22.04.1958
Neðri deild: 82. fundur, 77. löggjafarþing.
Sjá dálk 940 í B-deild Alþingistíðinda. (918)

93. mál, kostnaður við rekstur ríkisins

Jóhann Hafstein:

Herra forseti, Eins og hv. þm. V-Húnv. og frsm. fjhn, gerði grein fyrir, þá hafði fjhn. jafnhliða þessu frv., sem nú er hér á dagskrá, til meðferðar frv., sem fjallar um skylt málefni, á þskj. 308, eða frv. hv. þm. A-Húnv. um varnir gegn ofeyðslu hjá ríkinu og stofnunum þess, og í n., eins og frá hefur verið greint, hlutu bæði þessi mál samhliða afgreiðslu.

Meiri hlutinn mælir með samþykkt þessa frv., sem hér liggur fyrir, en sameiginlega mælir n. með því að vísa hinu frv. til ríkisstj.

Ég vil taka það fram almennt í sambandi við bæði málin, að þau hreyfa mjög athyglisverðu málefni. En þó er það skoðun mín, að hvorugt frv. sé í raun og veru fullnægjandi og þau mundu tæpast verða fullnægjandi heldur, þó að þeim væri steypt saman, sem við gerum þó tilraun til að nokkru leyti í brtt., sem fluttar eru á þskj. 434.

Samt sem áður má segja, að það mundi verða töluverður árangur af að fá þetta frv., sem hér liggur fyrir, samþ. með þeim brtt., sem við flytjum, hv. 9. landsk. og ég, og gæti það þá orðið til nokkurra bóta, meðan víðtækari athugun færi fram á þessu máli að tilhlutan hæstv. ríkisstj., ef svo færi, að samþykkt væri að vísa hinu frv., sem ég hef getið, til hæstv. ríkisstj. til nánari athugunar og meðferðar.

Við erum hér að glíma við vandamál, sem er tvíþætt og raunar margþættara, þ.e. annars vegar almennan sparnað í ríkisrekstrinum og meiri hagkvæmni á einu sviði sem öðru og svo hins vegar almenna, hóflega meðferð á ríkisfé og þá einkum og sér í lagi að ekki sé farið út fyrir þann ramma um meðferð ríkisfjár, sem Alþ. ákveður á hverjum tíma. Það er kunnugt og hefur komið fram í grg. fyrir frv. hv. þm. A-Húnv., að um þetta gilda allvíðtækar reglur hjá öðrum þjóðum, að vísu með mjög mismunandi hætti og mjög mismunandi viðtækar. Þó tel ég, að til mikilla bóta væri að afla nánari upplýsinga um reynslu annarra þjóða á þessu sviði, og að henni fenginni og á grundvelli áframhaldandi eigin athugunar mætti koma þessum málum í heild í betra horf, en verið hefur.

Það er rétt, sem sagt hefur verið, að ríkisrekstur okkar er með nokkuð sérstöku sniði. Hann hefur farið í vöxt á ýmsu sviði á undanförnum árum, en þó vaxið upp mjög óskipulega, og er sjálfsagt mjög mikil þörf á því að rannsaka ýmislegt nánar í þeim efnum. Ég skal ekki fara almennt inn á hagkvæmni ríkisrekstrarins, en reynslan er þó sú, að á sumum sviðum hafa allir stjórnmálaflokkarnir staðið sameiginlega að því, að nauðsynlegt og óhjákvæmilegt væri að efna hér til ríkisrekstrar, sem þó hjá öðrum þjóðum er talið fráleitt af ýmsum, bæði einstaklingum og stjórnmálaflokkum. Sérstaða okkar miðast að sjálfsögðu að verulegu leyti við smæð þjóðfélagsins og efnahagsaðstæður að öðru leyti. En eftir því sem þetta færist meira í vöxt, þá er að sjálfsögðu meiri þörf fyrir aðhald á þessum sviðum og einnig um meðferð ríkisfjármálanna í heild, og við skulum hafa það í huga, að meðferð þeirra að formi til af hálfu stjórnarvalda, ríkisstj. annars vegar og Alþingis hins vegar, hefur ákaflega litlum breytingum tekið á mjög löngum tíma og einmitt litlum breytingum á þeim tímum, þegar mjög miklar gerbyltingar hafa átt sér stað í efnahagslífinu almennt og sérstaklega stöðugt vaxandi fjármunir, sem farið er með og ákvarðað um meðferð á af hálfu stjórnarvalda, hvort heldur sem er ríkisstj. eða Alþingi.

