07.03.1936
Neðri deild: 18. fundur, 50. löggjafarþing.
Sjá dálk 431 í B-deild Alþingistíðinda. (501)

7. mál, þingsköp Alþingis

*Frsm. (Stefán Jóh. Stefánsson):

Eins og sést á nál. á þskj. 101, hefir öll allshn. komið sér saman um að bera fram nokkrar brtt. við frv., en leggur að öðru leyti til, að meginákvæði þess verði samþ.

Þess ber fyrst að geta, að frv. hefir að geyma nokkrar leiðréttingar á ívitnunum í stjórnarskrána, sem leiðir af því, að stjórnarskránni hefir verið breytt, eftir að þingsköp voru samþ., og við það hafa ívitnanirnar raskazt, og er ekki nema sjálfsagt, að það sé leiðrétt, enda hefir engin deila um það staðið í n., og ekki heldur, svo ég viti, þegar frv. var til meðferðar á síðasta þingi. N. hefir farið allrækilega yfir núgildandi þingsköp í sambandi við frv. og leyft sér að gera nokkrar brtt. við frv., sem allflestar eru smáleiðréttingar, sem fallið hafa niður. Þannig er um þá brtt., að fella niður tilvitnun um varamann ráðh., sem er frá þeim tíma, þegar ráðh. var einn. Í frv. er ætlazt til, að þetta sé afnumið, en hefir sézt yfir það á tveimur stöðum, og um þetta er 9. og 13. brtt. á þskj. 101. — Sömuleiðis flytur n. brtt. við 1. gr. frv., þar sem talað er um rannsókn á kjörbréfum þm.; hefir n. lagt til, að bætt verði þar við orðunum: „og varamanna.“ Eins og vitað er, eiga bæði landsk. þm. og þm. Reykv. varamenn, og geta kjörbréf þeirra vel komið til athugunar á Alþingi.

Sömuleiðis leggur n. til, að á eftir 2. gr. komi ný gr. þess efnis, að á eftir orðunum „kærur yfir kosningum“ í fyrri málsgr. 4. gr. l. komi: „eða kjörgengi“. Getur að sjálfsögðu eins komið fyrir, að vafi leiki á, hvort maður sé kjörgengur og hafi rétt til þingsetu, og það leitt til kærumála.

Þá hefir n. tekið upp að mestu leyti þær brtt., sem hv. þm. Snæf. flutti um haustið 1934 um skipun Ed., en þar var lagt til, að í Sþ. skuli þeir flokkar, sem sæti eiga á þingi, velja menn til Ed. í réttu hlutfalli við flokksstyrk sinn í Sþ., en n. hefir skotið því nýju hér inn, sem ekki var í brtt. hv. þm. Snæf., að ef einhver flokkur skýtur sér undan þeirri skyldu að velja menn til Ed., þá skuli forseti Sþ. tilnefna mennina fyrir flokksins hönd. N. var öll sammála um að leggja til, að þessi brtt. yrði samþ., því þess er að sjálfsögðu full nauðsyn, að Ed. sé skipuð í réttu hlutfalli við skipun flokka á Alþingi á hverjum tíma, því að öðrum kosti gæti farið svo, að alvarlegir árekstrar yrðu milli d., sem stafaði eingöngu af misskiptingu flokkanna í d., en ekki af eðlilegri afstöðu flokkanna, og væri það mesta óhagræði fyrir þingstörfin. Í áframhaldi þessa má geta um 6. brtt. n. á þskj. 101 sem líka er tekin óbreytt úr brtt. hv. þm. Snæf. á haustþinginu 1934. Er hún um það, að ef sæti Ed. þm. losnar og annar maður er kosinn í hans stað, þá tilnefni sá þingflokkur, sem sætið hafði, einn mann úr sínum flokki til Ed. Áður gilti það ákvæði, að Sþ. kysi mann í slíkt sæti, en við það gæti hlutfallið í d. raskazt, en það væri jafnóeðlilegt og óhagstætt eins og þótt hlutfallið hefði verið rangt í upphafi. N. telur þessa brtt. til bóta og miða að því að halda réttu hlutfalli á milli flokkanna í deildum.

4. till. n. er ekki annað en vísbending um, að ef þingflokkarnir kæmu sér saman um það, þá gætu þeir skipað sér í sæti án þess að draga. N. vildi ekki gera till. um að lögbjóða það, að skipa sæti eftir flokkum, en vildi hinsvegar láta vera opna leið í þingsköpunum til þess að hafa þá skipun. Ég vil aðeins bæta því við sem minni persónulegu skoðun, að ég álít, að heppilegt væri að skipa sæti eftir flokkum, en að dráttur væri ekki framkvæmdur. Þetta hefir verið gert í hv. Ed. nú á síðustu þingum, en í þessari hv. d. hefir dráttur verið látinn ráða að svo miklu leyti, sem hrossakaup hafa ekki ráðið á eftir. — Þetta er aðeins vísbending til þingflokkanna, að þeim sé óheimilt að skipa í sæti á þennan hátt, ef þeir kjósa þá aðferð.

