26.02.1927
Neðri deild: 16. fundur, 39. löggjafarþing.
Sjá dálk 335 í D-deild Alþingistíðinda. (3423)
42. mál, milliþinganefndir fyrir tolla- og skattalöggjöf
Flm. (Halldór Stefánsson):
Till. þessi á þskj. 50 er allítarleg, og í greinargerðinni er drepið á helstu ástæðurnar fyrir henni. Samt ætla jeg þó lítilsháttar að víkja að þeim frekar.
Tolla- og skattamál eru ein hin áhrifamestu mál um almennings hag. Þau snerta hann svo beint. Þar af leiðandi eru þau líka viðkvæm mál, og er því nauðsyn að skipa þeim sanngjarnlega. Frumhugsun tollalöggjafar okkar er talin vera sú, að hafa fáa tollstofna og fyrirhafnarlitla og þar með ódýra tollinnheimtu. Sú er önnur frumhugsun hennar, að tolla aðeins hinar óþarfari vörur, svo kallaða munaðarvöru. Svona löguð tollalöggjöf hefir tvöfaldan tilgang, fyrst að gefa tekjur í ríkissjóð og jafnframt að hefta óþarfa eyðslu. Þetta tókst allvel á tímabilinu frá 1876 til 1911.
Fyrst var byrjað á að tolla tóbak og vínföng. 1889 bættist kaffi og sykur við, og 1901 te, kakó, súkkulaði og konfekt. 1911 eru svo sett heildarlög á þessum grundvelli, 1912 verða tímamót í tolllöggjöf okkar; þá raskast grundvöllurinn, er vínfangatollurinn fellur niður og vörutollur er settur í staðinn.
Með vaxandi útgjaldaþörf ríkisins komu fleiri tollstofnar, ekki aðeins innflutningstollar, heldur og útflutningstollar. Alt gekk í þá átt að skapa óvissu og óreiðu í tollmálunum. Árið 1924 var svo settur á verðtollur, og við það komst tollalöggjöfin á fullkomna ringulreið. Sem dæmi þess má nefna, að sumar vörur voru tvítollaðar, sem sje bæði með vörutolli og verðtolli. Það var eins og leitast væri við að gera tollakerfið eins flókið og umfangsmikið og þar með eins dýrt og unt væri.
Í fyrsta staflið þessarar till. er bent til, hvort ekki muni hægt að færa tollalöggjöfina aftur sem næst hinu upprunalega horfi. Í b-lið er farið fram á að athuga, að hve miklu leyti sje rjettmætt að fullnægja tekjuþörfinni með tollum, og að hve miklu leyti með sköttum, með tilliti til þess, að þeir komi sem rjettlátast niður eftir gjaldþoli. Nú á síðari árum hafa heyrst allalmennar óánægjuraddir um, að það væri ekkert samræmi í hlutfallinu milli tolla og skatta. Sje gerður samanburður á tollum og sköttum til ríkissjóðs á tímabilinu frá 1876–1924, þá sjest, að á því tímabili hafa skattar nær fimtugfaldast, en tollar rúmlega fimtugfaldast, en ef tekið er til samanburðar styttra tímabil, tímabilið frá 1915–1924, þá hafa skattar nær nífaldast, en tollar rúmlega þrítugfaldast. Þess var þó að gæta, að tekjur sveitasjóða eru mest beinir skattar, og við það breytast hlutföllin. Sem sagt, út af þessu ríkir óánægja meðal almennings. Það kann að vera, að sú óánægja sje ástæðulaus, en slíkt þarf að rannsakast: Því að betra er að vita rjett en hyggja rangt.
Það er vitanlegt, að tollar og skattar eru taldir hafa mismunandi kosti og ókosti. Aðalkostur tollanna er talinn sá, að þeir eru vinsælli en skattar, menn greiða þá óafvitandi, án þess að þeir verði varir við það. En þess ber þá og að gæta, að þeir koma oft og einatt órjettlátlega niður og geta örmagnað gjaldþolið. Auk þess eru þeir dýrir í innheimtu, a. m. k. þar sem líkt er ástatt og hjer hjá okkur, að þeir eru innheimtir gegnum verslunina, svo að búast má við, að innheimta þeirra kosti jafnmikið og verslanirnar eru vanar að færa fram verð varanna fyrir verslunarkostnaði. — Skattarnir hafa hinsvegar þann kost, að þeir eru ódýrari í innheimtu en tollar, auk þess er hægt að láta þá koma rjettlátara niður eftir gjaldþoli manna. En hinsvegar eru þeir nokkuð óvissir, t. d. tekjuskatturinn. Ef misbrestur verður á tekjum einstaklinganna, sem oft vill verða, þá verður misbrestur á tekjuskattinum. Þetta alt er rannsóknarefni eins og áður er sagt, — betra að vita rjett en hyggja rangt.