Ég skal nú láta þessar almennu athugasemdir nægja, en víkja þá að frv. sjálfu og þeim brtt., sem við flytjum við það.

Í 1. gr. frv. er svo ákveðið, að eigi megi fjölga starfsliði við ríkisstofnanir eða annars staðar í ríkisrekstrinum nema með tilteknum skilyrðum, eins og þar segir, og í n. kom það til umræðu, hvað átt væri þá við með „ríkisstofnanir eða annars staðar í ríkisrekstrinum“. Þetta er nokkuð óljóst, en í umr. innan n. var því eiginlega slegið föstu, að þarna mundi vera átt við þær ríkisstofnanir og þann ríkisrekstur, sem fjárlög taka til eða greint er frá í fjárlögum. Við höfum auðvitað margvíslegar aðrar ríkisstofnanir og ríkisrekstur, bæði í stóratvinnurekstri okkar, sem eru Síldarverksmiðjur ríkisins, svo að nokkuð sé nefnt, og svo bankarnir, sem eru nú flestir hverjir og stærstu bankarnir ríkisstofnanir algerlega hjá okkur. Við leggjum þess vegna til, að samþykkt verði við þetta brtt. aðeins til þess að kveða á um það, að skýrt sé tekið fram það, sem menn vilja samþykkja eða ætla sér að samþykkja hér. Það getur vel verið, að það væri ástæða til að hafa þetta miklu viðtækara og að ákvæði frv. tækju til annars ríkisrekstrar og annarra ríkisstofnana en þeirra, sem frá er greint í fjárlögum. Um það kann menn að greina nokkuð á. En þegar það liggur fyrir, að hæstv. ríkisstj. meinar aðeins þessar tilteknu ríkisstofnanir og ríkisrekstur, og það hefur komið fram innan fjhn., þá finnst okkur rétt og nauðsynlegt, að það sé þá skýrt kveðið á um það, svo að um það verði ekki deilt, fyrst þeir, sem flytja frv, og að því standa, meina það. Þess vegna leggjum við til við 1. gr., að 1. málsl. 1. gr. orðist svo: „Eigi má fjölga starfsliði við ríkisstofnanir eða ríkisrekstur, sem í fjárlögum greinir, nema leitað sé tillagna“ o.s.frv. Þessi till. okkar felur þess vegna ekki í sér neina efnisbreytingu, en er aðeins til þess að kveða skýrt á um það, sem upplýst hefur verið að tilgangurinn sé að samþykkja hérna, og geri ég ráð fyrir, að menn telji eðlilegt og sjálfsagt, að slíkt verði samþykkt, nema þá þeir aðrir, sem kannske vildu breyta þessu og gera þetta miklu viðtækara, og það er annað mál.

Þá er aðalbrtt. okkar, við 3. gr., að í stað hennar komi ný grein, og þar viljum við gera tilraun til þess að fella dálítið saman ákvæðin í þessum tveimur frv., sem rætt hefur verið um, og auk þess kveða nokkru skýrar á um það, hvaða verkefni þeir aðilar ættu að hafa, sem eiga að hafa eftirlit með ríkisrekstrinum og stuðla að því að draga úr kostnaði, og loksins leggjum við til, að þeir trúnaðarmenn eða þeir aðilar séu öðruvísi skipaðir, en er í frv. Frv. gerir sem sagt ráð fyrir því, að þeir, sem eiga að framkvæma þessa löggjöf, séu ráðuneytisstjórinn í fjmrn., einn maður tilnefndur af fjvn. og einn maður af ríkisstj. Þetta tel ég afar óeðlilega skipun, þegar á að fara að vinna að ráðstöfunum til að draga úr kostnaði við ríkisreksturinn og einkum þegar við bætist eftirlit með umframgreiðslum frá fjárlögum, að þá sé það algerlega í höndum ríkisstj. og stuðningsmanna hennar á hverjum tíma, hverjir þetta eftirlit og þessi störf hafa með höndum, og það sé óeðlilegt að útiloka stjórnarandstöðuna frá því að geta átt hér hlut að máli, hver sem hún kann nú að vera á hverjum tíma; eðlilegast sé þess vegna, að það sé Alþingi sjálft, sem ákveði, hverjir þetta eftirlit skuli hafa, og við leggjum þess vegna til, að það sé kosin þriggja manna nefnd af hálfu Alþingis til þessara hluta.

