08.05.1959
Efri deild: 114. fundur, 78. löggjafarþing.
Sjá dálk 1650 í B-deild Alþingistíðinda. (1240)

144. mál, stjórnarskipunarlög

Bernharð Stefánsson:

Herra forseti. Till. þær, sem felast í þessu frv., voru sýndar þjóðinni um síðustu áramót, þó að þær hafi ekki legið fyrir í frv.-formi nema nú í nokkra daga eða vikur. Málið hefur því verið mikið rætt, bæði í blöðum og á mannfundum og nú undanfarið hér á Alþ. Það má því vera, að ég segi fátt, sem aðrir hafa ekki vikið að, enda er það svo, að ég hef fæst af því heyrt, sem sagt hefur verið hér á Alþ., sökum þess að ég hef verið fjarverandi sökum veikinda, og satt að segja hefur farið eins um það, sem skrifað hefur verið um málið, að ég hef ekki haft dug til að lesa það allt, — ekki svipað því allt.

Mér þykir þó rétt að bæta nokkrum orðum við, sökum þess að hér stendur til að gerbylta kosningafyrirkomulagi þjóðarinnar, sem við höfum í aðalatriðum búið við, síðan Alþ. var endurreist fyrir 114–116 árum, eftir því, hvort menn miða við tilskipunina um endurreisn Alþingis eða það, þegar þingið kom fyrst saman. Og þetta kosningafyrirkomulag get ég ekki betur séð, en að hafi gefizt vel.

Alþ. hefur staðið fyrir frelsisbaráttu þjóðarinnar og leitt hana til sigurs; það er fyrst og fremst Alþ. undir forustu ágætismanna, eins og Jóns Sigurðssonar og fleiri. Og það er Alþ. fyrst og fremst, sem hefur gert ráðstafanir til hinna miklu framfara, sem orðið hafa meðal þjóðarinnar á undanförnum áratugum, — Alþ., sem í aðalatriðum hefur verið kosið á þann hátt, sem nú er.

Ég er nú búinn að sitja nokkuð lengi á Alþ. Ég ætti því að þekkja þingið eins og það er og hefur verið undanfarna áratugi. En ef þetta frv., sem hér liggur fyrir, gengur fram, þá verður sú gerbreyting á skipun þingsins, að mér virðist að það muni hreint og beint verða önnur stofnun. Það má því ef til vill skoða orð mín hér sem eins konar kveðju til þess þings, sem ég hef alllengi setið á.

Það væri að sjálfsögðu ekkert nema gott um það að segja, þó að skipun Alþ. væri breytt, ef það væri til bóta og til heilla fyrir þjóðina. En því miður held ég, að þessi breyting verði það ekki, heldur þvert á móti. Annars er ekki heldur að vænta, eins og í pottinn er búið.

Þetta frv. er ekki árangur af neinni skipulegri og rólegri rannsókn á því, hvaða kjördæmaskipun henti hér bezt, — ekki á sögulegri þróun þessara mála, né heldur á staðháttum hér á landi, heldur eru flokkssjónarmiðin ein látin ráða. Einn af stuðningsflokkum þessa máls, Alþfl., er beinlínis hræddur við dauða sinn, — það vita allir, — og hyggur, að þessi kjördæmabreyting geti tryggt honum lífið. Þessi flokkur var þó eitt sinn svo öflugur, að hann kom manni að við allsherjarlandskjör, þar sem aðeins þrír menn voru kjörnir, og 2 alþm. að í Reykjavík af 6, og mann fékk hann kjörinn á Akureyri, sem reyndar hefur nú öðruvísi til komið; og það var sá tími, að þessi flokkur hafði 4 fulltrúa í bæjarstjórn Reykjavíkur, hann hefur einn nú.

