04.03.1944
Efri deild: 21. fundur, 63. löggjafarþing.
Sjá dálk 114 í B-deild Alþingistíðinda. (177)

1. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. (Brynjólfur Bjarnason):

Herra forseti. — Það hafa í raun og veru ekki komið fram neinar verulegar mótbárur nema um eitt atriði stjskrfrv., synjunarvald forsetans og þá brtt., sem fyrir liggur í því sambandi frá hv. stjskrn.

Hæstv. forsrh. taldi ástæðu til að spyrjast fyrir um þetta atriði, er hann hafði hlýtt á þann skilning minn, sem ég hef á afstöðu stjskrn., að löggjafarvaldið ætti að vera hjá Alþ. og það að öllu öðru leyti en því, að forseti hefði rétt til þess að gefa út brbl. og auk þess þann rétt að skjóta máli sínu til þjóðarinnar um synjun á staðfestingu á l., sem við getum deilt um skilgreiningu á, hvort tilheyri löggjafarvaldi eða ekki. Eftir að hæstv. forsrh. hafði hlýtt á þann skilning minn á þessu, gerði hann þessa fyrirspurn: Hvers vegna breytti þá stjskrn. ekki líka orðalagi 2. gr., þar sem stendur, að Alþ. og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið? — Það gerði stjskrn. ekki vegna þess, að þrátt fyrir það að sá háttur væri á hafður, sem stjskrn. leggur til, þá er enn lagður nokkur hluti löggjafarvaldsins í hendur forsetans, sem sé valdið til þess að gefa út brbl., og enn fremur, ef menn vilja kalla það þátt í löggjafarvaldi, að geta skírskotað til þjóðarinnar, eins og gert er ráð fyrir, að forseti hafi vald til samkv. till. stjskrn.

Ég þarf nú ekki að fara fleiri orðum um þennan ágreining n. og hæstv. forsrh. Það komu þar fram nokkuð ólík sjónarmið, sem liggja aðallega í tvennu, að mér virðist. Í fyrsta lagi er skoðanamunur á því, hvernig skipta eigi löggjafarvaldinu, og svo í öðru lagi er skoðanamunur um það, hvað staðfesting forseta og synjunarvald hafi mikið praktískt gildi. Og þessi skoðanamunur, sem þarna virðist vera á milli stjskrn. og hæstv. forsrh., kom þó enn greinilegar í ljós í ræðu hv. 8. landsk. þm. (PM): Hv. 8. landsk. þm. byrjaði ræðu sína á því að halda því fram, að þetta mál mundi ekki hafa mikla praktíska þýðingu. Ég fyrir mitt leyti er hins vegar á þeirri skoðun, að þetta mál geti haft mjög mikla praktíska þýðingu. Það kom í ljós í umr. í stjskrn., að um þetta voru allskiptar skoðanir. En ég held samt sem áður, að flestir nm. hafi verið á einu máli um það, að synjunarvaldið, eftir að æðsta valdið væri flutt inn í landið, hlyti að hafa meiri þýðingu en það hefur haft til þessa. Hv. 8. landsk. þm. vildi halda því fram, að það væri rökvilla í afstöðu stjskrn. í þessu máli. Væri hún í því fólgin, að úr því að á það væri fallizt, að til þess að frv. öðluðust lagagildi, þyrftu þau staðfestingu forseta, þá gæti það ekki verið rökrétt að synja forseta í stjskrn. um vald til þess að hindra með neitun á staðfestingu sinni, að frv. gætu orðið að l., því að annars væri ákvæðið um, að forseti skuli staðfesta l., einskis virði, þýðingarlaust og meiningarleysa. Þannig skildi ég hv. 8. landsk. þm. Þarna kemur fram allmikill skoðanamunur á því, hvaða gildi staðfesting þjóðhöfðingjans hefur í þessu sambandi. Staðfesting þjóðhöfðingjans fer auðvitað alveg eftir réttarstöðu hans í þjóðfélaginu. Ef um einvaldan konung er að ræða, þó að hann hafi þing sér við hlið, jafngildir vald hans til þess að synja l. um staðfestingu því, að hann hefði í raun og veru einveldi, að því er snertir löggjafarvaldið, og löggjafarvald þingsins væri þá aðeins ráðgefandi vald. Ef um raunverulega einvaldan konung er að ræða, sem er ekki kosinn af þjóðinni og ekki hefur embætti sitt frá þjóðinni, heldur t.d. frá guði samkv. titli sínum, eins og hinir fornu einvaldar höfðu, sem voru „konungar af guðs náð“, þá getur hann, hvenær sem er, notað persónulegt vald sitt til þess að synja l. um staðfestingu. En það þýðir, að hann hefur úrskurðarvald gagnvart þinginu, sem hann hefur sér við hlið, og getur hann því gert þingið valdalaust. (PM: Ekki, nema hann hafi þjóðina á bak við sig.) Ég er að tala um konung, sem hefur alls ekki vald sitt frá þjóðinni, heldur er einvaldur í krafti einhverra dularfullra hugtaka, t.d. af „guðs náð“ (MJ: Herinn), — þó að sá kraftur, sem hann byggir vald sitt raunverulega á, geti verið herinn; eins og hv. 1. þm. Reykv. skaut inn í. En undir þeim kringumstæðum, að konungsvaldið sé raunverulega ekki annað en fornar minjar, þá ber að líta allt öðruvísi á synjunarvald konungs, og þannig hefur konungsvaldið verið hjá oss. Synjunarvald konungs hefur raunverulega í reyndinni ekki verið hjá okkur annað en formið eitt, og ákvæði stjskr. um, að l. þyrftu staðfestingu konungs, þá einnig ekkert annað en form. Síðan 1918 hefur konungur aldrei synjað l. um staðfestingu.