Hv. þm. A-Húnv. vildi fela þau verkefni, sem hans frv. tók til, yfirskoðunarmönnum ríkisreikninganna. Það má náttúrlega sitthvað um það segja, en það er að því leyti eðlilegra, en er í þessu frv., að það eru þó aðrir aðilar en þeir, sem sjálf ríkisstj, hefur algerlega tangarhald á, ef svo mætti segja, hverju sinni. Að því leyti er það sama hugsunin og liggur til grundvallar þeirri till. okkar, að Alþingi kjósi þá þriggja manna nefnd, sem við leggjum til að kosin verði.

Af þessum sökum leggjum við sem sagt til, að till. alveg umorðist og þannig, að Alþingi kýs þriggja manna nefnd, sem ber að vinna að ráðstöfunum til að draga úr kostnaði við rekstur ríkisins. Síðan tökum við upp, að sérstaklega sé tilgreint höfuðverkefni n., sem við sundurliðum í tvennt, það er í fyrsta lagi, að n. skuli öðru fremur gera till. um og stuðla að því á annan hátt, að tekin séu upp hagfelldari vinnubrögð í ríkisstofnunum til að spara mannahald og annan rekstrarkostnað, en í öðru lagi, og sá liður er í meira samræmi við efni frv. hv. þm. A-Húnv., skuli n. hafa eftirlit með því, að ríkisfé sé ekki eytt umfram það, sem í fjárlögum er ákveðið eða óhjákvæmilegt reynist. Ber að leita umsagnar n. um sérhverjar umframgreiðslur, sem ríkisstj. eða forstöðumenn ríkisstofnana telja ekki verða hjá komizt, þar til Alþingi getur tekið ákvörðun um málið.

Varðandi þennan síðari lið er gert ráð fyrir eftir okkar till. eftirliti þriggja manna n. með umframgreiðslum, sem ríkisstj. eða forstöðumenn ríkisstofnana telja á hverjum tíma að sé óhjákvæmilegt að stofna til. Við göngum ekki svo langt, að þessi n. geti stöðvað þessar greiðslur, annaðhvort með meirihlutavaldi eða þá með málskoti eins aðilans til Alþingis, eins og gert er ráð fyrir í frv. hv. þm. A-Húnv., og teljum a.m.k. til að byrja með nægjanlegt það aðhald, sem þessi brtt. okkar gerir ráð fyrir. En það hefur verið margtekið fram hér, að það er næsta ótrúlegt, hvað umframgreiðslurnar eru miklar á fjárlögum, bæði í ríkisrekstrinum og hjá einstökum stofnunum, og þetta sætir sífelldri gagnrýni. Það er að vísu rétt að viðurkenna það, að mjög verulegur hluti af þessu er kannske óhjákvæmilegur og að miklu leyti vegna þess, hve miklar sveiflur eru í fjármálalífinu. Alveg eins og það hefur verið reynsla undanfarinna ára, að umframtekjurnar skipta kannske að meðaltali á nokkrum undanförnum árum um 100 millj. kr. á ári, sem áætlaðar eru, þá er ekki óeðlilegt, að það sé töluvert af því, sem umfram er greitt á fjárlögum, umfram áætluð fjárlög, bæði hjá ríkissjóði og ríkisstofnunum, að það sé kannske svo og svo mikið af því óhjákvæmilegt, en hitt er held ég heldur ekki umdeilt, að mikill hluti af þessu á hinn bóginn er þannig, að bæði ríkisstj. og forstöðumenn ríkisstofnana hafa haft ákaflega frjálst í hendi sér að stofna til umframgreiðslna, án þess að þær verði rökstuddar með því, að þær hafi verið óhjákvæmilegar af t.d. þeim ástæðum, að verðbreytingar hafi átt sér stað, frá því að áætlun var gerð, eða af einhverjum öðrum slíkum sökum.

