22.10.1948
Neðri deild: 6. fundur, 68. löggjafarþing.
Sjá dálk 279 í C-deild Alþingistíðinda. (3634)

12. mál, meðferð opinberra mála

Dómsmrh. (Bjarni Benediktsson):

Herra forseti. Frv. það, sem hér liggur fyrir, er með allýtarlegum skýringum, og ég get því stytt mál mitt mjög um það, en efni þess er að breyta þeirri aðferð, sem hefur verið á meðferð opinberra mála, þ. e. a. s. refsimála hér á landi.

Svo sem mörgum er kunnugt, eru lagafyrirmæli þau, er nú gilda um meðferð opinberra mála, ærið gömul. Ýmis ákvæði eru frá 17. öld, önnur frá 18. öld og fyrri hluta 19. aldar, þ. e. a. s. flest meginákvæðin eru orðin meira en 100 ára gömul og frá þeim tíma, þegar allt aðrar hugmyndir ríktu um meðferð þessara mála en nú. Það hefur þess vegna lengi verið í hugum manna, að þessu þyrfti að breyta. Það eru 100 ár síðan Vilhjálmur Finsen skrifaði í Ný félagsrit, hvort ætti að taka upp kviðdóma, en lítið hefur verið gert að því að koma á breyt. í þessu efni, þangað til fyrir nokkrum árum í framhaldi af setningu l. um meðferð einkamála í héraði, þá var samið frv. um meðferð opinberra mála. En sannleikurinn er sá, að það frv. var ekki þess eðlis, að það væri verulegur vinningur að fá það samþ. Þess vegna dagaði það uppi, og var aldrei verulega ýtt á eftir, að það næði fram að ganga. Mátti segja, að með því væru l. gerð heilsteyptari, en þau höfðu áður verið. Þar var tínt saman allt, sem sett hafði verið í l. um langan aldur, en grundvallarbreyt. voru örlitlar um meðferð mála, og var frv. því harla ófullnægjandi. Flestum lögfræðingum var ljóst, að þetta var gott undirbúningsstarf, en þó ekki rétt að samþ. frv., eins og það var. Það kom fram till. um það fyrir 1–2 árum að leggja þetta frv. óbreytt fyrir þingið, en það varð ofan á, að ég hygg að mínum ráðum, að fram færi ný endurskoðun á þessari löggjöf í heild. Eftir samþykki Alþ. kvaddi ég þá Einar Arnórsson, Gissur Bergsteinsson og Jónatan Hallvarðsson til að annast þessa endurskoðun; en Einar Arnórsson hefur mesta fræðilega þekkingu í þessu efni hérlendra manna, hefur haft á hendi kennslu um opinbert réttarfar við Háskóla Íslands og gegnt dómarastöðu við mikinn orðstír auk hinna merku ritstarfa, er eftir hann liggja um þessi efni, en hinir mennirnir báðir hafa einkum mikla reynslu í dómarastöðum — Jónatan Hallvarðsson sem lögreglustjóri, sakadómari og hæstaréttardómari og Gissur Bergsteinsson sem fulltrúi í dómsmálaráðuneytinu og þar með einn af handhöfum ákæruvaldsins og síðar hæstaréttardómari. Flestar hliðar þessa máls áttu því að vera sæmilega tryggðar við endurskoðun laganna, þar sem þessir menn höfðu jafnmikla þekkingu og reynslu varðandi þessi mál. — Þeir tóku til starfa fyrir alvöru á s.l. vori; áttu þeir nokkrum sinnum tal við mig, og frv. las ég vandlega yfir og gerði á því nokkrar breytingar. Frv. er árangur af þessu samstarfi, en fyrst og fremst að þakka hinum ágætu nefndarmönnum. Þeirra er starfið og flestar hugmyndirnar.

