04.04.1932
Efri deild: 42. fundur, 45. löggjafarþing.
Sjá dálk 1450 í C-deild Alþingistíðinda. (11244)

37. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. meiri hl. af hálfu Alþfl. (Jón Baldvinsson):

Eftir ákvæðum stjórnarskrárinnar og kosningalaganna má ætla, að hér sé jafn og almennur kosningarréttur allra kvenna og karla, sem eru 25 ára að aldri. Að vísu er aldurstakmarkið hærra hjá oss Íslendingum en hjá flestum öðrum þjóðum, en nú virðist loks orðið samkomulag um þá kröfu, að aðrar takmarkanir séu burt felldar, sem Alþýðufl. hefir haft forgöngu í baráttunni fyrir umliðin 16 ár. En er nú kosningarrétturinn jafn og almennur þrátt fyrir ákvæði kosningalaga og stjskr.? Nei, sannarlega ekki. Kosningarrétturinn er, fyrir utan aðrar takmarkanir, misjafn eftir því, hvar menn búa á landinu. Vald kjósendanna til þess að hafa áhrif á skipun Alþingis er misjafnlega mikið, eftir því hvar þeir eru búsettir. Kosningarrétturinn er bundinn við landamerki. 1366 kjósendur í Norður-Múlasýslu eiga rétt á því að kjósa 2 alþm. fyrir kjördæmið, jafnmarga og 3320 kjósendur í Eyjafjarðarsýslu, sem líka eiga rétt á að kjósa 2 þm. En 1958 kjósendur í Suður-Þingeyjarsýslu kjósa aðeins einn þm. 492 kjósendur á Seyðisfirði eiga rétt á því að kjósa einn þm. og 2042 kjósendur á Akureyri, 2223 kjósendur í Gullbringu- og Kjósarsýslu og 1028 kjósendur í VesturÍsafjarðarsýslu eiga rétt á því að kjósa aðeins einn alþm.

En allir erum vér börn hjá Boga. Þessi 7 kjördæmi, sem tekin eru nokkuð af handahófi út úr skýrslum hagstofunnar frá kosningunum 1931, hafa samtals 12429 kjósendur. En í Reykjavíkurkaupstað, þar sem kosnir eru aðeins 4 alþm., er tala kjósendanna 12473, eða nokkru fleiri en samtals í áðurnefndum 7 kjördæmum, sem þó kjósa 9 alþm. En séu valin úr 12 fámennustu kjördæmin, svo sem:

Seyðisfjörður ...

492 kjósa

1 alþm.

Norður-Múlas......

1366 —

2 —

Norður-Þing. .......

683 —

1 —

Skagafjarðars. .......

1963 —

2 —

Vestur-Húnav.

819 —

1 —

Strandas. ..........

822 kjósa

1 alþm.

Vestur-Ísafj. ......

1028 —

1 —

Dalasýsla .........

867 —

1 —

Mýrasýsla. . . . . , . . .

970 —

1 —

V-Skaftafellss. . . . .

906 —

1 —

A.-Skaftafellss. ....

649 —

1 —

Rangárv. ..........

1766 —

2 —

sem hafa samtals 12331 kjósanda og velja 15 alþm., verður ranglætið gagnvart Rvík enn augljósara og eigi að undra, þótt krafan um breytta kjördæmaskipan eigi þar ríkt og eindregið fylgi.

Lögin um kosningar til Alþingis, sem voru sett 1877 og tala þm. ákveðin 30, og skyldi hver sýsla í landinu vera eitt kjördæmi, fólu vitanlega í sér það ranglæti, sem síðar hefir svo margfaldazt með breyttum þjóðarhögum. En á þeim tíma hefir þetta eigi verið áberandi. Meginhluti þjóðarinnar bjó þá í sveit og landbúnaðurinn sá atvinnuvegurinn, sem langflestir landsmenn höfðu lífsuppeldi sitt af. Líklega hefir þá eigi meira en liðl. 5% landsmanna búið í kaupstöðum. En 1928 býr meira en helmingur þjóðarinnar í bæjum, eða 53 þús., en í sveit er talið búa 51 þús. Þó er við það að athuga, að af þeirri tölu búa yfir 4000 manns í verzlunarstöðum og þorpum, sem hafa 300 íbúa og færri.

