20.10.1955
Efri deild: 7. fundur, 75. löggjafarþing.
Sjá dálk 688 í C-deild Alþingistíðinda. (2032)
49. mál, eftirlit með rekstri ríkisins
Flm. (Gísli Jónsson):
Herra forseti. Ég hef leyft mér að bera hér fram á þskj. 54 frv. til l. um eftirlit með rekstri ríkisins og ríkisstofnana. Frv. um þetta mál var fyrst borið fram á Alþ. 1948 af þáverandi fjmrh., hv. þm. Vestm. (JJós), og var þá rætt í báðum deildum, fyrst hér í þessari hv. d., sem afgr. það héðan til hv. Nd., þar sem það var samþ. til nefndar, fór í gegnum 2. umr. og var samþ. til 3. umr., en stöðvaðist þá við síðustu umr. í d., aðallega vegna þess, að ekki var samkomulag um, hvernig skipa skyldi í þetta embætti, ef frv. yrði samþykkt.
Síðan flyt ég frv. á ný nokkuð breytt árið 1952. Það fer þá til n. í þessari hv. d. Gefin eru út nál. frá bæði meiri og minni hl. n., en meiri hl. n. leggur þó til að vísa málinu frá með rökstuddri dagskrá, sem felld er hér í þessari hv. deild. En það einkennilega gerist, að eftir að búið er að samþykkja frv. við 2. umr., þá er fellt að vísa því til 3. umr., og varð það málinu að falli á því stigi.
Mér þótti rétt á síðasta Alþ. að sjá til, hvort hæstv. ríkisstj. gerði nokkuð í málinu með hliðsjón af þeim gögnum, sem fram hefðu komið, bæði frá nefndum og í umræðum, en ég sé, að það hefur ekkert verið gert af hálfu hæstv. fjmrh., sem þetta mál helzt heyrir undir, að hreyfa þessu máli á ný, svo að mér þykir rétt að bera málið hér fram á þessu þingi og það svo snemma, að það geti fengið athugun og afgreiðslu á einn eða annan veg, eftir því sem það á fylgi að fagna í hv. Alþingi.
Mér þykir rétt, áður en ég fer út í hinar einstöku greinar frv., að kasta fram þeirri spurningu, hvort það sé raunverulega þörf á slíku eftirliti sem hér er farið fram á.
Í því sambandi vil ég benda á, að sívaxandi afskipti ríkisvaldsins af öllu athafna- og fjármálalífi þjóðarinnar hljóta óhjákvæmilega að kalla á vaxandi eftirlit. Það er eðlileg afleiðing, sem ekki verður hægt að ganga fram hjá. En auk þess vil ég leyfa mér að benda á, að þáverandi fjmrh. hefði tæplega flutt það á þinginu, ef hann hefði ekki fundið, að það væri mjög mikil nauðsyn á að skipa þessum málum á líkan hátt og hér er lagt til, og allar þær umræður, sem fóru fram um málið þá á þinginu, hnigu í þá átt, að það út af fyrir sig væri mjög aðkallandi mál, þótt hins vegar málið strandaði á því, að ekki var samkomulag um, hvernig skipa eða kjósa skyldi þann mann, sem átti að fara með þetta vald.
Þá vil ég enn fremur í sambandi við þetta leyfa mér að benda á, að árið 1945, þegar ég í fyrsta skipti er formaður fjvn., er tekinn upp sá háttur í fjvn. að kalla til n. til viðtals og umræðna alla þá menn, sem hægt var auðveldlega að ná í og höfðu forustu eða stjórn fyrir stofnunum eða ríkisrekstri, ýmist hér í Reykjavík eða annars staðar, eftir því sem tilefni gafst til, og rætt við þá mjög ýtarlega um, hvort nokkur leið væri að fá samstarf við þá og þeirra stofnanir um að draga úr gjöldum í sambandi við reksturinn. Þessu var síðan haldið áfram öll árin, sem ég var form. nefndarinnar, en það voru 8 ár, og ég hygg, að þessu sé haldið áfram enn, á sama hátt og gert var á þeim tíma. Langflestir þessara manna tóku þessu samstarfi mjög vel og skildu þörfina. Einstaka aðili vildi ekki beygja sig undir slíkar yfirheyrslur, eins og þeir kölluðu það, eða slíka afskiptasemi fjvn., og þeir kvörtuðu undan því við sína yfirboðara. En þegar loksins féll úrskurður frá hæstv. núverandi fjmrh. um það mál, þá var hann alveg eindreginn á þann veg, að eftir því sem hann hefði kynnt sér málið, teldi hann mjög nauðsynlegt, að þessi starfsaðferð væri ekki lögð niður, og óskaði mjög eftir því, að fjvn. héldi því starfi áfram.