Þegar við nú, um leið og við flytjum æðsta valdið inn í landið og fáum það í hendur þjóðhöfðingja, sem kosinn er af þjóðinni, setjum slík ákvæði inn í stjskr. okkar, að hann hafi synjunarvald, þá hljótum við að gera okkur grein fyrir því, hvað við erum að gera. Erum við að setja hér upp eitthvert form, sem hefur enga raunverulega þýðingu, eða hefur þetta praktískt gildi fyrir stjórnskipulag okkar? Ég álít, að svo framarlega sem þetta væri álitið aðeins form, að forseti eigi að staðfesta l., þá væri forsetinn alveg þýðingarlaus og þá ætti forsetinn enginn að vera, því að þá þyrfti alls engin staðfesting forseta að koma til. Þá gæti forsrh. alveg eins komið fram sem æðsti maður þjóðarinnar og undirskrifað l. frá Alþ. En ég hugsa mér þetta ekki þannig, að undirskrift forseta sé aðeins form, heldur sem raunverulegt vald. — En vald í höndum hvers? Það er næsta spurningin. Ég hugsa mér þetta sem vald í höndum þjóðarinnar, þannig að það, sem við erum að gera, þegar við setjum þetta inn í stjskr., að l. þurfi staðfestingu forseta, sé það, að við gefum umboðsmanni þjóðarinnar rétt til þess að skjóta málum undir úrskurð þjóðarinnar og afgreiðslu. Og frá þessu sjónarmiði er ekki til annað rökréttara fyrirkomulag en það, sem stjskrn. leggur til, sem sé, að l., sem Alþ. samþ., séu í gildi, þangað til úr því hefur verið skorið við þjóðaratkvgr., hvort þau skuli vera í gildi, — ef forseti hefur synjað um staðfestingu, — og þau séu þannig afgreidd frá þeim eina dómstóli, sem er viðurkenndur í þeim efnum, dómstóli þjóðarinnar. Ef Alþ. hefur notað umboð sitt, sem það hefur fengið hjá þjóðinni, á annan veg en þjóðin hefur ætlazt til, þá kemur það í ljós við þá atkvgr. Og frá því sjónarmiði, sem fyrir mér vakir og ég hygg, að vaki líka fyrir meiri hl. stjskrn., væri það algerlega órökrétt, ef sá háttur væri hafður á, sem hæstv. forsrh. leggur til í þessu efni. Og þar sem ég tel, að þetta fyrirkomulag hafi raunverulega praktískt gildi, þá þykir mér það hafa mjög mikla þýðingu, hvað samþ. verður á Alþ. í þessu efni. Ef forseti á að hafa rétt til þess að synja l. um staðfestingu, þannig að þau öðlist ekki lagagildi, fyrr en þjóðin hefur samþ. það, ef forseti synjar um staðfestingu, þá er ekki hægt að neita því, að í mörgum tilfellum jafngildir þetta algeru persónulegu synjunarvaldi forseta, og það var t.d. viðurkennt af hv. 3. landsk. (HG), að þannig væri það í mörgum tilfellum.