Þá er í c-lið till. ætlast til, að tekið verði til athugunar, hvernig tollum og sköttum megi svo best fyrir koma, að þeir verki sem minst lamandi á einstaklings- og þjóðarhaginn, en efli og styðji innlenda framleiðslu í samkepninni við erlenda. Því þyngri sem álögurnar eru, því meiri nauðsyn er að koma þeim svo fyrir, að þær verki sem minst lamandi á þjóðarhaginn. En í því efni kemur margt til greina. Er þess þá fyrst að gæta, að álögurnar sjeu ekki of þungar í heild sinni. Þá er og þess að gæta, að þær komi ekki of misjafnlega niður eftir gjaldþoli. Ennfremur, að jafnvægi atvinnugreina þjóðarinnar raskist ekki vegna misþungra álagna. Yrði þá að ljetta og þyngja álögurnar á víxl eftir ástæðum. Þá má og nefna viðskiftaaðstöðuna gagnvart útlöndum. Landið þarf að selja mikið af framleiðslu sinni á erlendum markaði og keppa þar við framleiðslu annara landa. En tollalöggjöfin getur valdið miklum aðstöðumun í þessu efni.
Jeg skal nú víkja nokkuð nánar að því atriði, hversu þungar álögur tollabyrðin ein er á landsmenn, og miða það við árið 1924. Það lætur nærri, að tollarnir sjeu þá 60 kr. á hvert mannsbarn á landinu. Nú er samkvæmt hagskýrslunum nálega annarhver maður á landinu á verkfærum aldri. Ef því er miðað eingöngu við verkfæra menn, þá kemur 120 kr. á mann. Nú er það vitanlegt, að það eru aðallega karlmennirnir, sem greiða tollinn. Ef gert er ráð fyrir, að karlmenn sjeu nálega helmingur þjóðarinnar, þá koma 240 kr. á hvern verkfæran karlmann á landinu. Það sjest nú af hagskýrslum, að um 60% af landsmönnum stunda beina framleiðslu. Ef skift er á þeim grundvelli, þá koma um 400 kr. á hvern vinnufæran framleiðanda í landinu. Það má og skifta þessu á annan hátt, t. d. eftir heimilum, en jeg sleppi því. — Nú er tollabyrði nálega 3/8 af allri gjaldabyrði landsmanna að meðtöldum gjöldum til sveita- og bæjaþarfa. Ef allri útgjaldabyrðinni er því skift jafn niður á hvern vinnufæran framleiðanda, þá koma um 1100 kr. á mann. Það er nú athugavert, hvort ekki er of langt gengið með þessu, hvort gjaldþoli manna er ekki ofboðið. Í raun og veru eru allar álögur ágengni á eignarrjettinn, þótt það að vísu sje eftir heimild í stjórnarskránni, sem þó er takmörkuð við það sem almenningsheill krefur. En ef svo væri komið, að fólkið gæti ekki bjargast af afla sínum, vegna hinna þungu álagna, er þá ekki komið að því, að gengið sje nær eignarrjettinum en heimild er til samkvæmt stjórnarskránni? Þetta er ekki lítilsvert athugunarefni. Ef efnahagur almennings væri svo blómlegur, að ekki þyrfti að taka til opinberra þarfa nema hluta af því, sem menn hefðu umfram eigin þarfir, þá væri vandalítið úr að ráða. En því miður er ekki því að heilsa og þess vegna þarf að fara með varúð og gætni að öllu, og þá kemur til athugunar að reyna að koma því þannig fyrir, að hinir efnaminstu geti sem mest komist hjá álögunum, en það er ómögulegt, ef brýnar þurftarvörur eru tollaðar. Það er hætt við, að það hefni sín, ef hinum fátækustu er ekki gert mögulegt að hlífa sjer sem mest við álögunum. Það kemur fram þannig, að þeir falla öðrum til byrði á óviðfeldnari hátt, verða styrkþurfar.