5. brtt. á þskj. 101 er aðeins orðabreyt. eða leiðrétting, því það má vel hugsa sér, að sama Alþingi sitji fleiri en eitt almanaksár. Vel gæti farið svo, að þing hefði ekki verið kvatt saman fyrr á ári en svo, að það hefði ekki lokið störfum fyrir áramót, og héldi áfram á næsta ári. Í þingsköpum hefir að þessu verið gert ráð fyrir, að sama þingið sitji á einu og sama ári, en þessi orðabreyting er gerð vegna þess möguleika, sem er til þess, að sama þingið sitji á fleirum en einu almanaksári.

Í 7. brtt. er gert ráð fyrir 7 varamönnum í utanrmn., og höfum við í n. tekið þessa einu n. út úr sakir þess, að hún starfar á milli þinga, eins og alkunna er en vel má búast við, að einhverjir nm. geti orðið forfallaðir, og ráðuneytið geti ekki kallað nógu marga þeirra á fund, og sýnist því nauðsyn, að þá sé hægt að kalla aðra í stað þeirra, sem forfallaðir eru.

Þá er með 8. brtt. gerð smá málfarsbreyt. og lagt til, að í stað orðanna: „alþjóðlegt málefni“ komi orðið: „landsmál“, og þykir n. það eiga betur við.

Ég hefi þá getið helztu brtt. Þær eru ekki mikilvægar og valda væntanlega ekki miklum ágreiningi, enda hefir n. orðið fyllilega sammála um þær.

Vík ég þá að þeim tveimur atriðum, sem hafa í sér fólgna mestu breyt. og mest er um deilt. Annað ákvæðið er um styttingu ræðutímans, en hitt atriðið er reglur um greiðslu atkv. á Alþingi. Fyrra atriðið, um heimild til að takmarka ræðutíma, er það, sem 16. gr. fjallar um. Hefir orðið samkomulag um það á milli allra nm. og í samræmi við það flytjum við brtt. 11 á þskj. 101. Er hún öðruvísi orðuð en frvgr. og breytir efni hennar að nokkru.

Í frv. er gert ráð fyrir, að forseti og þm. megi leggja til, að umr. í ákveðnum málum sé lokið eftir ákveðinn tíma, en umr. standi þá ei skemur en tvær klst. Þetta átti að vera gert samkv. till. forseta eða ákveðins fjölda þm. í Ed., Nd. eða í Sþ. N. hefir fyrst og fremst lagt til, að því ákvæði yrði bætt inn í gr., að forseti geti úrskurðað, að ræðutími hvers þm. skuli ekki fara fram úr ákveðinni tímalengd, þ. e. a. s., ef umræður dragast úr hófi fram; þetta er nýmæli í þingsköpum Alþingis, en hér er samt ekki um nýmæli að ræða frá almennu sjónarmiði séð, því að það er kunnugt, að það er mjög algengt bæði í félögum og á fundum almennt, að fundarstjóri tiltekur ákveðinn stuttan ræðutíma, ef sýnt þykir, að örðugt verði að ljúka umr. á fundinum, ef ræðutíminn er ótakmarkaður. N. telur, að þetta atriði gæti orðið til mikilla hagsbóta við umr. á Alþingi, því að þegar það hefir komið í ljós, að umr. ætla að verða mjög langar og margir taka til máls, en málið hefir hinsvegar þegar verið skýrt með ræðu frsm., þá væri í rauninni eðlilegast, að forseti fengi heimild til þess að ákveða, að þar á eftir skuli enginn þm. fá að tala nema tiltekinn tíma, þannig að ræðutími hvers þm. yrði styttur frá því, sem hann var fyrst, en vitanlega yrði engum þm. meinað að taka til máls, ef hann héldi sér innan þeirra tímatakmarka, sem forseti hefir úrskurðað. Með þessu móti fæst meiri tilbreyting í umr., en hinsvegar fá allir þm. nægan ræðutíma til þess að rökstyðja sín mál og svara því, sem þeim þykir ástæða til að svara, því að gera verður ráð fyrir, að forsetinn, hver sem hann er, noti þessa heimild sína með varúð og skynsemi. Þessi regla tíðkast víða hjá erlendum þingum og hefir eftir því, sem ég bezt veit, gefizt mjög vel og orðið til þess, að umr. hafa orðið mjög skemmtilegar, fleiri þátttakendur, og snarpar, stuttar og skemmtilegar ræður í lok umr. Ég ætla því, að þessi breyting geti orðið til mikilla bóta, ef henni verður framfylgt af skynsemi og réttsýni af forsetum Alþingis, hverjir sem þeir eru, sem ekki þarf að draga í efa, að gert verði.