Það er því ekki kjördæmaskipuninni að kenna, hvernig komið er fyrir flokknum, því að kjördæmaskipun var frá hans sjónarmiði ekki betri, þegar hann hafði svo mikið að segja sem ég var að lýsa, heldur er þetta til komið af hinu, að hann hefur tapað fylgi meðal þjóðarinnar. Og haldi sú þróun áfram, gagnar honum ekki neitt kjördæmabreyting, nema ef til vill rétt í bili. Dauðinn bíður hans þá óhjákvæmilega, hvernig sem kjördæmin verða. Eina ráðið fyrir flokkinn til nokkurrar frambúðar er því að vinna aftur eitthvað af þeirri tiltrú, sem hann áður hafði meðal þjóðarinnar. En því miður virðist hann ekki vera á þeim vegi staddur sem stendur, að þau straumhvörf séu líkleg. Ég segi: því miður, því að gjarnan vildi ég unna þeim flokki betra hlutskiptis.

Form. Sjálfstfl. er 1. flm. þessa frv. fyrir hönd flokksins. Það eru þó ekki mörg ár síðan hann lýsti því yfir fyrir hönd sama flokks, að Sjálfstfl. mundi aldrei — aldrei samþykkja að skipta landinu í nokkur stór kjördæmi með hlutfallskosningum, og það er enn styttra síðan annar ráðamaður flokksins taldi heppilegast, að allir þm. væru kosnir í einmenningskjördæmum, og færði fyrir því ýmis rök. Hvað veldur þessum breyttu viðhorfum?

Haft er eftir form. Sjálfstfl., — ég held í hans eigin flokksblaði, — að hann hafi vaxið að viti og þekkingu síðan hann lýsti þessu yfir. Ég verð að draga það mjög í efa, að hann hafi gert það, m.a. sökum þess, að hann er nú kominn á þann aldur, þegar mönnum er yfirleitt hætt að fara fram og flestum farið að fara aftur, jafnvel einnig andlega.

Önnur ástæða, en aukið vit og þekking þykir mér líklegri að sé til hinnar síbreytilegu afstöðu Sjálfstfl., og hún er sú, að flokkurinn miði, eins og reynslan sýnir, afstöðu sína jafnan til þessa máls við það, hvernig honum hefur gengið í alþingiskosningunum næstu á undan. Það var t.d. langt frá því, að flokkurinn beitti sér fyrir breyttri kjördæmaskipan allan þann tíma, sem hann var í stjórn frá 1944 til 1956, og í kosningunum 1953 gerði hann sér miklar vonir um að fá meiri hl. á Alþ. með minni hl. kjósenda að baki og hefði áreiðanlega látið sér það vel líka að fá meiri hl. þm., þó að hann hefði ekki meiri hl. kjósenda.

Sama er auðvitað að segja um Alþb., sem nú hefur gengið til liðs við stjórnarflokkana í þessu aðalmáli þingsins, sem margir kalla, og verður því að skoðast sem stjórnarstuðningsflokkur að miklu leyti. Vitanlega er það ávinningsvon, sem varð til þess, að Alþb. fylgir þessu máli, býst við að fá fleiri þm. kosna með þessu móti heldur en ella, og vel gæti ég trúað því, að Alþb. yrði nú einmitt eini flokkurinn, sem nokkuð hefur upp úr þessu.

Vitanlega verður mér svarað og öðrum hefur verið svarað því, að það séu líka flokkshagsmunir, sem Framsfl. sé að berjast fyrir. Sumir hafa orðað það svo, að hann sé að verja sérréttindi sín í kosningafyrirkomulaginu og kjördæmaskipuninni. Þetta finnst mér vera bara hreint fávizkuhjal. Ég veit ekki til, að Framsfl. hafi nein sérréttindi í kosningum. Það hafa allir flokkar og allar stefnur sama rétt til að vinna sér fylgi í kjördæmunum, og það eru ýmsir þm. Sjálfstfl. þingmenn fyrir einmenningskjördæmi, og það var alllangan tíma svo, að sjálfstæðismaður var þm. fyrir fámennasta kjördæmi landsins, langfámennasta kjördæmi landsins. Ekkert þótti við það að athuga.

En hver sem í hlut á, hvort sem það eru þessir flokkar, sem að þessu máli standa, eða Framsfl., þá á ekki að miða kjördæmaskipunina við hagsmuni eins flokks, heldur þarfir þjóðarinnar og staðhætti hér á landi. Flokkar eru síbreytilegir, enda væri kosningabaráttan með öðru móti tilgangslaus, en er þó alltaf háð. En landið stendur á sínum stað, og íslenzka þjóðin heldur vonandi áfram að vera til. Að vísu skal ég játa það, að eins og gert hefur verið undanfarið, þarf annað slagið að breyta tölu þm. eftir því, hvernig fólkið flyzt til í landinu, en það hefur verið sýnt fram á það, að þetta er hægt að gera án þess að svipta kjördæmi þau, sem nú eru, þm. sínum.