Nú er það vitað, að fjvn. hefur mjög takmarkaðan tíma til slíkra starfa, hún getur aðeins gripið niður á einstökum atriðum. En einmitt í sambandi við þessi störf fékk ég m. a. fullan skilning á því, að það þyrfti að gera miklu meira í sambandi við þetta en það, sem fjvn. gæti gert, og það er m. a. þess vegna, sem ég hef borið fram þetta frv. og tekið upp baráttu fyrir því, að það næði fram að ganga hér á þinginu.
Aðrar þjóðir hafa þann sið, flestar hverjar a. m. k., sem ég þekki til, og þó einkum í Evrópu, að fjárveitinganefnd er nefnd allt árið um kring og hefur þar af leiðandi ekki einungis eftirlit, heldur og samstarf við þessa menn allan tímann, ekki aðeins um þingtímann, heldur allt árið, og fær á þann hátt miklu meiri þekkingu á málunum og miklu meiri möguleika til að undirbúa fjárlög og miklu meiri möguleika til þess að hafa eftirlit með, hvernig fénu er varið. Þessi háttur hefur ekki verið tekinn upp á Íslandi, og það er sjálfsagt ekki þess að vænta, að það verði, að níu manna nefnd verði látin starfa allt árið um kring, enda ekki það út af fyrir sig nauðsynlegt.
Hitt teldi ég vera til stórbóta, ef formaður fjvn. væri látinn vera fastur starfsmaður allt árið um kring og tæki þá að sér þetta starf, svo framarlega sem það gæti fallið saman við önnur hans störf í landinu. Gæti þá vel verið, að það væri hann, sem yrði kjörinn til slíkra starfa. Er það náttúrlega á valdi þingsins á hverjum tíma. En ég þykist geta fullyrt, að sá litli vísir, sem gerður var í þessa átt af hálfu fjvn. og enn er haldið við, bendi til þess, að taka eigi upp það fyrirkomulag, sem hér er bent á.
Þá vil ég enn fremur leyfa mér að benda á máli þessu til stuðnings, að allar þær umræður, sem hafa farið fram um málið hér á Alþ., og öll þau gögn, sem liggja fyrir í þingskjölum, bæði nál. og ræður, benda eindregið til þess, að hv. þingmenn séu þeirrar skoðunar, að þetta mál eigi að færast í eitthvað líkt horf og hér er gert ráð fyrir. Því hefur hins vegar ýmist verið vísað frá eða fellt eða stöðvað af allt öðrum ástæðum, sem eru miklu veigaminni.
Enn fremur vil ég benda á, að þingið hefur hvað eftir annað sett upp nefndir manna, nokkurs konar sparnaðarnefndir, til þess að reyna að finna út, hvar hægt væri að spara á útgjöldum ríkissjóðs, og mun m. a. ein slík n. sitja nú að störfum. Sá ókostur er þó við þessar nefndir venjulega, að það eru menn, sem eru sjálfir í störfunum og eiga þar af leiðandi erfitt með að taka á málunum eins og æskilegt væri, því að þeir eru venjulega undirmenn ráðherra, og venjulega er það svo, að það er ekki þess að vænta, að það geti komið þaðan sá árangur, sem æskilegur væri.
Þá vil ég enn fremur benda á, að eftir þeim gögnum sem fyrir lágu hér á þingi 1952, var því lýst yfir, að hæstv. fjmrh. hefði gert fyrirskipanir til endurskoðunardeildarinnar um að gera endurskoðunarstarfið miklu víðtækara og nokkuð í þá átt, sem hér er farið fram á. En árangurinn mun ekki hafa orðið ákaflega mikill þar, enda stendur endurskoðunardeildin mjög illa að vígi til þess að geta gert þetta starf á þann hátt, sem hér er ætlazt til, og er þetta ekki sagt til að kasta neinum hnútum að deildinni, sem rækir sín störf vel.
Að síðustu vil ég enn benda á, að hér m. a. í þessari hv. d. og svo einnig í hv. Nd. hafa svo að segja árlega farið fram allýtarlegar umræður um ríkisreikningana, þar sem hefur verið sýnt fram á og það með mjög miklum rökum, að þar sé ekki allt eins og æskilegast væri, en hins vegar erfiðleikarnir á að koma fram umbótunum legið í því, hversu langur tími er liðinn, frá því að verkin hafa verið framkvæmd og þar til hægt hefur verið að gera athugasemdir.
