22.07.1931
Efri deild: 7. fundur, 44. löggjafarþing.
Sjá dálk 334 í C-deild Alþingistíðinda. (2439)

39. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Jón Þorláksson):

Ég vil fyrst leyfa mér að fara nokkrum orðum um aðdraganda þess, að þetta frv. er nú flutt.

Ég vil þá fyrst minna á það, að í stjórnarskránni frá 1874 er svo fyrir mælt, að á Alþingi skuli eiga sæti 30 þjóðkjörnir þm. og 6 konungkjörnir. Þessi skipun Alþingis hélzt nokkurnveginn óbreytt til ársins 1915. Þá var sú breyt. gerð, að í stað hinna 6 konungkjörnu þm. komu 6 þm., kosnir með hlutfallskosningu um land allt. Þessi breyt. var bein afleiðing af því, að sú hugsun hafði þroskazt meðal landsmanna, að það væru borgararnir einir, sem ættu að hafa æðstu völd þjóðmálanna. Í stjórnarskránni frá 1915 er kjörtímabil kjördæmakjörinna þm. ákveðið 6 ár, og landskjörinna 12 ár. Árið 1920 var kjörtímabilið stytt niður í 4 ár og 8 ár.

Samtímis þessum breyt. á stjórnarháttum landsins hafði orðið sú breyt. á högum þjóðarinnar, að þeir menn, sem ekki höfðu rúm eða skilyrði til þess að búa í sveitunum og fram undir aldamót höfðu leitað til annara landa, tóku nú að flytjast til kaupstaða og kauptúna innanlands. Árið 1874 bjuggu flestallir landsmenn í sveitum, en nú er svo komið, að fullur helmingur landsmanna býr í kaupstöðum og kauptúnum, án þess að sveitafólki hafi þó fækkað neitt til muna.

Við þessar breyt. kom það skýrt í ljós, að bæði landskjörið og kjördæmakosningarnar voru allmiklum annmörkum bundnar, sérstaklega eftir að kjörtímabilið var stytt. Voru mjög mikil vandræði að því, hve oft þurfti að kjósa. Þurfti venjulega að kjósa tvisvar á hverjum fjórum árum, og það kom fyrir, að landskjör varð að fara fram tvisvar sama árið. Úr þessu var reynt að bæta á þinginu 1927. Þá bar þáv. stj. fram frv. til stjórnskipunarlaga þess efnis, að allir þm., bæði landskjörnir og kjördæmakjörnir, skyldu kosnir í einu fjórða hvert ár. Hefðu þessar breytingar gert fyrirkomulagið hagkvæmara og einfaldara. Frv. var samþ. á þinginu 1927, en féll á þinginu 1928, og situr því við hið sama enn.

Flutningurinn til kaupstaðanna og fólksfjölgunin við sjóinn hefir gert það að verkum, að stórfelldir gallar hafa komið í ljós á kjördæmaskipuninni, gallar, sem ekki þekktust 1874. Hefir verið reynt að bæta úr þessum göllum með sérstökum þingsætum fyrir kaupstaðina. Hefir þm. verið fjölgað alls um 6 á þennan hátt. En það hefir sýnt sig greinilega, að þessar umbætur hrökkva hvergi nærri til að vega upp á móti þeim breyt., sem orðið hafa á högum þjóðarinnar á þessum tíma.

Gallar kjördæmaskipunarinnar komu talsvert greinilega í ljós við kosningarnar árið 1927. Það sýndi sig, að það munaði miklu, hvaða atkvæðamagn stóð að baki hverjum þm., eftir því hvaða flokki hann fylgdi. Og mönnum var það ljóst, að þetta myndi koma enn berar í ljós síðar. Fóru menn því að hugsa til breytinga á þessu, en ekki af verulegum áhuga, að því undanteknu, að Alþýðuflokkurinn hafði það á stefnuskrá sinni að gerbreyta fyrirkomulaginu: Gera landið allt eitt kjördæmi og viðhafa hlutfallskosningar. En öllum var það ljóst, að ef breyta skyldi stjskr., þá yrði að ráða bót á göllum þeim á kjördæmaskipuninni, sem smátt og smátt höfðu færzt í vöxt vegna fólksfjölgunarinnar í bæjunum.

