14.08.1959
Sameinað þing: 13. fundur, 79. löggjafarþing.
Sjá dálk 515 í B-deild Alþingistíðinda. (221)

8. mál, stjórnarskrárendurskoðun

Flm. (Björn Fr. Björnsson):

Herra forseti. Svo sem kunnugt er, var á dögunum afgreidd frá hv. Alþ. sem lög breyt. á 31. gr. stjórnarskrárinnar, þeirri grein hennar, sem fjallar um kjördæmaskipan. Hefur þinghaldið í þetta sinn aðallega snúizt um þetta mál og það verið keyrt í gegn þrátt fyrir megna og vaxandi andúð og án þess að meiri hl. Alþ. sæi ástæðu til þess að veita þjóðinni sérstakt tækifæri til að greiða atkv. um málið eitt, án sambands við stjórnmálaflokkana og stundarhagsmuni þeirra og hlýða þannig a.m.k. anda stjórnarskrárinnar. En um þessa lausn kjördæmamálsins tjáir ekki að ræða að sinni. Hins vegar leynir sér ekki óhugur fólks, hvarvetna úti á landsbyggðinni gagnvart þessari kjördæmabyltingu og væntanlegum afleiðingum hennar og mun sá tími að minni hyggju og margra annarra, liggja nær en margur hyggur, að meiri hluti Alþingis verði jafnfeginn eða fegnari að leysa þjóðina undan þessu nýtilstofnaða skipulagi, þegar reynslan hefur kveðið upp sinn dóm.

En allar aðrar greinar stjórnarskrárinnar gömlu standa óbreyttar. Þannig er heildarfrágangi lýðveldisstjórnarskrárinnar enn þá ólokið þrátt fyrir ítrekaðar ákvarðanir Alþingis og skipun nefndar, sem setið hefur í rúmlega tólf ár með það verkefni á hendi að endurskoða stjórnarskrána og skila álitsgerðinni.

Það er kunnara, en frá þurfi að segja, að lýðveldisstjórnarskráin frá 1944 var álitin til bráðabirgða einungis, en til hins ætlazt, að hinu unga lýðveldi yrði sett hið fyrsta heilsteypt stjórnarskrá og svo fullkomin sem auðið værl. Þessu marki hefur því miður ekki tekizt að ná, þó að ástæða og aðstæður sýndust vera til allsherjarafgreiðslu stjórnarskrárinnar við hliðina á breyt. á kjördæmaskipuninni, sem nú hefur verið knúin fram án sambands við nauðsynlegar breyt. á ýmsum öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar.

Mér þykir eftir atvikum rétt að rifja upp, en þó í höfuðdráttum, sögu stjórnarskrármálsins, svo að ljósara megi vera, hve úrhendis að ýmsu leyti hefur farið, miðað við þær óskir og vonir, sem forustumenn þjóðarinnar og þjóðin yfirleitt ól í brjósti í upphafi um þetta mál og lausn þess og til þess enn fremur að hert verði á endurskoðunarstarfinu og því lokið sem fyrst, eins og ætlazt er til af hálfu okkar, flm. þessarar þáltill.

Hinn 22. maí 1942, eða fyrir rúmum 17 árum, var samþ. ályktun í sameinuðu Alþingi um kosningu fimm manna nefndar til þess að gera till. um breyt. á stjórnskipunarlögum ríkisins í sambandi við væntanlega stofnun lýðveldis á Íslandi. Síðar á því ári var svo ákveðið, að við stofnun lýðveldisins yrðu ekki aðrar breyt. á þágildandi stjórnarskrá gerðar en þær einar, sem óhjákvæmilegar væru vegna sambandsslitanna við Danmörku. Var þá samtímis fjölgað mönnum í stjórnarskrárn. um þrjá, þannig að nm. urðu alls 8 eða 2 frá hverjum þingflokki.

