14.04.1959
Neðri deild: 107. fundur, 78. löggjafarþing.
Sjá dálk 1295 í B-deild Alþingistíðinda. (1175)

144. mál, stjórnarskipunarlög

Benedikt Gröndal:

Herra forseti, góðir hlustendur. Síðan Kristján konungur áttundi gaf út fyrir 116 árum tilskipun um „stiftun sérlegrar ráðgefandi samkomu fyrir Ísland“, sem varð endurreist Alþingi, hafa breytingar á kjördæmaskipun þessa lands orðið ærið margar. Að meðaltali hafa Íslendingar breytt kjördæmum oftar, en einu sinni á hverjum áratug, og er það svipað og gerzt hefur hjá flestum grannríkjum okkar. Þetta er fullkomlega eðlilegt með lýðræðisþjóðum. Fólkinu fjölgar, byggðin breytist, en kjördæmin verða að fara eftir þeirri kynslóð, sem við þau á að búa.

Slíkar breytingar verða tíðum hitamál í umræðum landsmanna. Þær koma við tilfinningar, og eru oft notuð stór orð í hita bardaga. Hingað til hafa þessar breytingar blessazt, en þær hrakspár, sem venjulega hafa heyrzt í umræðum fyrir hverja breytingu, hafa aldrei rætzt.

Fyrir aldarfjórðungi sagði einn af forustumönnum þjóðarinnar, að deilur um kjördæmamál væru ekki „sjúkdómseinkenni, heldur vaxtarverkir heilbrigðs þjóðfélags, sem ekki vill sætta sig við misrétti þegnanna.“ Þannig hefur þetta reynzt. M.a. vegna breytinga á kjördæmaskipun eru hvergi á jarðríki frjálsari menn, en Íslendingar, og vonandi verður svo lengi enn.

Nú rísa enn deilur um kjördæmin. Þó er það athyglisvert, að um eitt höfuðatriði málsins virðast landsmenn allir sammála. Enginn ábyrgur maður mótmælir því, að leiðrétta þurfi misræmi, sem skapazt hefur milli kjördæmanna. Enginn mælir bót því hróplega misrétti, að tylft manna í einu kjördæmi skuli hafa sömu áhrif á skipan Alþingis og einn maður í minnstu kjördæmum. Enn fremur virðast allir þingflokkar sammála um, að í Reykjavík skuli vera hlutfallskosning. Hins vegar er deilt um það meginatriði, hvort landið utan Reykjavíkur skuli skiptast í sjö kjördæmi með hlutfallskosningum eða í einmenningskjördæmi, sem væntanlega yrðu 37 talsins eða því sem næst.

Það kann við fyrstu sýn að virðast ofur einfalt mál, hvernig haga skuli kosningum. Sá, sem flest fær atkvæði, er kjörinn, hinir eru fallnir. Þetta segja fylgjendur einmenningskjördæma. En hér kemur til greina það, sem Pétur á Gautlöndum, Jón í Múla og Lárus H. Bjarnason einu sinni kölluðu „ofurvald stærsta minni hluta“. Við getum krafizt þess, að menn fái meira en helming greiddra atkvæða, eins og í Frakklandi, til að verða kjörnir, eða notað eitthvað annað reikningskerfi. En samkvæmt skipun einmenningskjördæma hér á landi sigrar sá, sem flest atkvæði fær, þótt hann hafi töluvert minna, en helming greiddra atkv. Og þar með er enginn meiri hluti til, heldur aðeins mismunandi stórir minni hlutar. Þegar stærstu minni hlutar í mörgum kjördæmum falla í skaut sama flokki, getur minnihlutaflokkur fengið mikinn meiri hluta á þingi. Þannig fór í alþingiskosningunum 1931, þegar flokkur með 35% atkvæða fékk meiri hluta þingmanna, en annar flokkur með 40% atkvæða fékk minni hluta á þingi.