Þessum flutningi fólksins úr sveitinni til sjávarþorpanna hefir vitanlega fylgt stórfelld breyt. á atvinnuháttum, en þrátt fyrir það hefir engin tilsvarandi breyt. orðið á skipun Alþingis. Að vísu hefir einstaka kjördæmi verið skipt, og laust eftir aldamótin, eða 1903, var bætt við 1 þm. í Rvík, og Ísafjörður, Akureyri og Seyðisfjörður voru gerð að sérstökum kjördæmum og skyldi hvert kjósa einn alþm.

1921 var svo fjölgað um 2 í Rvík. Síðan 1877 hefir sú breyt. á orðið, að nú býr meir en 50% þjóðarinnar í bæjum, á móti 5% þá, en fjölgað hefir verið um sex kjördæmakosna þm. á sama tíma hjá þessu fólki, sem til sjávarplássanna flutti. En nú er komið að því, að sá meiri hl. þjóðarinnar, sem býr við lítinn rétt til áhrifa á skipun Alþingis, heimtar réttláta kjördæmaskipun, sem á borði veiti öllum landsmönnum jafnan kosningarrétt, hvar á landinu sem þeir eru búsettir. Það var til þess að semja tillögur um þetta, að kjördæmanefndin var skipuð. Og stjórnarskrárfrv., sem hér liggur fyrir til umr., er fyrsta sporið á þeirri leið. Eftir því á að gera öllum stjórnmálaskoðunum jafnt undir höfði. En það er þó ekki kjördæmaskipunin sjálf, en það er nauðsyn að breyta stjskr. í þessa átt, til þess að hægt sé að fá viðunandi lausn á kjördæmaskipunina.

Og það er af þessum ástæðum, að ég af hálfu Alþýðufl. hefi gerzt flm. þessa frv. með fulltrúum Sjálfstæðisfl. í kjördæmaskipunarnefndinni.

Það er þó engan veginn svo, að Alþýðufl. telji þessar breytingar á stjskr. fullnægjandi, þótt við þær megi una að því er til þess tekur að koma fram breyttri kjördæmaskipun. Margar og stórfelldar breyt. vill Alþýðufl. gera á stjskr. og hefir sýnt sumar slíkar brtt. áður á þingi. En við þessa umr. liggja ekki fyrir till. tilbreyt. frá mér, en má vera, að þær komi fram við 3. umr. málsins, eftir því sem þá sýnist tiltækilegt. Af því ég samkv. framansögðu eigi ber fram neinar brtt. við frv. við þessa umr., þá þarf ég eigi að ræða frv. í einstökum atriðum, nema 4. gr. þess, sem ræðir um kosningarrétt til Alþingis.

Í þeirri gr. eru tvö atriði, sem eru stefnuskrármál Alþýðufl. Hið fyrra er það, að veita ungu fólki, 21 árs eða eldra, fullan kosningarrétt.

Hið síðara fer fram á að afmá þann óvirðingarblett úr núgildandi stjskr., að svipta menn kosningarrétti, þótt þeir hafi þurft vegna fátæktar að þiggja styrk af sveitarfélagi sínu.

Um þetta hvorttveggja virðast nú allir sammála, svo sem sést af nefndarálitunum, bæði meiri og minni hl.

Fyrir forgöngu Alþýðufl. er nú búið að lögtaka bæði þessi atriði við kosningar til bæjarstjórna, og nú virðist svo, sem þetta komist einnig fram sem breyting á stjskr.

Það er engin ástæða til þess að hælast um, þótt þessi viðurkenning sé fengin, og að aðeins vanti lögfestingu á kosningarrétti unga fólksins og hinu, að láta eigi veittan sveitarstyrk varða réttindamissi, og heldur engin ástæða til þess að fara út í ýfingar, þótt ýmsir þeir, sem nú vilja veita þessu fylgi að vísu þegar það er orðið almennt viðurkennt — hafi 5–6 sinnum síðustu 10 árin talað og áreitt atkv. á þingi á móti þessum réttarbótatill. Alþýðufl.

