd.

Það er auðvitað, að þessar tvær nefndir, fjárhagsnefnd og fjárveitinganefnd, hljóta alt af að bera sig saman, ef vel er unnið.

Við vitum, að meðan fjárlaganefnd situr önnum kafin við það starf, að íhuga útgjaldaþarfirnar og vinsa úr þeim, þá eru oft á bak við fjárlaganefnd drifin gegn um þingið frumvörp, sem baka landssjóði stór, ný útgjöld, og rugla allar ráðagjörðir fjárlaganefndar um eyðslu og sparnað.

Í síðustu málsgrein 16. gr., er reynt að bæta úr þessu, með því að heimta, að útgjaldafrumvörp skuli borin undir fjárveitveitinganefnd, fjárhagsatriðið í þeim.

Þá höfum við í 29, gr. sett strangari ákvæði en áður um þingsályktunartillögur, sem fara fram á útgjöld úr landssjóði.

Þá er enn eitt nýmælið í 32. gr. Það ákvæði á að sporna við því, að alt starf fjárveitinganefndar verði sundurtætt af taumlausum brtt. einstakra þingmanna.

Það er víst, að mjög margir þingmenn hefðu kosið þessi ákvæði strangari, eins og þau eru í uppkastinu.

En nú tjáir ekki að tala um það.

Loks er hjer að nefna það nýmmæli í 44. gr., að enginn þingmaður má greiða atkvæði með fjárveitingu til sjálfs sín.

Það er leiðinlegt að þurfa að setja þetta ákvæði í þingsköpin. En dæmin eru orðin mörg — of mörg, — sem sýna, að ekki verður hjá því komist. Þetta ákvæði stóð líka í þingsköpum þjóðfundarins. Það stendur í þingsköpum margra annara þjóða. Og úr því jeg minnist á aðrar þjóðir, þá vil jeg geta þess, að alstaðar annarsstaðar ráða fjárveitinganefndir miklu meira en hjer á þingi. Í Englandi hefir stjórnin ein frumkvæðisrjett um ný útgjöld.

Í Finnlandi hafa Finnar sjálfir sett sjer þau lög, að þar þarf 2/3 atkvæða með öllum tillögum um ný útgjöld.

Þá er að segja frá því, að við höfum safnað í einn bálk öllum ákvæðum um þingfundina, og köllum fundarsköp. Þar eru ýms nýmæli, og öll auðskilin. En sjerstaklega vil jeg vekja athygli á 44. greininni um atkvæðagreiðslur.

Hver sem ekki er með mjer, hann er á móti mjer. Það er sú regla, sem að sjálfsögðu á að gilda um hverja tillögu á þingi; og þar er nú loksins tekinn af allur vafi, með 2. málsgrein 44. greinar, og svo skýlausum ummælum 47. greinar um afl atkvæða.

Mönnum hefir orðið tíðrætt um skyldu þingmanna til að greiða atkvæði.

Í flestum erlendum þingsköpum er það talin bein skylda hvers þingmanns að greiða atkvæði, nema hann fái undanþágu af lögmætum ástæðum. Þannig var þetta líka í þingsköpum þjóðfundarins. Og þannig var það á okkar fornfræga Alþingi. Þar varðaði þriggja marka sekt, ef lögrjettumaður gjörði ekki annaðhvort að játa eða neita.

Við höfðum stungið upp á að taka hjer upp leynilega atkvæðagreiðslu (í 46. gr.). Hún tíðkast í flestum öðrum þingum. Nd. vill ekki fallast á þá tillögu, og jeg skal ekki fjölyrða um það.

Þá höfum við tekið upp í frumvarpið sektarákvæði fyrir þingsafglöpun, og þar farið eftir þingsköpum þjóðfundarins. En þess vil jeg geta, að í mörgum þingfrjálsum löndum, t. d. Frakklandi og Bandaríkjunum, eru þingvítin miklu strangari en hjer er sett.

Jeg hefi nú skýrt mjög lauslega helstu nýmæli frumvarpsins.

Ætti að rekja allar þær athuganir, sem það er bygt á. þá veitti mjer ekki af margra tíma áheyrn.

Við, sem mest höfum að þessu máli unnið, finnum það manna best, að margt mætti betur fara.

Og það hafa líka, eins og gjörist, verið mismunandi meiningar okkar á milli, um ýms atriði.

En um það erum við allir samdóma, að þessi nýju þingsköp hljóti að leiða til margs góðs hjer á þingi, ef vel er á haldið.

Jeg vil svo að síðustu ítreka ummæli nefndarinnar í nefndarálitinu; það eru vinsamleg tilmæli okkar til háttv. deildarmanna, að þeir fallist nú á frumvarpið óbreytt eins og það liggur fyrir, og láti sjer lynda þetta frumv., stofni því ekki í þann háska, að fara á hrakning milli deildanna, núna í þinglokin, þegar alt er komið á tjá og tundur.

Allt orkar tvímælis, þá er gjört er. Svo er um okkar nýju stjórnarskipunarlög, og svo er um þessi nýju þingsköp.

En þess munum við allir óska, að bæði þessi nýmæli verði þjóðinni til þroska og blessunar.