Eitthvað það fáránlegasta, sem ég hef heyrt í umr. um þetta mál, er það, að sýslurnar séu einskis virði og sjálfstæði þeirra, því að sýsluskipunin sé ákveðin af dönskum einvaldskonungum. Sannleikurinn er þó sá, að það hefur haldizt sama héraðsskipun í landinu frá því á hinni fyrri þjóðveldisöld. Við vitum það, að goðorðin í gamla daga voru ekki beinlínis alveg staðbundin að lögum, þó að þau væru það að mestu leyti í reynd, en aftur voru þingin, vorþingin, fyrir ákveðin landssvæði, héruð, og sú héraðsskipun, sem ákveðin var á 10. öld með vorþingunum, hefur haldizt gegnum aldirnar að langsamlega mestu leyti. Hér hefur verið talað um fjórðunga, fjórðungaskiptingu landsins, og þessi nýju, stóru kjördæmi eigi að vera eins konar endurvakning fjórðunganna. En fjórðungarnir hafa í raun og veru ekki verið annað en landfræðileg hugtök. Landinu var að vísu skipt í fjórðunga á 10. öld, og þá voru settir fjórðungsdómar á Alþingi, einn dómur fyrir hvern fjórðung, sem vitanlega var gert bæði til þess, að kunnugir menn fjölluðu um mál þar, og sennilega einnig til þess að flýta dómsstörfum Alþingis, því að þá mátti taka fyrir fjögur mál í einu. Það var einhver tilraun gerð til þess að koma á fjórðungsþingum í þá daga, en ekki greina heimildir frá nema fjórðungsþingi í Vestfirðingafjórðungi, ekki svo að ég viti til. Það er svo að sjá, að fjórðungsþing hafi aldrei komizt á í hinum fjórðungunum og staðið mjög stutta stund í Vestfirðingafjórðungi.

Nei, það eru þingin, vorþingin, og þingsóknirnar til þeirra, sem voru grundvöllur héraðsskipunarinnar. Síðan hafa þingin orðið að sýslum, og það helzt svo enn í tveim landsfjórðungum, að gömlu þingin eru enn í dag sýslur þar. Það eru Norðlendingafjórðungur og Sunnlendingafjórðungur. Til skamms tíma var hvert þing sýsla, og öll eru þau lögsagnarumdæmi, þó að sýslum hafi verið skipt í tvö sýslufélög. Sama er að segja um Þverárþing í Vestfirðingafjórðungi. Það helzt enn sem lögsagnarumdæmi.

Hv. þm. N-Ísf. hafði verið að tala hér um það undir umr. um þetta mál, að á 14. öld hefðu verið hér á landi aðeins 9 sýslur, og taldi, að hin nýju kjördæmi, sem hugsuð eru í þessu frv., væru eiginlega endurvakning þeirra sýslna, sem voru á 14. öld. Það mun vera rétt, að það voru 9 sýslumenn einhvern tíma á 14. öld, og ég hygg, að fyrst eftir það, að Gissur jarl dó, hafi sýslumenn Noregskonungs hér á landi verið enn færri. En þetta breytti ekkert héraðaskipuninni. Þingin héldust lengi fram eftir öldum, og þetta, sem hv. þm. N-Ísf. talar um, 9 sýslur, er ekki annað en það, að það var sami sýslumaðurinn, sýslumaður í fleiri en einu þingi.

Menn þurfa ekki annað, en lesa gamla annála til þess að sjá það, að þingin héldust, vorþingin héldust lengi, og þar fór héraðsstjórnin fram í fornöld, og þar fór hún fram lengi fram eftir öldum, því að það var hægt þar að gera ýmsar samþykktir, sem voru bindandi fyrir héraðið, t.d. eins og afréttarmál, fjallskil o.fl.