Í annan stað hefir n. komið sér saman um, að hinn almenni ræðutími, sem í 16. gr. frv. var ákveðið, að ekki mætti vera skemmri en tveir klukkutímar um hvert mál, skuli lengdur upp í þrjár klukkustundir; um þetta varð samkomulag, svo að ekki þyrfti að verða neinn ágreiningur í þessu efni, því að vitanlega er það aðalatriðið, að gerðar séu einhverjar ráðstafanir, sem á almennan hátt takmarki mjög langdregnar ræður. Í 16. gr. frv. er gert ráð fyrir, að ráðh. væru utan við þetta ákvæði, en það varð samkomulag í n. um það, að ráðh. skyldu einnig falla undir þetta ákvæði, af því að búast má við, að andstæðingar þeirra á hverjum tíma, sem er, þættust órétti beittir, ef þeir hefðu bæði ráðh. utan við almennan ræðutíma og flokksmenn þeirra innan þessa tiltekna tímabils gegn sínum málefnum. Ég ætla, að þetta þurfi ekki að vera óhagræði fyrir ráðh. og þá flokka, sem styðja þá á hverjum tíma, sem er, því að ætla má, að ráðh. verði yfirleitt hlynntir því, að komið verði í veg fyrir óþarfar málalengingar eftir því, sem unnt er.

Hefi ég þá lýst 11. brtt. n., sem á við 16. gr. frv. og fjallar um takmörkun ræðutímans á Alþingi; er ég þá einnig búinn að lýsa öðrum helztu brtt., sem n. hefir orðið sammála um, en eins og sést á nál., hefir orðið ágreiningur innan n. um tvær gr. frv., þá 10. og 20., sem báðar fjalla um atkvgr. á þingi. Hv. minni hl. n., hv. 8. landsk. og hv. þm. Snæf., lögðu gegn þessum tveimur gr., af því að þeir telja, eins og fram er tekið í nál., að þær eigi ekki stoð í stjskr. Þetta atriði bar á góma á síðasta þingi, þegar þetta frv. var til umr., og við 2. umr. málsins hér í þessari hv. d. gerði ég nokkra grein fyrir afstöðu okkar, sem fylgjum þessu máli og teljum, að þessar gr. brjóti ekki í bága við stjskr. á nokkurn hátt. Ég mun því að þessu sinni hafa umr. um þetta atriði mjög stuttar, en þó þykir mér rétt að drepa á aðeins örfá atriði sem snerta þetta deilumál.

Í tveimur gr. stjskr., sem 10. og 20. gr. frv. vísa til, eru reglur um atkvgr. á Alþingi, í 40. gr. stjskr. er rætt um Sþ. og í 48. gr. um d. Í 40. gr. segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Þegar Alþingi skipar eina málstofu, þarf meira en helmingur þm. úr hvorri þingdeild að vera á fundi og eiga þátt á atkvgr. — — — “ Og í 48. gr. stendur: „Hvorug þd. getur gert samþykkt um mál, nema meira en helmingur dm. manna sé á fundi og greiði þar atkv.“

Nú vill hv. minni hl. allshn. halda því fram um þetta ágreiningsatriði, að það sé óheimilt í frv. að mæla svo fyrir, að þm., sem eru á fundi, en greiða ekki atkv. án lögmætra ástæðna, teljist taka þátt í atkvgr., og byggja þeir þessa skoðun sérstaklega á fyrirmælum 48. gr., sem segir, að meira en helmingur dm. þurfi að vera á fundi og greiða þar atkvæði, til þess að hægt sé að gera samþykkt um mál. Enda þótt ég hafi skýrt þetta ákvæði á síðasta þingi, tel ég rétt að drepa á það nú og taka fram, til hvaða róta þetta ákvæði á að rekja. Stjskr. okkar frá 1874 er að því, er snertir almenn ákvæði, orðrétt þýðing á grundvallarlögunum dönsku; í þeim lögum var ákvæði um atkvgr. manna á ríkisþinginu danska. Í 60. gr. í núverandi grundvallarlögum, sem eru óbreytt frá því, er lögin voru sett, hvað snertir þetta atriði, stendur, með leyfi hæstv. forseta:

„Intet af Tingene kan tage nogen Beslutning, naar ikke over Halvdelen af dets Medlemmer er til Stede og deltager í Afstemningen.“

Það var 36. gr. stjskr. frá 1874, sem var þýðing á þessari gr. og sést það bezt, þegar athugaður er danski textinn á stjskr. frá 1874, en eins og kunnugt er voru öll íslenzk lög fram til ársins 1911 útgefin bæði á íslenzku og dönsku og staðfest að þessu leyti á þessum tveim tungumálum, og mátti oft leita skýringa á íslenzkum lagaákvæðum í danska textann á samskonar löggjöf, en allt frá árinu 1874 hefir þessi gr. staðið í stjskr. 36. gr. stjskr. frá 1874 hljóðar svo með leyfi hæstv. forseta:

„Hvorug þingdeildin má gera ályktun um neitt, nema meira en helmingur þm. í fundi greiði þar atkv.“

Í dönsku þýðingunni voru orðin: „greiði þar atkvæði“ þýddi „deltager í Afstemning“. Það er ísl. þýðingin, „greiði þar atkv.“ í 36. gr. stjskr. frá 1874, sem helzt allt til þessa dags í 48. gr. núgildandi stjskr. okkar samskonar ákvæði og þetta, sem var í stjskr. frá 1874, hefir þá verið í stjskr. okkar frá árinu 1874 og fram á þennan dag, að því breyttu, að það þarf ekki lengur 2/3 þm. til þess, að skipun þd. sé lögmæt, heldur nægir nú helmingur, og kom sú breyt. með stjórnskipunarl. frá 1903. Í samræmi við þessa ísl. stjskr. frá 1874 hafa fyrst og fremst verið sett þingsköp 1876 og síðar 10. nóv. 1905 í báðum þessum þingsköpum var svo fyrir mælt, eins og hv. þm. er kunnugt um, að ef menn tækju ekki þátt í atkvgr., án þess að þeir gerðu fyrir því lögmæta grein, þá teldust þeir með meiri hl., m. ö. o. var svo ákveðið í þingsköpunum, að þeir, sem ekki tækju þátt í atkvgr., án þess að geta fært fram lögmætar ástæður fyrir því, fylgi meiri hl., sem greiðir atkv. í það og það skiptið. Þessu var svo breytt með þingsköpunum frá 1913, en nú er lagt til, eins og hv. þm. hafa séð, að gerð verði sú skýring á þátttöku þm. við atkvgr., bæði í Sþ. og í d., að þm., sem greiða ekki atkv., án þess að færa fram lögmætar ástæður, teljist taka þátt í atkvgr. Samskonar ákvæði hefir verið sett í þingsköpin dönsku í samræmi við grundvallarlögin þar í landi.

Það er því auðsætt fyrst og fremst af þessu, að það hefir verið talið gilt hér á landi frá 1874 til 1915 að skilja svo ákvæði stjskr. um atkvgr. þm., að þeir þm., sem neita að greiða atkv., án þess þó að hafa nokkrar lögmætar ástæður sér til afsökunar í því efni, teljizt samt taka þátt í atkvgr.; alveg á sama hátt hafa grundvallarlögin dönsku verið skilin. Fyrir utan þessa skýringu, sem gilt hefir um svo langt árabil, bæði hér á landi og í Danmörku, virðist mér ekkert athugavert við þetta atriði frá almennu og lögfræðilegu sjónarmiði. Við verðum að hafa það í huga, að það, sem stjskr. á við með 48. gr., þar sem talað er um að greiða atkv., er það sama og átt er við í 10. gr. hennar, þar sem talað er um að taka þátt í atkvgr., og menn geta venjulega tekið þátt í atkvgr. á þrennan hátt, svo sem kunnugt er, í fyrsta lagi með því að greiða atkv. með máli, í öðru lagi með því að greiða atkv. á móti því, og í þriðja lagi með því að neita að greiða atkv., án þess að hafa réttmætar og gildar ástæður til þess; út frá þessu sjónarmiði er það einmitt, sem menn geta samkvæmt 10. og 20. gr. frv. tekið þátt í atkvgr. á þennan hátt. Að sjálfsögðu þarf ekki að ræða um, að það er í alla staði mjög óeðlilegt, að þm. geti skotið sér undan þeirri almennu þingmannsskyldu, sem hvílir á þeim, að taka afstöðu til mála, eftir að þau hafa verið reifuð og rakin á Alþingi; það er því mjög eðlilegt, að sett séu einhver ákvæði, sem tryggja það, að þm. geti ekki brugðizt þessari þingmannsskyldu sinni, og þar sem við í meiri hl. n. teljum, að þau ákvæði, sem lagt er til, að lögfest verði með 10. og 20. gr. frv., brjóti á engan hátt í bága við stjskr., þá leggjum við til, að þessi ákvæði verði samþ., en um þessar gr. einar hefir staðið deila innan n.; að öðru leyti er n. sammála, eins og ég hefi drepið á. Vil ég svo vænta þess, að hv. þd. fallist á brtt. þær, sem n. hefir öll borið fram um þetta mál, og í annan stað vona ég, að hv. þd. geti fallizt á að samþ. frv. allt eins og það liggur fyrir með þeim breyt., sem við leggjum til, að á því verði gerðar, að meðtöldum 10. og 20. gr.