Öll þessi rök hníga að því, að slíkt mál sem hér er á ferðinni eigi að ná samþykki þingsins, svo að hægt sé að koma þar á betra skipulagi en nú er.
Það var bent á það í umræðunum árið 1952, að nokkur kostnaður yrði við að setja á slíka stofnun sem hér um ræðir. Það fer að sjálfsögðu alveg eftir ákvörðun þingsins, hvað sá kostnaður er mikill. Ef þingið ákveður, að það skuli aðeins vera einn maður, t. d. form. fjvn., sem yrði settur til þess að gegna slíku starfi, yrði kostnaðurinn ekki stór, og þótt ekki yrði meira að gert, mætti það gefa nokkra reynslu, og er þá síðar á valdi þingsins, hve miklu fé yrði eytt til þess. En jafnvel þó að kostnaðurinn yrði nokkur, ber ekki að horfa í slíkan kostnað, ef aftur á móti kemur sparnaður með betra fyrirkomulagi í rekstri, sem kannske er margfaldur á við kostnaðinn, því að hverri krónu, sem greidd er úr ríkissjóði og færir honum aftur hærri upphæð, er rétt varið. Hinum, sem að fullu er glatað, ber að fækka svo sem unnt er. Og það er einmitt það, sem hugsað er með því að bera þetta frv. fram, að sá háttur verði tekinn upp að spara sem flestar þær krónurnar, sem ekkert er gagn að eða lítið er gagn að, en verja fénu hins vegar frekar til þeirra mála, þar sem krónan ber raunverulegan arð.
Ég hef ætlazt til þess með 1. gr., að hlutverk þessarar stofnunar eða þess manns, sem yrði valinn til þess, væri að hafa eftirlit með rekstri ríkisstofnana og starfsmönnum ríkisins, starfsmannahaldi, vinnuafköstum og vinnuskilyrðum þessara aðila. Það er síður en svo, að það þurfi nokkuð að ganga á rétt þessara manna, þó að tekinn yrði hér upp nýr og betri háttur, m. a. hvað snertir vinnuskilyrði, og er það sjálfsagt, því að eins og bóndinn nú tekur upp hjá sér að vinna með vélum á nýrækt í staðinn fyrir að slá engjar og móa, mætti ef til vill fara inn á nýjar leiðir, sem gefa tiltölulega jafnmikinn arð í rekstri ríkisins og bætt vinnuskilyrði færa bóndanum í hinu daglega lífi. Einnig á að leiðbeina ríkisstofnunum og ríkisstarfsmönnum um starfstilhögun og mannahald. Hér er komin fram margvísleg ný tækni í störfum almennt. Ég vil benda m. a. á, að Iðnaðarmálastofnun ríkisins hefur alveg sérstaklega tekið þessi mál til athugunar, að kynna landsmönnum nýja starfshætti eftir beztu fyrirmyndum annarra þjóða, og fengið til þess aðstoð frá alþjóðastofnun. Þetta er eitt af þeim störfum, sem ættu að falla undir þann mann, sem yrði til þess valinn, og verða mjög til hagsbóta í rekstrinum. Síðan skal gera till. til ríkisstj. og Alþ. um bætta starfstilhögun og breytt skipulag og sparnað, eftir því sem við verður komið, þ. á m. niðurlagningu eða sameiningu stofnana eða starfa.
Ég hef lagt til í 2. gr., að það sé fjvn., sem kjósi slíkan mann. Mér þykir það eðlilegast. Raunverulega á þessi maður að vera umboðsmaður Alþingis í sambandi við rekstur ríkisins, og þess vegna er langeðlilegast, að fjvn. kjósi manninn. Það er náttúrlega hægt að hugsa sér ýmsar aðrar aðferðir. Það er t. d. hægt að hugsa sér, að forsetar þingsins geri það. En vegna þess að maðurinn á að bera ábyrgð á sínum störfum gagnvart fjvn. og hafa samstarf við hana, tel ég langeðlilegast, að hún hafi valdið til þess að kjósa manninn.