Þessi hætta á, að mikill minni hluti geti orðið að meiri hluta á þingi, leiddi til hugmyndarinnar um hlutfallskosningar. Hún byggist á þeirri höfuðreglu að gefa sem réttasta mynd af þjóðarviljanum. Og hver vill mótmæla því, að kosningaúrslit eigi að sýna vilja þjóðarinnar?

Hlutfallskosningar hafa sína galla eins og öll slík kerfi, en hjá frændþjóðum okkar, sem beitt hafa þeim af hófsemd og viti, hafa þær reynzt með ágætum.

Það er athyglisvert, að fylgismenn einmenningskjördæma hér á landi hafa ekki lagt til, að þau yrðu tekin upp í Reykjavík. Ætli þeim hafi ekki orðið um sel, þegar þeir hugsuðu til þess, að á Alþingi sæti t.d. þingmaður fyrir Laugaveg, þingmaður fyrir Bústaðaveg o.s.frv.?

Sannleikurinn er sá, að einmenningskjördæmi hér á landi þurfa að vera svo lítil, að þau er ekki hægt að bera saman við einmenningskjördæmi í öðrum löndum, t.d. hjá Bretum og Bandaríkjamönnum, þar sem þau hafa að jafnaði 40–60 þús. kjósendur hvert. Einmitt í þessari smæð kjördæmanna felst margvísleg hætta. Möguleikar á að misnota fjármagn eða yfirráð fyrirtækja og atvinnu fólksins eru miklu meiri, en í stærri kjördæmum. Það er hægt að fylgjast með hverri sál í smákjördæmum, svo að varla verður sagt, að kosningar séu leynilegar. Flokksstjórnir þurfa aðeins að hafa áhrif á sárafáa menn til að ráða framboðum. Fleiri slíka galla smákjördæma mætti tína til. En fróðlegt er að minnast þess, að í Frakklandi, þar sem nálega allar tegundir kjördæma hafa verið reyndar, er það máltæki, að lítil kjördæmi skapi litla þingmenn. Með því er átt við, að smá sjónarmið og hagsmunir verði ráðandi, þar sem víðsýni og heildarhagur þjóðar eiga að sitja í fyrirrúmi.

Þá er það verulegur galli við kerfi einmenningskjördæma, að einstakar, fjölmennar stéttir þjóðfélagsins geta horfið af þingi, ef þær eru dreifðar um landið. Halldór Kristjánsson frá Kirkjubóli benti á það í grein fyrir nokkrum árum, að með einmenningskjördæmum á Íslandi gæti auðveldlega farið svo, að bændur landsins fengju aðeins tvo til þrjá menn á þing vegna þess, hve dreifðir þeir eru um landið.

Ótalinn er enn mesti og alvarlegasti gallinn við einmenningskjördæmi á Íslandi. Hann er sá, að flokkarnir gætu misnotað kerfið til að kalla fram óeðlileg úrslit, eins og De Gaulle hefur gert í Frakklandi og eins og raunar hefur verið reynt hér á landi. Þannig mætti nota einmenningskjördæmi á Íslandi til þess nálega að þurrka út Framsfl., að þurrka út Alþfl., að þurrka út Alþb., að gera íhaldinu mikinn skaða, ef einhverjir tveir eða þrír flokkanna sameinuðust um að koma slíku fram.

Eigum við að taka upp kosningakerfi, sem býður slíku heim? Ég held ekki. Ég held, að við eigum ekki að hugsa um kjördæmaskipun frá þessu sjónarmiði. Tilgangur kjördæmaskipunarinnar er að draga fram sem réttasta mynd af þjóðarviljanum, en ekki að afbaka hann eða afskræma, eins og einmenningskjördæmin svo vel geta gert og svo oft og svo víða hafa gert.