Nú er sá háttur á opinberum málum, að það er sami maðurinn, sem fer með rannsókn máls og dæmir í málinu, og oft er hann í þriðja lagi sá, sem ákveður, hvort mál skuli höfða. Héraðsdómarar gegna þannig þremur hlutverkum, ákæra, rannsaka og dæma í hinu sama máli, og þar sem þeir hljóta þannig að dæma um sitt eigið verk, hvernig rannsókn hafi tekizt, er viðbúið, að dómur slíks aðila verði ekki sakborningi í vil, en dómari leggi kapp á að fá dóm í því máli, er hann höfðar sjálfur og rannsakar. Réttur sakbornings er þannig mun minni en vera ætti.

Það er nú almennt viðurkennt í réttarfari, að greina beri á milli þess, er rannsakar og dæmir. Það þykir líka víða góður háttur í engilsaxneskum löndum, að dómur sé í tvennu lagi — kviðdómur, sem kveður á um sekt eða sakleysi, og svo löglærður dómari, sem ákveður hæfilega refsingu; og er þessu ólíkt farið hér á landi. Hins vegar hafa menn ekki treyst sér til, að sá háttur yrði tekinn upp hér, vegna ólíkra staðhátta og fámennis og of mikils kunningsskapar. Kviðdómar hafa líka gefizt mun verr í ýmsum öðrum löndum en engilsaxneskum, og aðrar þjóðir hafa sumar hikað við að taka þá upp eða horfið frá því, þar sem þeir eru ekki samgrónir réttarhugmyndum manna. Það er einkum mannfæðin hér á landi sem á sök á því, að örðugt mundi verða að fá hér gersamlega hlutlausa kviðdóma, þar sem kviðdómendur væru ekki áður kunnugir sakborningi.

Meginviðleitnin í frv. þessu hnígur að því að greina eftir föngum á milli rannsóknar og dómenda, þannig að í stóru máli a. m. k. verði einn, sem rannsakar, og annar, sem dæmir. Þó valda staðhættir því, að þetta hlýtur sums staðar að lenda nokkuð á sama manni og ekki unnt að gera svo fullkomna grein þarna á milli sem æskilegt væri og rétt. Hér í Rvík verður þó auðveldara að greina á milli þessa, og ráðgert er, að rannsóknarstjóri hér annist einnig nokkuð rannsóknir úti á landi: Einnig var gert ráð fyrir að kveðja til meðdómendur, þannig að það verði fleiri en einn sem dæmir, og þykir öruggara að hafa þann hátt á. Skulu þeir vera löglærðir, því að ólöglærðir meðdómendur hafa ekki þótt gefast sérstaklega vel. Enn er það höfuðatriði í frv., að sett er upp embætti saksóknara og ákæruvaldið lagt í hendur hans, þótt það verði enn hjá héraðsdómurum í sumum minni háttar málum. Saksóknari á að verða sjálfstæður embættismaður, sem lúti eigin boði, óháður dómsmrh. Þó er svo fyrirhugað, að dómsmrn. hafi eftirlit með embættisfærslu hans, fylgist rækilega með því, hvernig hann rækir starf sitt, og hafi rétt til að benda honum á, ef ástæða þykir til málshöfðunar, og vara hann við, ef hann ákveður eitthvað hæpið, en ákvörðunarvaldið liggur þó hjá honum. Hins vegar getur dómsmrh. sett hann frá starfi, eða fært hann til í embætti, ef meiri háttar ágreiningur rís.