Stjórnarskrárn. var síðan með nýrri þál. fengið erindisbréf í 2 liðum. Hún skyldi í fyrsta lagi gera till. um beinar, óhjákvæmilegar stjórnarskrárbreyt. vegna lýðveldisstofnunar og í öðru lagi var henni falið að undirbúa aðrar breyt. á stjórnskipunarlögum, eftir því sem þurfa þætti. Þessi síðari liður erindisbréfsins sýnir, að þegar á árinu 1942 var á Alþ. gengið út frá því, að ný lýðveldisstjórnarskrá yrði sett fljótlega að lokinni stofnun lýðveldis. Stjórnarskrárn. frá 1942 skilaði síðan áliti til ríkisstj. 1943 og í grg. fyrir frv. því, sem hún samdi jafnframt, segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Skilar n. með þessu stjórnarskrárfrv. og grg. fyrri hluta þess verkefnis, sem henni var falið, en mun halda áfram að vinna að seinni hluta verkefnisins, sem sé að undirbúa aðrar breyt. á stjórnskipunarl., sem þurfa þykir og gera verður á venjulegan hátt. Má ætla, að það starf verði öllu víðtækara og þurfi þar að afla ýmissa gagna, er nú liggja eigi fyrir, svo og að gaumgæfa reynslu þá, er lýðræðisþjóðir heimsins hafa óefað öðlazt í þessum efnum“ o.s.frv.

Svo mörg eru þessi orð og lærdómsrík. Á árinu 1944 snemma samþykkti svo Alþingi hinar óhjákvæmilegu breytingar vegna lýðveldisstofnunarinnar. Þjóðin var svo að segja einhuga um það að slíta sambandinu við Dani og stofna lýðveldi. Til þess að eiga ekki á hættu, að sá einhugur rofnaði, þótti nauðsyn til bera að gera í þetta sinn einungis þá breyt. á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands, sem af stofnun lýðveldis leiddi. Allt annað og m.a. það, sem ágreiningi kynni að valda, var lagt til hliðar og ætlað seinni tíma til úrlausnar. Við þessa afgreiðslu gerðu nokkrir þm. grein fyrir atkv. sínu og það kom glögglega fram, að gert var ráð fyrir, að stjórnarskráin yrði vandlega endurskoðuð á næstunni.

Um haustíð 1944 tók ný ríkisstj. völd undir forustu hv. þm. G-K., þáv. forsrh., Ólafs Thors. Að henni stóðu þrír stjórnmálaflokkar, svo sem kunnugt er, Alþfl., Sósfl. og Sjálfstfl. Í yfirlýsingu þessarar ríkisstj. segir m.a., með leyfi hæstv. forseta:

„Loks hefur ríkisstj. ákveðið, að hafin verði nú þegar endurskoðun stjórnarskrárinnar með það fyrir augum, að sett verði ótvíræð ákvæði um réttindi allra þegna þjóðfélagsins til atvinnu eða til þess framfæris, sem tryggingalöggjöfin ákveður, félagslegs öryggis, almennrar menntunar og jafns kosningarréttar. Auk þess verði þar skýr fyrirmæli um verndun og eflingu lýðræðisins og um varnir gegn þeim öflum, sem vilja vinna gegn því. Endurskoðun þessari verði lokið svo fljótt, að frv. verði lagt fyrir Alþ., áður en kosningar fara fram,og eigi síðar en á síðari hluta næsta vetrar og leggur stjórnin og flokkar þeir, sem að henni standa, kapp á, að frv. þetta verði endursamþykkt á Alþ. að afloknum kosningum.“

Þetta segir þar. Þessi ríkisstj., nýsköpunarstjórnin svokallaða, lét síðan kjósa 12 manna nefnd, er skyldi verða áður kjörinni 8 manna nefnd í stjórnarskrármálinu til ráðgjafar og aðstoðar. Auk þess var stjórnarskrárn. heimilað að ráða sér sérfróðan mann til öflunar gagna og undirbúnings málsins að öðru leyti.