Af þeim kerfum, sem reynd hafa verið, komast hlutfallskosningar næst því að gefa rétta mynd af vilja fólksins. Hins vegar er haldið fram, að hlutfallskosningar ýti undir smáflokka og skaði þannig lýðræðið. Eins og hlutfallskosningakerfið verður hér á landi, ef núverandi frv. nær fram að ganga, mun nýr flokkur þurfa að fá í sjö kjördæmum 1/5 eða 1/6 greiddra atkv. og í Reykjavík 1/12, sem eru um 3 þús. atkv. eða sem næst þessu. Þetta gerir ekkert flokksbrot eða smáflokkur. Til að ná slíku fylgi þarf svo stóran flokk, að það er ekki forsvaranlegt í lýðræðislandi að ganga fram hjá honum. Hér er um að ræða það, sem erlendis mundi vera kallað takmarkað hlutfallskerfi. Það eru íslenzkar aðstæður, sem skapa þessar takmarkanir gegn því, að ný flokksbrot komi mönnum of auðveldlega á þing eða ýti um of undir sundrung.

Ég hygg, að enn standist sú niðurstaða Hannesar Hafsteins, að talsverðir agnúar séu á að skipta landinu niður í jöfn einmenningskjördæmi, svo að vel fari til lengdar, en hlutfallskosningu í sem stærstum kjördæmum verði að telja réttlátasta og líklegasta til að skapa gott og vel skipað þing. Þetta er stefna Alþfl. í dag, sem var skýrt mótuð á síðasta flokksþingi í nóvembermánuði s.l. ár, og þar með hefur flokkurinn formlega horfið algerlega frá þeirri gömlu hugmynd að gera landið að einu kjördæmi. Það er reynslan, sem hefur sýnt okkur fram á, að ekki sé farsælt að fylgja þeirri hugmynd fram. Hugmyndin um fá, stór kjördæmi á bezt við íslenzkar aðstæður og tryggir bezta og réttlátasta mynd af íslenzkri þjóð.

Ég hef nú rætt þau almennu rök, sem ég tel vera gegn einmenningskjördæmum og með stórum kjördæmum hér á landi. En nú kem ég að því, sem virðist vera kjarni andstöðunnar gegn stóru kjördæmunum, afnámi gömlu kjördæmanna, sem réttara væri að kalla sameiningu þeirra í stærri heildir.

Hér er komið við tilfinningar, ást manna á héruðum sínum og sögu, og skal ég síðastur manna vanmeta andmæli, sem á slíku byggjast. Tengslin við forna sögu, forna menningu, lífsbaráttu kynslóðanna í þessu harðbýla landi eru dyggðir, sem allir Íslendingar eiga að varðveita.

En mig langar til að varpa fram einni spurningu til umhugsunar: Eru menn algerlega sannfærðir um, að sýsluskiptingin sé í raun réttri mikilvægur kjarni í menningararfí þjóðarinnar? Hafa menn athugað, hvernig sýsluskiptingin er til komin?

Sýslurnar voru ekki til í fornöld, eins og þær þekkjast á síðari öldum. Hrepparnir voru þær merkilegu félagsheildir, sem sjálfstæð stjórn héraðanna byggðist að mestu á. Þá fyrst, er Íslendingar glötuðu sjálfstæði sínu og komust á vald erlendra konunga, komu sýslur og sýslumenn til skjalanna. Konunga vantaði framkvæmdaarm til yfirráða til að tryggja yfirráð í landinu og kreista skatta út úr þjóðinni. Sýslurnar og sýslumenn urðu þessi armur konungsvaldsins, og á 16. og 17. öld voru tíð átök á milli hins danska sýsluvalds og hinna fornu sveitarstjórna, sem reyndu að verja sjálfstæði héraðanna. Sýslurnar voru innheimtuhéruð konunganna, og þær voru bútaðar sundur eða þeim steypt saman eftir duttlungum og fjárvon sýslumanna og konungs, en ekki eftir hagsmunum íbúanna í landinu.