Það kom því flestum á óvart, þegar hæstv. stj. lagði fram frv. til breytinga á stjórnarskránni á síðasta þingi, þar sem engin breyt. var gerð á þessu önnur en afnám landskjörsins. Því þrátt fyrir þá galla, sem á landskjörinu eru, þú verður því ekki neitað, að við landskjörið kemur fram réttlátari aðstaða þjóðarinnar til þess að velja sér þingfulltrúa heldur en við kjördæmakosningarnar. Það var því undarlegt, að hæstv. stj. skyldi einungis ætla sér að breyta fyrirkomulaginu með því að nema burt landskjörið, en ekkert láta koma í staðinn, sem bætt gæti úr óréttlætinu.

Ég geri því ekki ráð fyrir, að neinum hafi komið það á óvart, þó að frv. þessu væri svarað á þann hátt, sem gert var hér í hv. d. í vetur, að bera fram brtt. við það um að heimila víðtækari breytingar á skipun þingsins. Þessar brtt. voru, sem eðlilegt var, bundnar við form þess frv., sem fyrir lá frá hæstv. stj.

Aðalbreyt. var í því fólgin, að ákvæðinu um, að kjósa megi þm. Reykjavíkur með hlutfallskosningum, mætti einnig beita í öllum öðrum kjördæmum á landinu. Var till. þessi samþ. og felld inn í stjfrv. með tilliti til þess, að sú heimild, sem í brtt. felst. yrði notuð til þess að koma á breyttri skipun þingsins. Í sjálfu sér voru brtt. þessar ófullkomnar, þar sem þær voru bundnar við stjfrv. og gáfu því ekki fullkomna mynd af óskum flm. í þessum efnum. Má því ekki álíta, að stjfrv., eins og það var samþ. við 2. umr. í þessari hv. d., birti nærri fullkomlega vilja þeirra þm., sem báru fram brtt.

Þessari meinlausu uppástungu svaraði hæstv. stj. með því að grípa til hins mesta óyndisúrræðis. Hún rauf ekki aðeins þingið, heldur hleypti hún því upp og rak þm. heim þvert ofan í skýlaus fyrirmæli sjálfrar stjórnarskrárinnar.

Nú hefir hæstv. stj. samt tekið aðra afstöðu til þessa máls, þar sem hún hefir borið fram till. um skipun mþn. til þess að rannsaka málið.

Við umr. um þessa till. sagði hæstv. forsrh. — sem reyndar er ekki staddur hér í d. nú, enda þó að vænta mætti, að hann teldi það embættisskyldu sína — að hann geri það að höfuðatriði í þessu máli, að núv. kjördæmi haldi réttinum til þess að kjósa sérstaka þm.