Þá heyrði ég það liggjandi í rúminu, þegar útvarpað var umr. um þetta mál frá hv. Nd., að þá var einn hv. ræðumaður að líkja nýju kjördæmunum, sem fyrirhuguð eru, við fjórðungana. Eins og ég vék að áðan, hafa fjórðungarnir aldrei verið neitt nema stuttan tíma, sem ég skal síðar víkja að, annað en landfræðileg takmörk. Þeir hafa ekki haft neina sérstaka stjórn eða nein sérstök samtök, enda hélt ég nú, að fjórðungar væru fjórðungar, en ekki áttungar. Hér er lagt til að skipta landinu í áttunga, en ekki fjórðunga, og þar af leiðandi virðist mér, að það sé nú lítið hægt að tala um það með sanni, að verið sé að endurreisa fjórðungana með þessum nýju kjördæmum, enda er þessum nýju kjördæmum ekki ætlaður neinn stjórnskipulegur réttur eða sjálfstjórn, menn eiga bara að hlaupa saman og kjósa alþm. fyrir þessi stóru svæði og annað ekki. En það má kannske segja, að þessi stóru kjördæmi líkist að sumu leyti öðrum stofnunum, sem um tíma voru hér á landi, þær stofnanir voru settar af dönskum einvaldskonungum, og það voru ömtin. Amtmennirnir stóðu beint undir dönsku stjórninni, og í raun og veru voru ömtin eins konar hlutar ríkisins. Landið var ekki nein heild, meðan ömtin voru, eða lengst af þann tíma, sem ömtin voru. Það var enginn innlendur æðsti yfirmaður amtmannanna.

Hv. 6. þm. Reykv. flutti hér á miðvikudaginn mjög fróðlegt erindi um kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipun hjá ýmsum lýðræðisþjóðum. Ég fyrir mitt leyti þakka fyrir fræðsluna. Ég geri þó ráð fyrir, að ýmsir hér inni hafi vitað margt af því, sem hann var að fræða okkur um, t.d. eins og það, að það eru hlutfallskosningar til þjóðþinganna á Norðurlöndum, en aftur meirihlutakosning í Bretlandi og í Bandaríkjunum, sem ekki eru síður lýðræðisríki, en Norðurlöndin, Holland og Belgía o.s.frv. Sviss taldi hann nú einnig til hinna beztu lýðræðisríkja, og kann það að vera, en það er nú nýafstaðin atkvgr. í Sviss, þjóðaratkvæði svokallað, þar sem fellt var að láta helming þjóðarinnar — eða rúmlega helming sennilega — fá atkvæðisrétt, svo að ég get nú dálítið efazt um, að það sé rétt að hampa Sviss sem alveg sérstöku fyrirmyndarlýðræðisríki. Það er ágætt land og ágæt þjóð, sem þar býr, eða þjóðir, en ég sé ekki, að íbúar Sviss standi framar í lýðræði öðrum þjóðum og ekki framar okkur Íslendingum.

Það er kunnugt, t.d. í Bandaríkjunum, sem ég held að enginn leyfi sér annað en að kalla lýðræðisríki, hvernig kosningarnar til efri deildarinnar eða senatsins eru, að hvert ríki, hvort sem það er fjölmennt eða fámennt, sendir tvo fulltrúa þangað. Hið nýja ríki Alaska sendir tvo fulltrúa þangað alveg eins og New Yorkríki, sem telur víst yfir 10 millj. íbúa, og senatið í Bandaríkjunum hefur töluvert mikið að segja, það ræður meiru um utanríkismálastefnu Bandaríkjanna heldur en fulltrúadeildin, og öll mál þurfa að samþykkjast af því, þannig að ef miðað er við þá stefnu, sem kemur fram í þessu frv., þá held ég, að Bandaríkjamenn taki yfirleitt ekki meira tillit til höfðatölureglunnar, en við Íslendingar höfum gert, jafnvel þó að kjördæmum til fulltrúadeildarinnar sé annað slagið breytt eftir íbúatölu hvers landssvæðis.