Þessi forsaga hefur leitt til furðulegrar sýsluskiptingar á mörgum stöðum í landinu. Af hverju eru heilar, fagrar og blómlegar byggðir eins og Borgarfjörður, Eyjafjörður og Fljótsdalshérað skorin í sundur og skipt á milli sýslna? Íslendingar hafa hingað til látið sér fátt um finnast breytingar á sýslunum og ekki risið mótmælaalda, þótt þeim væri steypt saman. Eða eru Hnappdælir verr staddir, ósjálfstæðari, en aðrir menn í þessu landi, þótt sýsla þeirra væri sameinuð Snæfellsnessýslu?

Þegar danska stjórnin í Kaupmannahöfn setti reglugerðina um endurreisn Alþingis, var ekki von, að Dönum dytti annað í hug, en hinar dönsku sýslur til að gera að kjördæmum, og það kom fljótlega í ljós, hversu óraunhæft þetta var. Í einu kjördæmi, Vestmannaeyjum, var enginn þingmaður kosinn fyrstu tólf árin eftir endurreisn Alþingis, af því að kosningarréttur var takmarkaður, og það voru varla nokkrir menn á kjörskrá í Vestmannaeyjum. Síðan hefur þessum sýslukjördæmum verið margbreytt, án þess að nokkrum fyndust þau vera helgir dómar.

Nú víkur sögunni fram til ársins 1944, þegar lýðveldi var endurreist á Þingvelli. Sama ár hófst á Austurlandi merkileg hreyfing, sem síðan breiddist víða um land. Það má kalla hana fylkishreyfinguna, því að takmarkið var endurreisn fylkja á Íslandi, fjórðunga eða fimmtunga. Forustumenn þessarar hreyfingar gáfu út blaðið Gerpi á Seyðisfirði, sem því miður er ekki lengur til, og héldu fundi á Þingvöllum eins og leiðtogar frelsishreyfingarinnar á nítjándu öld.

Og hvað vildi þessi hreyfing? Hún vildi stofnsetja úti á landsbyggðinni stærri, sterkari og sjálfstæðari félagsheildir. Hún vildi endurreisa byggðasjálfstæðið og leggja sýslurnar niður. Búnaðarsamband Austurlands samþykkti 1949, að þessar till. fælu í sér leið til að endurheimta hið forna vald héraðanna. Blöð eins og Dagur á Akureyri og Tíminn studdu þessa hreyfingu.

Þessi volduga hreyfing vildi stærri, sterkari, sjálfstæðari heildir og taldi, að á þann hátt einan gæti landsbyggðin vegið á móti hinu vaxandi þéttbýli. Þessir menn vildu kjósa aðra deild Alþingis í einmenningskjördæmum, en töldu vel hugsanlegt að hafa fimmtungana fyrir kjördæmi.

Nú vil ég spyrja alla þá menn, sem aðhylltust þessa hreyfingu, hvort þeir telji ekki enn, að jafnvægi í byggð landsins, jafnvægi milli dreifbýlis og Reykjavíkur, verði bezt tryggt með stærri, sterkari og sjálfstæðari félagsheildum, Ég vil spyrja alla þá, sem mál mitt heyra úti um landið, hvort bezta leiðin til að skapa jafnvægi héraðanna á móti Suðvesturlandi sé að búta þau í smærri og smærri, veikari og veikari heildir. Er ekki hin leiðin vænlegri, sem fjórðungssamband Austurlands og Norðurlands, Þingvallafundir og blaðið Gerpir bentu á, að skapa stærri heildir, eins og kjördæmin, sem nú á að lögfesta? Á Reykjavík ein að hafa rétt til að vera stór í þessu landi?