Nú getur menn vitanlega greint á um það, hvort forseti eigi að hafa algert synjunarvald eða ekki og hvort hann eigi að hafa það í öllum tilfellum eða aðeins í sumum, t.d. í þeim tilfellum, þegar það mundi jafngilda algeru synjunarvaldi að fresta framkvæmd l. um t.d. 2 mánuði, og það getur átt við allra þýðingarmestu mál þjóðfélagsins. Það vald væri í höndum forseta nægilega sterkt til þess að gera hvaða ríkisstj., sem er, ómögulegt að starfa, svo framarlega sem því væri beitt. En ég er algerlega andvígur þeirri skoðun, sem fram kemur hjá hæstv. forsrh. og hv. 8. landsk. þm., að við ættum ekki að gera ráð fyrir, að slíku valdi mundi verða beitt, ef það væri í höndum forseta. Skal ég minnast frekar á það nokkrum orðum.

Hv. 8. landsk. þm. lítur svo á, að forseti mundi ekki og ætti ekki að nota synjunarvald sitt, nema um l. væri að ræða, sem færu í bága við stjskr. Þar er ég á allt öðru máli, vegna þess að ég álít, að þetta synjunarvald sé allt annars eðlis en synjunarvald konungs,, og það hlýtur að verða litið svo á það atriði. Ég sagði, að ég teldi, að forseti mundi nota þetta vald, þegar hann telur það málefnalega rétt og telur sig hafa málefnalega aðstöðu til þess. Hv. 8. landsk. þm. spurði, hvað við væri átt með því, hvort átt væri við það, að forseti hefði rétt til þess að synja frv. um staðfestingu sem l., ef hann væri persónulega á móti efni frv. Ég skal skýra, við hvað ég á með því, er ég tala um málefnalegan rétt og aðstöðu forseta til þess að synja l. um staðfestingu. Það er í fyrsta lagi, ef hann þykist viss um, að meiri hl. þjóðarinnar sé andvígur l., sem Alþ. hefur samþ., og þau brjóti þannig í bág við þjóðarvilja. Þá álít ég að forseti hafi fullan siðferðilegan rétt til þess að neita l. um staðfestingu og muni gera það. En ég held líka, að slík synjun mundi geta komið til greina í mörgum öðrum tilfellum, að farseti mundi undir öðrum kringumstæðum neita l. um staðfestingu. Ég álít, að það gætu komið fyrir tilfelli, þegar forseti væri kosinn á sama hátt og gert er ráð fyrir í stjskr., að hann gæti verið fulltrúi fyrir minni hl. þjóðarinnar, — ég tel, að þannig kjörinn forseti mundi undir ýmsum kringumstæðum geta talið skyldu sína að neita l., sem Alþ. hefur samþ., um staðfestingu, ef hann hefur aðstöðu til þess, jafnvel þó að hann á engan hátt sé viss um, að hann hafi meiri hluta þjóðarinnar á bak við sig. Og slíku valdi mundi verða beitt í hinum allra þýðingarmestu þjóðmálum. Ég tel, að hann mundi gera það í því tilfelli, að hann áliti l. háskaleg, við skulum segja „ómórölsk“, eins og hv. 8. landsk. þm. komst að orði, frá sjónarmiði þeirra stétta, sem hann er fulltrúi fyrir. Og við megum ekki gleyma því, að við lifum í þjóðfélagi, sem er klofið í andstæðar stéttir, — sem líta frá mismunandi siðferðilegum sjónarmiðum á málin. Það þýðir ekkert að loka augunum fyrir því. Ég gæti nefnt ótal dæmi þess, ef ég vildi orðlengja þetta.