Ég get þá látið útrætt um einstakar gr. stjskrfrv. og vil þá snúa mér að till. þeim, sem fram hafa komið í kjördæmaskipunarmálinu, sem er annar aðalþátturinn í þessu máli, og mun ég þá einnig í stuttu máli ræða till. í kjördæmaskipunarmálinu frá Alþýðufl. og Sjálfstæðisfl., þótt þær ekki liggi nú fyrir sem brtt. við frv. eins og till. Framsóknarfl. Ég mun þá taka fyrir til athugunar till. Sjálfstæðisfl., sem prentaðar eru sem fskj. aftan við stjórnarskrárfrv.

Í mínum augum eru tveir höfuðókostir við till. Sjálfstæðisfl. Hinn fyrri, og þó minni ókosturinn, er það, að mér virðast þær nokkuð flóknar í framkvæmd. Sérstaklega virðist mér sem allmikill ruglingur mundi verða á framboðunum. Í till. er beinlínis ýtt undir það, að margir verði í kjöri af sama flokki. Mundi það gera kosninguna talsvert flóknari, og vafasamt, hvort kjósendur mundu í fyrstu átta sig á þessu við kosninguna. Um þetta segir svo í till.:

„2. Í framboði getur hver sá maður verið, sem er kjörgengur og fær hæfilega tölu meðmælenda, t. d. 25. Hverjum frambjóðanda er skylt að skýra í framboðinu frá flokksafstöðu sinni, þ. e. hvort hann telst til einhvers viðurkennds landsmálaflokks, eða styður einhvern landsmálaflokk, eða er utan flokka. Tala frambjóðenda af sama flokki er ekki í neinu kjördæmi öðrum takmörkunum bundin en þeim, sem leiðir af kjörgengisskilyrðum og meðmælendafjölda“.

Þótt mönnum sé gert að skyldu að skýra í framboðinu frá flokksafstöðu sinni, þá gæti sjálfsagt oft brugðið til beggja vona, að slíkt yrði svo skýrt, að ekki þyrfti um að villast.

Ég álít þetta þó eigi mikið flóknara en núv. kosningafyrirkomulag, en það er nú, eftir margra ára framkvæmd, orðið nokkuð fast í formum, þótt ávallt komi fram við hverjar kosningar nokkrir ágallar.

En höfuðókosturinn við till. sjálfstæðismanna er þó það, að þeir vilja, að „skipting landsins í kjördæmi haldist óbreytt sú, sem nú er“. Og í þessu höfuðatriði eru þeir algerlega sammála Framsóknarfl., sem segist vilja halda fast í „fulltrúa héraðanna“, eins og það hefir verið og verður orðað.

En kosturinn við till. þeirra er sá, að þeir vilja veita ótakmarkaða tölu uppbótarsæta, svo að það náist, sem segir í 1. gr. stjskrfrv., „að hver þingflokkur hafi þingsæti í samræmi við atkvæðatölu þá, sem greidd er frambjóðendum flokksins samtals við almennar kosningar“.

Að vísu verður þingmannatalan með þessu óákveðin, en það er nú allvíða í kosningalögum ýmsra menningarþjóða, m. a. í stjórnarskrá lýðveldisins þýzka. En flutningsmenn telja, eftir athugun, er þeir hafa gert á tvennum síðustu kosningum, að þingmenn hefðu samt eigi orðið fleiri en 43, ef farið hefði verið þá eftir þessum tillögum.

En það hefir nú samt verið nokkuð um það ritað, að eftir till. þeirra geti þingmannatalan orðið nokkuð há, þingmenn jafnvel skipt hundruðum.

Þrátt fyrir marga agnúa, er ég tel vera á till. þessum, þá lýsti ég því þó yfir í kjördæmanefndinni, að ég gæti fallizt á þær, ef samkomulag næðist um þær í nefndinni. En ég lýsti því jafnframt yfir, að ef slíkt samkomulag næðist ekki, þá mundi ég ekki vilja leggja þær til grundvallar í áframhaldandi baráttu fyrir breyttri kjördæmaskipun.