Þá er að athuga það, hvort gjöld til almennra þarfa koma ekki ranglátlega niður vegna tilhögunar, og má í því efni minnast á fátækraframfærsluna, en hún er aðal útgjaldaliður sveitar- og bæjarfjelaga. Þessi útgjöld eru algerlega almenns eðlis, og því rjett, að þau væru greidd úr almannasjóði, ríkissjóði. En eins og kunnugt er, er landinu skift niður í mörg framfærsluhjeruð, og það hefir leitt til þess, að fátækrabyrðin kemur svo mjög órjettlátlega niður, sem alkunnugt er. Gjöld vegna fátækra eru svo misjöfn í hinum ýmsu hjeruðum, að ýms framfærsluhjeruð hafa komist í fjárhagsvandræði af þeim sökum. Auk þess hafa fylgt þessu fleiri ókostir ýmiskonar, s. s. skriffinska endalaus og málarekstur. Menn eru nú farnir að finna svo sárt til þessa misrjettis, að það hljóta að fara að koma almennar og hógværar kröfur um að ráða bót á því. Koma þá ýmsar leiðir til greina. Hugsunarlega rjettast væri að færa þessi útgjöld á hinn almenna sjóð, ríkissjóðinn, með því að afnema skiftinguna í framfærsluhjeruð. Þetta ber þó ekki að skilja sem tillögu frá mjer, heldur bendi jeg á þetta sem leið til athugunar. Til eru auðvitað fleiri leiðir til jafnaðar. Það mætti t. d. hugsa sjer, að ríkissjóður greiddi einhvern hluta, þar sem þessi útgjöld færu yfir ákveðið hámark, en fengi aftur tillag frá þeim hjeruðum, þar sem fátækraframfærslan er lítil. En sem sagt, þetta er rannsóknarefni.
Eins og vikið er að áður, getur tilgangurinn með tollum verið margvíslegur. Hann er í fyrsta lagi sá, að afla tekna, í öðru lagi getur hann verið sá, að draga úr óþarfaeyðslu og í þriðja lagi að vernda og styðja innlenda framleiðslu í samkepninni við erlendar, eða eina atvinnugreinina í samkepninni við aðra innanlands, eftir því sem þörf og ástæður knýja til. Aðeins tvö fyrstu atriðin hafa komið til greina í okkar löggjöf, svo teljandi sje. Jeg veit ekki til þess, að nokkur tollur hafi verið settur í því skyni einu að styðja innlenda framleiðslu, en vitanlega hafa sumir tollar hinna síðari ára lítillega verkað þannig. Þó eru verndartollar mjög merkilegt atriði og mikið beitt í viðskiftum þjóða á milli. Með þeim hefja þjóðirnar viðskiftastríð hver við aðra. Þjóðirnar hafa sjeð, að þeim er nauðsynlegt að búa sem mest að sínu og vera öðrum sem minst háðir með þarfir sínar, og leggja því kapp á að framleiða sem mest og fjölbreyttast heima fyrir. Í þessu skyni hefir verndartollunum verið beitt. Þetta er stórt mál, mjög um deilt stefnumál. Ef engar þjóðir beittu þessum tollum, þá væri ástæðulaust að tala um þá, en fyrst aðrar þjóðir beita þeim, þá verður varla hjá því komist að beita þeim á móti. Það gerir mikinn aðstöðumun, hvort verndartollum er beitt eða ekki. Jeg skal taka dæmi, máli mínu til skýringar, af íslenskum og norskum kjötframleiðendum. Norskir kjötframleiðendur njóta verndartolls á framleiðslunni í sínu eigin landi. En íslenskir kjötframleiðendur verða í fyrsta lagi að greiða toll af sinni vöru, þegar hún er flutt út, og svo innflutningstoll í Noregi, þann sama toll, sem norskum kjötframleiðendum er verndartollur í sínu eigin landi. Þetta atriði virðist því vera vert fullrar athugunar.
Þá skal jeg víkja að d-lið till., sem gerir ráð fyrir að finna nýja leið til að afla ríkissjóði tekna.