Þá er það fyrirspurn hv. þm. Barð. Hann spurði mig, hvort ég vildi koma því á framfæri í stjskrn., að gerðar yrðu nokkrar frekari breyt. á frv., og þá einkum og sér í lagi, ef brtt. sú, sem fyrir liggur nú frá hv. stjskrn., yrði felld. Og þær breyt., sem hv. þm. Barð. taldi þá, að ekki væri ástæðulaust að gera á frv., voru í fyrsta lagi við 11. gr. frv., þar sem svo er kveðið á, að forseti lýðveldisins sé ábyrgðarlaus, hvort ekki væri þá ástæða til að taka það ákvæði til endurskoðunar, því að ef forseti fengi eins mikið vald og honum er ætlað með frv., þá ætti hann líka að hafa ábyrgð. — Í öðru lagi spurði hann, hvort ekki væri rétt að taka til athugunar, hvort forseti skyldi ekki víkja úr embætti í því tilfelli, að þjóðin samþ. l., sem Alþ. hefði samþ., en forseti neitað um staðfestingu á. Ég er samþykkur hv. þm. Barð. um þessi atriði. Hinu get ég aftur á móti ekki svarað, hvernig n. mundi líta á þessi mál. En ég er samdóma um það, að svo framarlega sem forseta verði fengið það vald í hendur, sem ætlazt er til samkv. því, er samþ. var í hv. Nd. eftir till. hæstv. forsrh., þá þyrftu þessar breyt. einnig að koma til. Slíku pólitísku valdi verður að mínum dómi að fylgja pólitísk ábyrgð. Og eins álít ég hitt, að svo framarlega sem í ljós kæmi, að slíkur forseti hefði ekki haft þjóðina á bak við sig, þegar hann neitaði l. um staðfestingu, þá yrði hann að víkja.

Hv. 3. landsk. þm. vildi vefengja það, sem ég sagði um, hvernig menn hefðu skipzt í mþn. um stjórnarskrármálið, að því er snertir kjör forseta, hvort hann skyldi vera þingkjörinn eða þjóðkjörinn. Ég hef nú hér fyrir framan mig fundargerðir þessara nefnda, og ég sé ekki betur en þær staðfesti það, sem ég sagði um þetta. Hér stendur bókað í fundargerð 19. fundar, með leyfi hæstv. forseta: „,Samþykkt var með 6: 2 atkv., að forseti skyldi kosinn af sameinuðu Alþingi.“ Þetta er alveg ótvírætt. Tveir sósíalistar á móti, hinir allir með. Á þessum fundi, sem haldinn var 29. marz, var þetta þannig samþ. En það er tekið fram í þessari fundargerð, — og ég geri ráð fyrir, að það sé það, sem hv. 3. landsk. þm. á við, — að það geti komið til greina, að einstakir fundarmenn hefðu óbundnar hendur um þetta mál síðar. Það er þegar tekið fram í þessari fundargerð. En hitt er óhaggað, að það er samþ. á þessum fundi með öllum greiddum atkv. gegn þessum tveimur atkv. sósíalista, að forseti skuli vera kosinn af sameinuðu Alþ.