Það hefði vel getað komið til mála að setja það inn í lagagreinina, að ef um samstarf tveggja eða fleiri flokka væri að ræða, þá skyldi þó þessi maður jafnan vera valinn af þeim flokki, sem ekki ætti fjmrh. á hverjum tíma. En ég sé ekki ástæðu til að setja það inn í greinina út af fyrir sig. Það er hægt að skapa þar fordæmi. Það er ekki heldur víst, að það verði ávallt samstarfsstjórnir. Það getur vel farið svo og rétt að gera ráð fyrir því í framtíðinni, að einhver flokkur hafi meirihlutavald í Alþ., og þá rekst það á slík lagafyrirmæli. Hins vegar mætti skapa hér fast fordæmi, þó að ekki sé í lögum. Það væri ekki óeðlilegt, að samstarfsflokkur hefði slíkan mann, ef hinn flokkurinn hefði fjmrh., og það m. a. með tilliti til þess, að öll ráðuneytin nú heyra raunverulega að vissu leyti undir fjmrh., og það mun venjulega standa í fjárl., að önnur ráðuneyti megi ekki ráða til sín nýja menn nema í samráði við fjmrn., sem er ákaflega eðlilegt, en hins vegar er ekkert slíkt aðhald skapað fyrir sjálft fjmrn. En þá mundi það skapast hér alveg eins fyrir það ráðuneyti og hin ráðuneytin og vera þar jafnvægi á milli. Sá háttur hefur nú verið tekinn upp hér í Alþ., að þegar um samstjórn er að ræða og einn flokkur hefur forsrh., þá skuli annar hafa forseta Sþ., og slíkt samkomulag mætti náttúrlega alveg eins standa í sambandi við þetta mál og því ekki nauðsynlegt að setja það inn í sjálft frv.
Hins vegar er ég til viðtals við þá hv. n., sem fær þetta mál til meðferðar, um breytingar á þessu atriði svo og öðrum atriðum í frv., ef haldið er kjarna frv. um að koma stofnuninni á til þess að inna af hendi það hlutverk, sem henni er ætlað að gera samkvæmt frv.
Ég hef gert þá breyt. á þessu frv. við hið fyrra frv., sem ég hef borið fram, að nú er bætt við nýrri málsgr. aftan við 6. gr., sem hljóðar þannig, með leyfi hæstv. forseta:
„Eftirlitsmanni er skylt að vera yfirskoðunarmönnum ríkisins til aðstoðar um allt það, er lýtur að upplýsingum um þau atriði reikninganna, er yfirskoðunarmönnum kann að þykja ástæða til að gera athugasemdir við. Hann skal og beita sér fyrir því, að tillögum þeirra til umbóta verði komið í framkvæmd, og leggja jafnan fyrir fjvn. eða fjárhagsnefndir deilda, eftir því sem við á, þau atriði, sem yfirskoðunarmenn kunna að vísa til aðgerða Alþ., ásamt till. sínum til umbóta og endanlegra aðgerða.“
Þessi viðbót er beinlínis komin fram vegna þeirra umræðna, sem hafa farið fram um ríkisreikningana undanfarin ár, og þar sem hefur verið upplýst, að enginn þykist hafa skyldur til þess að fylgja eftir þeim athugasemdum, sem fram koma frá yfirskoðunarmönnum. Ríkisstj. þykist ekki hafa neina skyldu til þess að fara eftir því og allra sízt, ef í aths. er sagt, að því skuli vísað til aðgerða Alþ., og enginn, hvorki yfirskoðunarmennirnir sjálfir, sem þó eiga tveir eins og nú stendur sæti á hv. Alþ., né neinir aðrir þm. þykjast hafa skyldur til þess að taka þessi mál upp og færa þau fram til raunverulegra umbóta. Ég tel þetta vera ákaflega mikla veilu í endurskoðuninni og raunverulega að endurskoðunin sé lítils eða einskis virði, ef ekki er hægt að fá á þessu umbætur. Þess vegna þótti mér rétt að taka þetta hér upp.
Aðrar breytingar hafa ekki verið gerðar á frv. nema við 10. gr., en þar var áður sett inn, að fjmrh. gæfi eftirlitsmanni erindisbréf, en því er nú breytt, að fjvn. geri það. Er það eðlilegt, að það sé hún, sem gefi út erindisbréfið, en hins vegar rétt, að ráðherra staðfesti þá reglugerð, sem hún kann að útbúa í sambandi við hans starf.
Ég sé ekki ástæðu til þess að ræða málið lengur við þessa umr. Hinar aðrar greinar hafa verið þrautræddar hér áður í þinginu og frv. í heild, og mun ég því láta nægja með þessa framsögu og vil að henni lokinni vænta þess, að hæstv. forseti leiti samþykkis deildarinnar um að vísa málinu til 2. umr. og til hv. fjhn.