Þá leggjum við til, að á eftir 3. gr. komi ný grein og sú grein yrði þá 4. gr., en hún er samhljóða 5. gr. í frv. hv. þm. A-Húnv., svo hljóðandi: „Þegar veitt er fé í fjárlögum í einu lagi til meiri háttar verka, svo sem atvinnuaukningar, skólabygginga, vegaviðhalds, hafnarbóta o.fl., þá er skylt að hafa samráð við n. samkvæmt 3. gr. um skiptingu fjárins.“ Hér er um mjög veigamikið atriði að ræða og hefur verið rætt ýtarlega við afgreiðslu fjárlaga.

Þegar nú undanfarin ár hafa verið veittar allt upp í 15 millj. kr. t.d. til atvinnuaukningar og engum reglum slegið föstum um það af hálfu Alþingis sjálfs, hvernig með þetta skuli farið, þá hefur það, eins og ég segi, iðulega verið undir meðferð og afgreiðslu fjárlaganna, að ástæður væru til, að Alþingi sjálft hefði eitthvað aðhald um þetta mál. Við sjálfstæðismenn höfum lagt til, að þetta fé, sem þannig er ráðstafað á fjárlögum, rynni í sérstakan atvinnuaukningarsjóð og þeim sjóði væri svo fengin sérstök stjórn, sem Alþingi sjálft kysi. Nú hafa hvað eftir annað verið felldar slíkar till. frá okkur. En sama eðlis er sú till. hér, að slíkri þriggja manna n. sem hér um ræðir yrði falið að gera till. um eða það yrði skylt að hafa samráð við hana um skiptingu slíkra fjárveitinga, þegar um þær er að ræða í fjárlögum og eru ýmsar fleiri en atvinnuaukningarfé, eins og fram kemur þarna beinlínis, skólabyggingar, vegaviðhald, hafnarbætur o.fl. Ég teldi til mjög mikilla bóta, að slík till. eins og þessi næði strax fram að ganga og gæti komizt inn í þetta frv., sem á að veita aðhald í fjármálum ríkisins á einu og öðru sviði.

Síðustu tvær brtt., 4. og 5., eru ekki mikilvægar, þær eru bara um laun n., sem ég þarf ekki að víkja frekar að, og 5. brtt. er svo, að fyrirsögn frv. verði breytt, þar sem við teljum, að fyrirsögnin þurfi að vera víðtækari vegna þeirra brtt., sem við leggjum til, ef þær ná fram að ganga, og orðist þess vegna þannig, að til viðbótar því : „Frv. til laga um ráðstafanir til að draga úr kostnaði við rekstur ríkisins“, komi: og eftirlit með greiðslum umfram fjárlagaheimild.

Ég skal nú ekki eyða tímanum í að skýra þetta nánar. Ég vildi mega vænta þess, að þm. geti fallizt á, að það sé til verulegra bóta að samþykkja þessar brtt. við frv., sem við leggjum hér til, og frv. mundi þá ná fremur þeim tilgangi, sem mér skilst að, að sé stefnt af hálfu hæstv. ríkisstj., sem flutt hefur málið. En þó vil ég ljúka máli mínu með því að ítreka það, sem ég sagði áður, að enda þótt þær verði allar samþykktar, þá tel ég samt sem áður, að þetta mál þurfi áframhaldandi viðbótarathugun, sem mundi þá mega gera ráð fyrir að fram færi, eftir að sú afgreiðsla mála ætti sér hér stað, að frv. hv. þm. A-Húnv. yrði vísað til ríkisstj. einmitt með þeim rökstuðningi, að málið fengi áfram frekari athugun, en það hefur nú fengið. Meðan sú athugun færi fram, mundi verða til nokkurra bóta að fá þetta samþykkt og þó einkum og sér í lagi með þeim breytingum, sem við leggjum til, en ég held, að það mundi ekki verða mikil breyting, ef þær yrðu ekki samþykktar.

Nú vil ég loks taka það fram, að till. hefur verið útbýtt mjög nýlega og hv. þm. hafa þess vegna ekki átt þess kost að kynna sér efni þeirra, svo að það mundi nú kannske vera æskilegt, að afgreiðslu málsins yrði frestað, enda á það ekki að koma að neinni sök, og málin gætu þá bæði orðið hér á síðari fundum sameiginlega á dagskrá og þess þá að vænta, ef menn gætu fengið frekara ráðrúm til þess að átta sig á þessum brtt., að menn kynnu að fallast á, að þær mundu verða almennt til bóta í sambandi við afgreiðslu málsins.