Verkefni nútímans eru alltaf að stækka. Er ekki kominn tími til þess, Vestfirðingar, að þingmenn ykkar hætti að bítast um 10 þús. í þennan vegarspotta og 15 þús. í hinn, en komi fjörðunum með sameiginlegu átaki í gott vegarsamband við landið? Má ekki spyrja sömu spurningar um þjóðveginn milli Norðurlands og Austurlands? Hvenær ætla Austfirðingar að sameina togaraútgerð sína í stað þess að berjast sundraðir við erfiðleika hennar? Og þannig mætti lengi telja um landið allt: Styrkur landsbyggðarinnar felst í sameiningu og stærri heildum, og hin nýju kjördæmi eru ágæt byrjun á slíkri stefnu.

Því er haldið fram, að flokksstjórnir í Reykjavík muni eiga hægara með að ráða framboðum í stórum kjördæmum en litlum. Samkvæmt þessu ætti Reykvíkingum að reynast léttara að hafa áhrif á Húnvetninga, Skagfirðinga og Siglfirðinga, þegar þeir koma allir saman, en hverja í sínu lagi. Mér sýnist þetta vera þvert á móti. Þegar menn frá mörgum héruðum koma saman, verða þeir sterkari heild og munu enn síður, en fyrr, láta Reykvíkinga segja sér fyrir verkum. Ég get t.d. varla hugsað mér samkomur, sem eru ólíklegri til að láta höfuðborgina ráða sér en fjórðungsþing Austfirðinga og Norðlendinga, meðan þau voru og hétu. Það hljóta að myndast ný samtök innan pólitísku flokkanna fyrir hvert hinna nýju kjördæma, og þetta verða vafalaust fyrstu pólitísku samtökin í landinu, sem geta jafnazt á við flokksstjórnirnar í Reykjavík. Á þann hátt mun í raun og veru með þessari breytingu mikið pólitískt vald dreifast út um landsbyggðina frá Reykjavík með hinum stóru kjördæmum.

Ég gat þess í upphafi, að við værum, Íslendingar, sammála um það höfuðatriði kjördæmamálsins að jafna verulega misrétti, sem komið væri milli sumra kjördæma, án þess að við tökum að fullu upp höfðatölureglu. Slíkt leyfa landshættir ekki. Við erum einnig sammála um hlutfallskosningar í stærstu kjördæmunum, Reykjavík og helztu kaupstöðunum, e.t.v. Akureyri og Hafnarfirði.

Um deiluefnið, stór kjördæmi eða smá fyrir helming þjóðarinnar, vil ég að lokum segja þetta:

Við skulum hætta að skera landsbyggðina í smærri og smærri búta, um leið og þéttbýlið verður stærra og stærra í heild.

Við skulum taka upp stærri, sterkari, sjálfstæðari heildir úti um landið, heildir, sem svara til nútímaaðstæðna í samgöngum, framleiðslu og menningu. Við byggjum þessar heildir á fornum merg, vorþingunum: Kjalarnesþing verður Reykjaneskjördæmi að Reykjavík undanskilinni; Þverárþing og Þórsnesþing verða Vesturlandskjördæmi; Þorskafjarðarþing verður Vestfjarðakjördæmi; Húnavatns- og Hegranesþing verður Norðurlandskjördæmi vestra; Vaðla- og Þingeyjarþing verður Norðurlandskjördæmi eystra; Múlaþing og hálft Skaftafellsþing verður Austurlandskjördæmi; hinn helmingur Skaftafellsþings, Rangárþing og Árnesþing verða Suðurlandskjördæmi.

Þetta er alíslenzk lausn á íslenzku vandamáli, lausn, sem mun efla á nýjan leik sjálfstæði byggðanna, jafna aðstöðu landsmanna í lífsbaráttunni, lausn, sem mun auka réttlæti og hamingju í þjóðfélagi okkar.

Íslendingar, hlýðið ekki á þá, sem flytja ykkur hrakspár og bölsýni. Styðjið hina, sem hafa raunhæfar tillögur að gera í vandamálum þjóðarinnar og vilja standa við þær í reynd. Góðar stundir.