Tolla og skattabyrðin er nú orðin það þung, sem jeg hefi lítillega lýst. Það væri því æskilegt, ef hægt væri að fá tekjur í ríkissjóð án þess að íþyngja gjaldendum. Það, sem hjer er farið fram á, er ekki nýtt nje óþekt. Um það vil jeg benda á tillögur milliþinganefndarinnar, sem sett var eftir till. þingsins 1911, sem sumar hafa komist í framkvæmd, en reyndar að mestu leyti verið feldar niður aftur. Ef byggja skal á reynslu liðinna tíma um það, hver útgjaldaþörfin muni verða framvegis, þá má búast við, að hún fari vaxandi, meira að segja hraðvaxandi. Hún hefir gert það til þessa, og ef svo fer framvegis, þá verður eitthvað til bragðs að taka, því að gjaldþoli manna er nú þegar fullboðið. Þá er um tvent að gera, annað að draga úr útgjöldunum eins og verða má, hitt að auka tekjurnar, án þess að íþyngja skattþegnum.
Þá er í síðasta lið till. bent á, að taka þurfi til athugunar rjettlátari skiftingu á útgjöldum og tekjum milli sveitafjelaga og ríkis. Það má svo kalla, að ríkið hafi á sínu valdi alla tekju- og skattstofna, nema brot af einum, því jeg tel, að tekju- og eignaskattur sje bygt á einum og sama stofni og sveitarútsvarið. En sveitirnar bera mikið af hinum almennu útgjöldum, svo sem t. d. fátækraframfæri og nokkuð af fræðslukostnaði. Það virðist vera misrjetti í þessu og að tekjustofnar og útgjöld eigi nokkum veginn að fylgjast að í rjettum hlutföllum. Þetta misrjetti hafa menn fundið, eins og till. frá 1921 ber vott um, því að þar er skorað á stjórnina að útvega fasta tekjustofna fyrir bæjar- og sveitarsjóði. En það er ekki kunnugt, að neinn árangur hafi af því orðið, nje að neitt hafi verið gert í þessa átt.
Það er ekki gott að segja, hvað nefnd sú, er um þetta mál á að fjalla, kann að leggja til málanna, en jeg býst þó við árangri til hins betra og geri þó ráð fyrir, að hún muni vilja halda í frumhugsun tolllaganna að halda háum tolli á óþarfa varningi og munaðarvörum.
Þá virðist mjer full ástæða til þess fyrir okkur að athuga, hvort við, eins og aðrir, eigum ekki að haga tollalöggjöf okkar þannig, að tollarnir væru að einhverju leyti verndartollar.
Það hefir verið venja á undanförnum þingum, þegar útgjaldaþörfin hefir vaxið, að leita að nýjum tollaleiðum og stundum með lögum, sem hafa átt að standa aðeins til bráðabirgða, en orðið síðan að föstum lögum. Jeg hygg, að finna mætti betri leið með því, að byggja meir á frumhugsun tolllaga vorra, tolla mestpart og þyngst hinar ónauðsynlegri vörur — og nú eru fleiri slíkar vörur en áður voru — hafa tollvörur sem fæstar, svo að tollinnheimtan gæti verið sem umsvifaminst og ódýrust, hafa svo tollana hreyfanlega — hækka þá og lækka — á þessum fastákveðnu tollstofnum, eftir því sem þörf krefði, í stað þess, sem verið hefir, að tolla svo að kalla allar vörur í „belg og byðu“ til að fullnægja hinni vaxandi tekjuþörf. Loks mætti hafa einhverja ákveðna tollstofna, sem væru hreyfanlegir á milli hinna einstöku atvinnugreina, eftir því sem þeim vegnaði misjafnlega vel í hvert sinn.
Jeg hefi þá leitast við að gera grein fyrir því, hvað fyrir okkur flm. vakir með þessari tillögu. Jeg veit, að ágreiningsatriði muni vera mörg í málinu, en jeg ætla ekki að gefa tilefni til þess að menn leiði hjer saman hesta sína um mismunandi stefnur í tolla- og skattamálum. Til þess er engin ástæða; hjer kemur ekkert til úrslita annað en það, hvort skipa á nefnd á milli þinga til að athuga alt þetta viðkvæma og vandasama mál.
Skal jeg svo ekki orðlengja frekar um þetta, nema tilefni gefist, og vona, að málið gangi til 2. umr.