Þá kem ég að till. Framsóknarfl., sem hér liggur fyrir til atkvgr. Það hefði þótt fyrirsögn í kosningunum í fyrra sumar. ef einhver hefði spáð því, að Framsóknarfl. mundi á Alþingi 1932 leggja það til, að þingmannatala Rvíkur yrði tvöfölduð, úr 4 upp í 8, og að þeir myndu vera til með að fjölga tölu alþm. úr 42 upp í 45. En nú liggur það fyrir hér svart á hvítu.

En það er galli á gjöf Njarðar, að þeir vilja jafnframt láta festa hið núverandi rangláta kjördæmafyrirkomulag í stjskr. Slá því föstu, að tiltekin svæði af landinu skuli hafa fulltrúa á þingi, alveg án tillits til þess, hvort margir eða fáir búa á því svæði til að kjósa fulltrúa.

Það er þrennt, sem er fast bundið í till. þessum.

1. að tala þm. verði eigi yfir 45.

2. að 32 þingmenn skuli kosnir óhlutbundnum kosningum og upptalning á tvímennings- og einmenningskjördæmum þeim, sem kjósa eiga þessa 32 þingmenn.

3. að 8 þingmenn skuli kosnir með hlutbundnum kosningum í Reykjavík og jafnmargir til vara.

Um 1. atriðið er það að segja, að það er miklu ófrjálslegra en í gildandi stjskr., því þar er ákveðið, að tölu þingmanna megi breyta með lögum, og hefir það enda verið gert. En ef þetta yrði fest með lögum, þá væri ekki hægt að fjölga þm., hversu brýna nauðsyn sem þætti til bera, nema með stjórnarskrárbreytingu. Þó mætti vel fastákveða tölu þingmanna í stjórnarskránni, ef grundvöllur sá, er kjördæmaskipunin byggðist á, væri réttlátur.

Að öðru atriðinu hefir þegar verið vikið.

Um hið þriðja er það að segja, að með því að segja í stjórnarskránni, að 8 þm. skuli kosnir fyrir Reykjavík, þá verður það bundið með stjórnarskrárákvæði, að Reykjavík skuli ekki fá fleiri þingmenn, þótt svo kjósendatala bæjarins veitti rétt til helmingi fleiri þingfulltrúa samanborið við önnur kördæmi.

Þá er í till. heimild til þess að bæta við „allt að 5 landskjörnum þingmönnum“ til jöfnunar milli flokkanna í kjördæmum utan Reykjavíkur.

Þetta ásamt fjölguninni í Reykjavík (sem þó má aldrei auka við) er spor í áttina til að bæta úr núverandi ástandi.

En þótt þessar tillögur séu meiri tilslökun en áður hefir komið fram opinberlega frá Framsóknarfl., þá get ég þó ekki greitt þeim atkv. mitt og mun því ganga gegn þeim við atkvgr. á eftir.

Till. Alþýðuflokksins í kjördæmaskipunarmálinu er sú, að landið sé allt eitt kjördæmi og allir alþm. kosnir hlutfallskosningum um land allt og samtímis, og sé sama hlutfallskosningaraðferð viðhöfð og nú er við landskjör.

Þessi till. hefir mætt talsverðri mótspyrnu frá báðum stóru flokkunum. Á Alþingi 1930 kallaði Jón Þorláksson, hv. 1. landsk., þessa till. einstrengingslega, og hæstv. forsrh. lýsti því yfir í kjördæmaskipunarnefndinni, að hann og flokkur hans væri á móti henni. Þeir vilja hvorugur leysa þetta mál á einfaldan hátt, sem veitir tryggilega öllum kjósendum jafnan rétt og öllum stjórnmálaflokkum hlutfallslega rétta fulltrúatölu á Alþingi.