Hv. 6. þm. Reykv. fræddi okkur á því að lénin í Svíþjóð og fylkin í Noregi væru kjördæmi, og víssi ég það reyndar áður, og þessi svæði, lénin og fylkin, taldi hann svara til fjórðunganna hér. Ég álít, að það sé alveg rangt. Ég álít, að lénin í Svíþjóð eða landshöfðingjadæmin og fylkin í Noregi svari til sýslnanna hér, því að landið skiptist ekki stjórnskipulega í neina fjórðunga hér, landið skiptist bara í sýslur og bæi og svo sýslurnar í hreppa, og skipting Svíþjóðar er í lén eða landshöfðingjadæmi og skipting Noregs í fylki.

Þá upplýsti hv. þm. um kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipun í Belgíu t.d., að Belgía skiptist í 30 kjördæmi og það væri hlutfallskosning í þeim öllum. Ég býst við, að þetta sé rétt. En ef við miðum við landsstærð Íslands og Belgíu, þá mundu þessi 30 kjördæmi í Belgíu svara til þess, að hér á Íslandi væru yfir 100 kjördæmi. Hv. þm. sagði að vísu og það réttilega, að það væri fólkið, sem kysi, en ekki landið, og þess vegna finnst honum þetta að sjálfsögðu ekki sambærilegt. En ég held því alveg ákveðið fram, að það verði þó að taka tillit til landsins, þegar um kjördæmaskipun er að ræða.

Það kann vel að vera, að hlutfallskosningar, sem auðvitað hafa sína galla, geti notið sín vel í þéttbýli og fjölmenni. En þær geta ekki notið sín og eiga ekki sama rétt á sér í fámenni og strjálbýli, blátt áfram vegna þess, að til þess að hlutfallskosning geti átt sér stað í strjálbýlinu, eins og hér á landi, þá þurfa kjördæmin að vera svo óhæfilega stór, að fólkið þekkist ekki, og fólkið í þessum kjördæmum mun eiga mjög erfitt með að hafa nægileg samtök sín á milli, t.d. um val frambjóðenda og annað slíkt, sem á að gera og þarf að gera í kjördæmum, ef fólkið á að ráða því, hverjir eru þm. Ég sé ekki vel, hvernig t.d. Eyfirðingar og Norður-Þingeyingar eiga að geta haft þau samskipti og samstarf, sem þyrfti að vera í einu kjördæmi. Ég veit að Eyfirðingar og Norður-Þingeyingar þekkjast yfirleitt mjög lítið og hittast mjög lítið. Og svona er þetta auðvitað víðar.

Og jafnvel þótt nú hefðu verið ákveðnar hlutfallskosningar um land allt, þá finnst mér, að það hefði ekki þurft að ganga eins róttækt til verks og gert er. Og svo að ég nefni það kjördæmi, sem ég á að lenda í, Norðausturlandskjördæmið, þá finnst mér, að þar hefði getað verið hlutfallskosning, þótt þar hefðu verið tvö kjördæmi og hin gömlu þing þar fengið að halda sér, Vaðlaþing kosið sérstaklega, þ.e. Eyjafjarðarsýsla og Akureyri, og svo Þingeyjarþing sérstaklega. Það hefði vel verið hægt að koma við hlutfallskosningum í þannig löguðum kjördæmum, og svo er víðar á landinu.

Það er náttúrlega rétt, sem hér hefur verið sagt, að Danakonungur, sem þá var konungur Íslands, ákvað kjördæmin í fyrstu að forminu til, en hann ákvað þau samkvæmt hinni gömlu og góðu héraðaskipan í landinu. En það höfðu bara merkir Íslendingar, áður en konungurinn ákvað þetta, stungið upp á svipaðri kjördæmaskipan eins og varð. Ég veit ekki, hve margir hv. þdm. hafa lesið t.d. greinar Baldvins Einarssonar í Ármanni á Alþingi um endurreisn Alþingis. Þar heldur hann því fram, að þótt þjóðin sé fámenn, þurfi þingmennirnir að vera nokkuð margir og kosnir í jafnmörgum kjördæmum, til þess að sem víðtækust þekking á högum þjóðarinnar sé fyrir hendi á Alþingi, og það, sem Baldvin Einarsson sagði um þetta mál fyrir meir en 100 árum, það finnst mér að mörgu leyti eiga enn við, jafnvel þótt samgöngur hafi batnað, því að ekki eru samgöngur orðnar svo góðar enn, að það eru oft ófærir vegir á milli þeirra byggðarlaga, sem nú eiga að renna saman í eitt kjördæmi.