Það er mjög örðugt hér á landi sökum ýmissa staðhátta að finna rétta skipun á meðferð ákæruvaldsins. Hefur mjög gætt hér trúar á eitt allsherjar læknislyf, opinberan ákæranda. En sannleikurinn er sá, eins og kemur fram í ófullkomnu yfirliti í grg., að mjög óvíða er ákæruvaldið beinlínis tekið úr höndum dómsmrn., það hefur víðast hvar úrslitavaldið um ákærur í opinberum málum. Saksóknarar hafa nóg að starfa vegna þess, hve fjöldi opinberra mála er mikill í öðrum löndum, en dómsmrh. er þar víðast æðsti maður þessara mála og getur tekið í taumana, telji hann nauðsyn á. Er það rétt, því að oft getur verið álitamál, hvort opinber mál skuli höfða eða ekki, og er hæpið að leggja svo fullkomið matsatriði í hendur ópólitísks embættismanns, sem ekki ber beina ábyrgð gagnvart ríkisstjórn og löggjafarsamkomu, þar sem þingræði er. Ég held, að hugmynd manna um saksóknara hafi mótazt af misskilningi, og bendir til þess margt af því, sem menn telja, að opinber ákærandi ætti að gera, t. d. í sambandi við blaðagrein um daginn, sem menn töldu, að saksóknari hefði höfðað mál út af, ef það embætti hefði verið til; en ef ástæða hefði verið til þess, þá var það skylda dómsmrh., og er því ekki um aðra breytingu að ræða en þá, að skyldan hefði færzt yfir á annað embætti. Ég hef því verið í miklum vafa varðandi það, hvernig þessu atriði ætti að koma fyrir í frv., og ég játa, að ég er ekki viss um, að sá háttur, sem hér er valinn, sé algerlega fullnægjandi. Ég hef þó fallizt á, að þetta muni vera einna réttast, eins og sakir standa, því að það er óneitanlega hæpið að láta pólitíska ráðherra hafa alveg takmarkalaust vald í þessum efnum. Að vísu er þess að gæta, að varhugavert er, að þetta vald sé fengið ópólitískum embættismönnum, sem skipaðir eru fyrir sína embættistíð. Ráðherrar koma og fara, og eitt af því, sem ræður þar nokkru um, er einmitt það, hvernig þeir beita þessu viðkvæma valdi, en hjá ópólitískum embættismanni þarf mikið að bjáta á, til þess að hann verði að láta af störfum. Mér virtist því rétt að gera ráð fyrir samvinnu þessara tveggja aðila og meira réttaröryggi í þeim hætti, sem hér er lagt til að hafa, en í þeirri skipan, sem verið hefur.

Ég hef nú séð því hreyft, að allmikinn kostnað muni leiða af þessari nýju skipan, en tel það naumast gilda ástæðu á móti því, þar sem hér er um sjálfsagðar breytingar að ræða, sem margar hefði átt að vera búið að gera fyrir 100 árum. Ég tel því ekki sæmilegt að horfa í kostnað, sem af þeim leiði. Aðalkostnaðurinn er við skipun saksóknara og skrifstofu hans, en ég vil vekja athygli á því, að jafnvel þótt numið væri úr frv. embætti saksóknara og þar með sparaður nokkur kostnaður, teldi ég engu að siður vinning að frv., ef það væri samþ., og mundi bæta stórum ástandið. Þó að það væri engan veginn í samræmi við nýtízku reglur, þá væri það svo mikil framför, að gerbreyting má kallast. Embætti rannsóknarstjóra, legg ég höfuðáherzlu á, að verði haldið. Það mundi ekki ná neinni átt að fella þá viðbót úr frv. Frv. yrði spillt, og einnig með því að fella niður embætti saksóknara, þótt hér hafi hins vegar gætt öfgatrúar á gildi þess embættis.

Annar kostnaður yrði svo af skipun 3–5 sakadómara, en sannleikurinn er sá, að það er lítill kostnaður. Eina breytingin er sem sagt sú, að þeir, sem nú starfa að þessu, fá sérstaka stöðu. En það er óheppilegt fyrirkomulag hér, að í sambandi við embætti sakadómara starfa margir menn við dómsstörf vegna anna, og er því hið eina rétta, að þeir hafi sjálfstæðar stöður og geri það á eigin ábyrgð, er þeir dæma menn í fangelsi eða af þeim æruna. Ég tel það því til stórra bóta og kostnaðinn hverfandi.

Ég sé svo ekki að öðru leyti ástæðu til að rekja efni frv. nánar, þar sem því fylgir ýtarleg grg.; en í hverri gr. frv. að kalla má felst nýmæli til bóta, og legg ég til, að það fái greiðan framgang og verði samþ. á þessu þingi, því að ekki er skammlaust, að við séum í þessum málum 100 árum á eftir tímanum, og má því ekki lengur svo búið standa.