Annar höfuðkostur slíks fyrirkomulags mundi verða meiri heilbrigði í störfum þingsins, minna tog um fjárveitingar til einstakra héraða án tillits til þess, hvort rétt sé að leggja fé landsins til framkvæmda þar eða ekki. En einn af ókostum við hin mörgu og smáu kjördæmi er það, að þingmönnum finnst sér skylt að bera eitthvað úr býtum fyrir sitt kjördæmi og kjósendur þar. Það hefir leitt til margra óþarfra fjárveitinga, sem betur væri varið til annara framkvæmda, þar sem meira gagn hefði orðið að. Þingmenn mundu frekar líta á, hvað landinu í heild sinni væri fyrir beztu, meira á það, hvað landsmönnum komi að sameiginlegu gagni, heldur en hitt, hvað hentugt þætti til kjörfylgis í litlu kjördæmi.

Á verklegum framkvæmdum í landinu er lítið skipulag. Vegalög eru til og brúalög eru til. Allir vita, hversu þessi lög eru gegnsýrð af hreppapólitík, og þó það sem verst er, framkvæmdin á þeim er það líka. Stjórnirnir líta hornauga til þess, hvað getur komið sér vel til að tryggja pólitísk yfirráð í vafasömu héraði, og framkvæmdin oft bundin við það, sem kemur sér vel í samkeppninni um kjördæmið, frekar en það, hvað komi að almennum notum.

En núv. kjördæmaskipun býður upp á þetta. Og þingmennirnir, sem venjulega eru áhrifamenn í sínu kjördæmi, eru oft forystumenn í togstreitunni fyrir hérað sitt, jafnvel þótt kröfur þeirra séu blóðugur óréttur fyrir önnur héruð og þeir séu miklu færri, sem hlunnindanna njóta, en hinir, sem óréttinn bíða.

Um atvinnumálin og skattamálin, sem skipta mönnum í flokka eftir stéttum, hlýtur alltaf að standa deilan, annarsvegar milli verklýðsstéttarmanna, hinsvegar milli stétta atvinnurekenda. Flokkar atvinnurekenda hafa markað stefnuna í löggjöfinni í skattamálum og atvinnumálum til hagsmuna fyrir sína stétt

og látið þungann af sköttum og ólagið á atvinnuvegum bitna á verklýðsstéttinni. Alþýðan hefir að vísu myndað sterk samtök um land allt, svo að hún getur sótt og varizt í baráttunni um sjálf vinnukjörin. En vegna ranglátrar kjördæmaskipunar hefir verklýðsstéttin eigi getað haft þau áhrif á löggjöfina — þótt nokkuð hafa samt áunnizt —, sem henni ber eftir atkvæðamagni því, er hún ræður yfir samanlagt á öllu landinu. Það er þess vegna engin tilviljun, að Alþýðufl. hefir undanfarin 15 ár, og fram að árinu 1931, einn flokka haldið uppi látlausri baráttu fyrir breyttri kjördæmaskipun og haft forystuna á sama tíma í baráttunni fyrir rýmkuðum kosningarrétti.

Það hefir verið fundið að till. um að hafa landið allt eitt kjördæmi, að flokksstjórnirnar mundu ráða því, hverjir yrðu í framboði til Alþingis, og að erfiðleikar yrðu á því fyrir frambjóðendur að kynnast þörfum og óskum landsmanna.

Þetta er ekkert annað en fyrirsláttur, því að nú sem stendur eru það flokksstjórnirnar, sem ráða því, hverjir eru í framboði í hverju kjördæmi. Þetta er ekki eingöngu reynsla hér hjá okkur, það er reynsla allra þeirra þjóða, þar sem lýðstjórnarfyrirkomulag hefir fest rætur. Það eru hinir „organiseruðu“ flokkar eða stjórnir þeirra, sem mestu ráða um það, hverjir verða fulltrúar í hinum einstöku kjördæmum eða hverjir eru settir á lista flokka, ef um hlutfallskosningu er að ræða. Þetta er ekkert óeðlilegt. Bak við flokkana eiga að standa kjósendur þeirra víðs vegar um land, og þeir velja flokksstjórnirnar, eða a. m. k. eiga að gera það. Kjósendurnir hafa því áhrif á það, hverjir eru valdir til að fara með mál flokks síns, og þá einnig áhrif á það, hverjir eru settir fulltrúar í hinum einstöku héruðum eða kjördæmum, auk þess sem að jafnaði mun vera farið eftir því, sem kjósendur teldu heppilegast eða æsktu eftir. Þetta mundi því ekkert breytast frá því, sem nú er. Nú ráða flokksstjórnirnar þessu í samráði við flokksmenn sína. Kjósendur mundu að þessu leyti hafa alveg eins mikil áhrif og nú. Það hefir verið sagt, að kjósendur í kjördæmum settu sjálfir fram fulltrúa sína. Þetta er vitanlega ekki útilokað hér, þó að landið væri eitt kjördæmi.