Hv. 6. þm. Reykv. talaði mikið um það, að grundvöllur alls lýðræðis ætti að vera jafn kosningarréttur. Fræðilega er þetta auðvitað rétt. En hvernig á að koma hnífjöfnum kosningarrétti við? Ég held, að hann náist aldrei, hvernig sem að er farið. Það væri hægt að hugsa sér að skipta landinu í einmenningskjördæmi með alveg jafnri íbúatölu og kjósendatölu og að hver kjósandi hefði þar af leiðandi rétt til að kjósa einn mann á þing. Ja, mönnum kannske virðist, að þetta mundi vera jafn kosningarréttur, alveg jafn. En þó er alls konar aðstöðumunur úti um landið, sem gerir það að verkum, að menn eiga misjafnlega hægt með að nota sinn kosningarrétt. Og þó að landið væri gert að einu kjördæmi og kosið hlutfallskosningu að sjálfsögðu, þá hygg ég, að það sama yrði upp á teningnum, kosningarrétturinn yrði ekki hnífjafn fyrir því vegna ýmiss konar aðstöðumunar. Og náttúrlega hnígur allt að því. Því hefur verið lýst yfir, að þetta frv. væri ekki nema áfangi á leiðinni til þess að jafna kosningarréttinn, sem kallað er, og auðvitað er stefnan sú að gera landið að einu kjördæmi. Mér er spurn: Hvers vegna þá ekki að gera það strax, alveg eins og að standa þarna við á leiðinni?

Ég vildi líka gjarnan spyrja flytjendur þessa máls, þó að það sé ekki stórvægilegt atriði, hvernig í ósköpunum stendur á því, að það á að slá fastri tölu uppbótarþm.? Þeir skulu verða 11, þó að engin þörf kunni að vera á þeim til jöfnunar á milli þingflokka. Er það svo, að þeim finnist, að Alþ. verði miklu starfhæfara, ef þm. eru 60 heldur en ef þeir yrðu eitthvað færri? Ég hef ekki trú á því, að Alþ. verði neitt starfhæfara fyrir það, þótt þm. sé fjölgað. Og mér er nú spurn: Hvar á að hafa þessa þm., þessa 60 þm.? Hér er ekki gert ráð fyrir, að neitt breytist við þetta frv. um deildarskipunina. Þar af leiðandi verða 20 menn hér í hv. Ed. Lítið í kringum ykkur, hv. þdm., og svarið þið mér svo: hvar eiga þessir 20 menn að vera, svo að þeir geti sinnt þingstörfum? Mér virðist vera alveg nógu þröngt í deildinni nú, þótt ekki sé fjölgað.

Eins og bæði ég hef lítillega sýnt fram á og aðrir á undan mér, er þetta frv. ávöxtur hentistefnu og byggt á því, hvað einstakir flokkar álíta hagsmuni sína. En þannig á ekki að fara að, þegar um sjálf stjórnskipunarlög landsins er að ræða. Auk þess er það til hreinnar og beinnar minnkunar að afgreiða nú aðeins einn þátt stjórnarskrárinnar, 15 árum eftir að lýðveldið var stofnað, þegar því var lýst yfir við það tækifæri, að öll stjórnarskráin yrði endurskoðuð mjög bráðlega. Vitanlega á að endurskoða stjórnarskrána í heild, og þess vegna á ekki að samþykkja þetta frv., heldur á þingið annaðhvort að krefjast þess, að n., sem skipuð var í málið 1947, ljúki störfum fyrir næsta þing, eða þá, ef það sýnist vonlaust, að setja nýja nefnd til að vinna þetta verk og ljúka því á þessu ári. En þessu frv. á að vísa frá nú. Ég mun því fyrst og fremst greiða atkv. með þeirri dagskrártill., sem fyrir liggur frá hv. minni hl. stjskrn., og það þrátt fyrir það, þó að ég hefði kosið, að sú dagskrártillaga hefði verið styttri, en hún er.