Hæstv. forsrh. hafði enga ástæðu til þess að hlaupa upp með lögleysur og stjórnarskrárbrot af þeim sökum, þó að bornar væru fram brtt. um hlutfallskosningar í kjördæmum, því að það er kunnugt, að í ríki, sem við stöndum í mestu sambandi við, Danmörku, er einmitt sú tilhögun í kosningum til þjóðþingsins, að þar er hlutfallskosning í stórum kjördæmum, en þar kýs samt hvert hérað sinn fulltrúa á þing, þannig að þetta tvennt er engan veginn ósamræmanlegt. Þessir atburðir, sem gerzt hafa síðan stjskrfrv. var hér til meðferðar í vetur, fyrst og fremst að gripið var til þess að rjúfa þing og reka þm. heim, og svo þær kosningar, sem síðar hafa fram farið, hafa fært mönnum tilfinnanlega heim sanninn um það, að ekki er mögulegt að una lengur við þá tilhögun á kosningu kjördæmakosinna þm., sem nú er. Og þá er það fyrst og fremst í því skyni að greiða götu fyrir nauðsynlegum umbótum í þessu efni, sem frv. þetta er fram borið. Það eru 3 höfuðbreytingar á núv. stjórnarskrá, sem farið er fram á hér í frv. Fyrsta breyt. er, að ákveðið sé í sjálfri stjskr., að þing skuli svo skipað, að hver þingflokkur hafi þingsæti í samræmi við atkvæðatölu, sem greidd var frambjóðendum flokkanna samtals við almennar kosningar. En þetta er það sama og að ákveða í stjskr. sjálfri, að þing skuli svo skipað, að það gefi rétta mynd af skoðunum og vilja kjósenda á landinu í þeim höfuðstefnumálum, sem á hverjum tíma er lögð svo mikil áherzla á, að þau eru látin skipta flokkum. Þetta, að þing sé rétt mynd af vilja kjósenda í landinu, er í raun og veru undirstöðuatriðið, sem þessi tilhögun, að láta kjörna fulltrúa fara með vald þjóðarinnar, byggist á. Eins og kunnugt er, var lýðræði, þar sem það komst á, upphaflega framkvæmt á þann hátt, að atkvæðisbærir borgarar komu sjálfir fram á þjóðarsamkomum og greiddu sjálfir atkv. En þegar lýðríkin uxu, varð þessi tilhögun of erfið í framkvæmdinni, og þá var gripið til þess, í staðinn fyrir að menn kæmu sjálfir og greiddu atkv., að velja sér fulltrúa til þess að koma fram fyrir sína hönd og neyta atkvæðisréttarins.