Ef einhver hefir svo mikið traust í héraði sínu, að hann sé talinn sjálfsagður fulltrúi fyrir héraðið, þá er ekkert eðlilegra en að fylgjendur hans hefðu hann í framboði, því að það er ekki nauðsynlegt, þó að landið sé eitt kjördæmi, að heimta það, að sá, sem býður sig fram til þings, hafi meðmælendur úr öllum fjórðungum landsins, þó að slíkt sé nú við landskjörið. Enda munu flestir slíkir menn, sem eitthvað ber á í stjórnmálum og líklegir væru til að ná kosningu, standa þannig í flokki sínum, að líklegt er, að þeir yrðu hafðir í kjöri.

Síðara atriðið er, að eigi sé með þessu fyrirkomulagi tryggður nægilegur kunnugleiki á högum og þörfum landsmanna. vegna erfiðleika frambjóðenda á því að sækja fundi víðsvegar um landið. Eigi hefir þetta komið að sök við landskjörið. Þá hafa frambjóðendur eigi talið eftir sér að ferðast um landið og halda fundi með kjósendum í flestum kjördæmum. Enda er það eigi nauðsynlegt, að sami frambjóðandinn sæki fundi í hverju héraði landsins. Frambjóðendur yrðu þá eins og nú vafalaust úr flestum eða öllum núv. kjördæmum landsins, svo kunnugleika þyrfti eigi að skorta á þörfum einstakra héraða.

Hinsvegar mundi vafalaust verða samkomulag milli flokkanna um það, að fundir yrðu sem víðast haldnir og frambjóðendum gæfist kostur á að sækja sem flesta þeirra. Mundi það frekar stækka sjóndeildarhring þingmanna og opna augu þeirra fyrir margri nauðsyn landsmanna, sem kjördæmið undir núv. fyrirkomulagi skyggir á.

Eftir tillögum Alþýðuflokksins þarf ekki að fjölga þingmönnum frá því, sem nú er. Það getur verið samkomulagsatriði. Það mætti alveg eins fækka þm. eins og að fjölga þeim. Um það má ákveða í sjálfum kosningalögunum.

Um önnur atriði, sem snerta sjálfa framkvæmd kosninganna, eru ekki heldur gerðar neinar till., enda má ganga út frá því sem vísu, að náist samkomulag um fyrirkomulag á kjördæmaskipuninni, þá verði einnig auðvelt að ná samkomulagi um tilhögun kosninganna

sjálfra. Það atriði ætti ekki að þurfa að verða deilumál, ef búið er að koma sér saman um aðalmálið.

Um varatill Alþýðufl. þarf ekki að fjölyrða. Hún er svo greinileg, að hún skýrir sig að öllu leyti sjálf.

Hefir það fyrirkomulag — hlutfallskosningar í stórum kjördæmum — og verið allmikið rætt opinberlega bæði fyrr og síðar. En þótt sú till. væri borin fram í nefndinni til samkomulags, þá tel ég samt, að einfaldasta og hentugasta lausnin á kjördæmaskipulaginu sé sú, að gera landið að einu kjördæmi, eins og aðaltill. Alþýðufl. hljóðar um.

Þá er viðurkennt á borði jafnrétti kjósenda til að hafa áhrif á skipun Alþingis, hvar á landinu sem þeir eru búsettir. Þá fellur það niður, sem nú er algengast, að alþm. telji sig fulltrúa fyrir tiltekinn fjölda ferhyrningsmílna af meira og minna hrjóstrugu landi, jöklum og eyðisöndum, þá verða þeir fulltrúar þjóðarinnar, fulltrúar fólksins, sem í landinu býr.