En það er auðkenni í grundvallarhugsun lýðræðisins, að hún heimtar, að fulltrúarnir séu í samræmi við vilja umbjóðenda, þó að vísu sé hægt að fara lengra eða skemmra í því að fullnægja þessum kröfum. Eins og menn vita, þá verða undir lýðræðistilhöguninni þau endalok hverrar deilu, og deilur geta þar alltaf komið upp, að meiri hluti sker úr. Þess munu líka dæmi, að fulltrúar hafi verið kosnir þannig, að meiri hl. réði þar einn öllu vali. Og þó að það megi þykja undarlegt fyrir sjónum nútímamanna, að meiri hl. kjósenda, máske lítill meiri hl. kjósenda, eigi að hafa rétt til að hafa einn alla fulltrúa, þá má þó mæla þeirri tilhögun þá bót, að það er meiri hl., sem fær ráðin gegnum sína fulltrúa. Þó að hægt sé að mæla þessari tilhögun bót, þá er langt frá að hún fullnægi réttlætishugsjónum nútímamanna. En hinu er aldrei hægt að mæla bót, að minni hl. atkvæðisbærra manna eigi að ráða kosningu meiri hluta fulltrúa, sem svo eiga að taka ákvörðun fyrir hönd kjósendanna. Það er ekki hægt að verja, því þá er komið út fyrir hugsun lýðræðisins. Þá eru það ekki kjósendur í landinu, sem í raun og veru hafa æðstu völd yfir málum þjóðarinnar. En svona er einmitt komið nú hjá okkur, og það vildi einmitt svo til, að um leið og stjórnin, að því er hún sjálf segir, setur þetta mál allt á oddinn, þá gerðust þeir viðburðir í kosningunum sem færðu fram sannanir, sem ekki verður á móti mælt, um það, að sú tilhögun, sem nú er, er alger afneitun á lýðræðisgrundvellinum. Það fór svo við þessar kosningar, að flokkur, sem hefir fengið 15 af hverjum 42 greiddum atkv., hann fær 23 af 42 þingfulltrúum. Þegar svo er komið, má öllum vera ljóst, að lengur verður ekki við unað, enda má skoða till. stj. sem viðurkenningu af hennar hálfu um, að við svo búið megi ekki standa. Þetta frv. fer nú aðeins fram á að slá fastri þeirri sjálfsögðu grundvallarreglu, að þingflokkar fái þingsæti í samræmi við atkvæðatölu þá, sem greidd er frambjóðendum þeirra í almennum kosningum. En hitt lætur frv. algerlega óbundið, á hvern hátt þessum grundvallaratriðum verði fullnægt með kosningalögum. Með öðrum orðum, sjálf tilhögun kosninganna er með öllu látin óbundin. Það þarf ekki að þykja neitt nýstárlegt, þó að upp á þessu sé stungið, því við slíka stjórnarskipun höfum við átt að búa frá 1874–1915. — Þá var ekkert ákvæði í stjskr. um tilhögun á kosningu kjördæmakosinna þm., annað en það, að sjálf kjördæmaskiptingin var tekin upp sem bráðabirgðaákvæði aftan við stjórnarskrána 1874, og þá með því fororði, að því mætti breyta með lögum. Þess vegna var það, að hægt var að bera fram á Alþingi 1905–07 frv. um hlutfallskosningu í stórum kjördæmum. Þá var ekkert í stjórnskipunarlögum landsins, sem batt hendur löggjafarvaldsins um það, hvernig tilhögun á vali alþm. ætti að vera. Þær hömlur, sem nú eru í stjskr. um skipun þm., komu inn í hana 1915 í sambandi við ákvæði um landskjör, því það var bundið með lögum, að við landskjör skyldi hafa hlutfallskosningar. Í sambandi við þetta er líka stungið upp á að sleppa ákvæðinu um tölu þm. Hingað til hefir það verið svo í stjskr., að tala þm. hefir verið ákveðin, en jafnframt kveðið svo á, að þessari tölu mætti breyta með lögum. Þess vegna er það engin grundvallarbreyting, þó að farið sé fram á að sleppa þessu úr stjskr. En að hafa ákvæði í stjskr. um tölu þm., það gæti bundið hendur löggjafarvaldsins, þegar á að kveða á um tilhögun alþingiskosninga. Þess eru dæmi í nútímastjórnarskipun, að tala þm. eða tala þjóðarfulltrúa er ekki ákveðin, heldur sett í beint hlutfall við það, hvað mörg atkv. hafa komið fram við kosningar frá kjósendum. Tilgangur frv. með orðun þessarar 1. gr. er þá sá annarsvegar, að afmarka sjálfan grundvöllinn, sem skipun þessi á að byggjast á, og er þar í raun og veru ekki um neina efnisbreyt. að ræða frá því, sem hingað til hefir verið, því núgildandi stjskr. gengur sjálf út frá því, að kosningarréttur einstaklinga sé jafn, þar sem í henni eru ekki nein ákvæði um mismunandi rétt manna í þessu efni. Í öðru lagi að nema burt úr stjskr. öll ákvæði, sem geta orðið hindrun þeirri tilhögun alþingiskosninga, sem fullnægir réttlætiskröfunum.

Þá er 3. höfuðákvæðið í þessu frv. rýmkun kosningarréttarins. Það eru að miklu leyti sömu ákvæðin, sem samþ. voru við 2. umr. stjórnarskrárfrv. hér í deildinni í vetur, en þó á að auka einu rýmkunarákvæði við, sem sé að nema burt sem skilyrði fyrir kosningarrétti, að kjósandi hafi verið búsettur í sínu kjördæmi eitt ár.

Ég hefi þá gert grein fyrir aðalatriðum þessa frv., eftir því sem mér þykir nauðsynlegt að svo stöddu, og vil leyfa mér að leggja til, að því verði, að umr. lokinni, vísað til þeirrar 5 manna stjórnarskrárnefndar, sem kosin var hér á þingfundi til þess að taka til meðferðar þáltill. um endurskoðun á kjördæmaskipuninni og skipun Alþingis.