Þannig var þá búið að setja á laggirnar tvær nefndir til þess að endurskoða stjórnarskrána, eftir að nauðsynlegar breyt. höfðu verið á henni gerðar við stofnun lýðveldisins, nm. þannig alls 20 auk sérfræðings, sem mun hafa kynnt sér stjórnskipunarmálefni með öðrum þjóðum. Og hann hefur sjálfsagt þannig aflað fróðleiks um stjórnarskrár annarra þjóða og reynslu þeirra í þeim efnum. En frá þessum n. hafa ekki komið álitsgerði, og nýsköpunarstjórninni auðnaðist ekki að fullnægja sínu fyrirheiti um endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Á Alþ. veturinn 1946–47 tóku þm. að inna eftir því, hvað liði endurskoðuninni. Flutt var till. til þál. um, að stjórnarskrárn. yrðu látnar ljúka störfum.

Þessu næst gerðist svo það, að ný ríkisstj. tók völd á öndverðu ári 1947. Sú ríkisstj. flutti till. um að leysa báðar stjskrn. frá störfum, en skipa í þeirra stað nýja 7 manna mþn. til þess að framkvæma endurskoðun stjskr. Till. var samþ. og n. fullskipuð. Síðan eru liðin, svo sem áður getur, meira en 12 ár, og n. hefur ekki skilað áliti né heldur talið hlutverki sínu lokið. Endurskoðunarstarfið er margþætt og ýmsir erfiðleikar á því að koma því fram. Á að sjálfsögðu kjördæmaskipunarmálið kannske mestan þátt í því, hversu störfin hafa dregizt stórlega. Hins vegar verður að teljast mjög illa farið, að breyt. á 31. gr. stjórnarskrárinnar skyldi ekki fylgja, eins og væntanlega hefur verið ætlazt til, öðrum brtt. á stjskr., þannig að hún í heild hefði hlotið afgreiðslu frá hv. Alþ. Þetta verkefni hafði n. frá 1947 á hendi og átti því að skila til þings og stjórnar álitsgerð um breyt. í heild. En skyndilega var á s.l. vetri hlaupið í að breyta kjördæmaskipuninni, án þess að til kasta þessarar n. kæmi, svo sem þó rétt hefði verið. Auðvitað átti n. frá 1947 að taka málið í sínar hendur og nota þannig kærkomið tækifæri til þess að leysa verkefnið í heilu lagi af sinni hálfu, svo sem henni var auðið. Það sýndist ekki þá og ekki heldur enn í dag sú nauðsyn til bera að keyra kjördæmaskipunarmálið eða breyt. á kjördæmaskipuninni þannig fram, eins og gert hefur verið, þegar miðað er við allan þann tíma, sem þessar n. hafa átt setu. Og það munu fáir einmitt hæfari til þess að veita þessum verkefnum fyrir sér né þeim vanda yfirleitt vaxnari, en sumir þeirra manna, sem sitja í þessari n. frá 1947. Og þeir hefðu sannarlega vel getað komið með till., sem gátu orðið grundvöllur til lausnar á þessu fyrirsetta verkefni. N. hafði líka á sínum vegum sérfræðing í stjórnskipunarmálum og hafði þannig viðað að sér efni, hvernig slíkum málum er fyrir komið og háttað með öðrum þjóðum, sem búa við þingræði og lýðræði. Nefndin sýndist því vera sá rétti vettvangur, þar sem að þessu máli í heild yrði unnið í upphafi, og þá er ekki vafamál, að betur hefði farið og vandlegar verið um búið.

Allir hljóta að viðurkenna, að rétt sé og sjálfsagt að koma fram heillegri og vel endurskoðaðri stjórnarskrá. Um það munu ekki vera skiptar skoðanir. Um liðna tíð, sem eigi hefur því miður í þessu efni verið nægilega vel notuð, þýðir ekki að ræða eða um að sakast og engan sérstakan vil ég áfellast. En úr því sem komið er, virðist auðsætt, að ljúka beri heildarfrágangi á stjórnarskránni. Þegar nú búið er að breyta 31. gr. stjórnarskrárinnar, eins og kunnugt er, ætti að verða mun hægara um vik, að því er varðar önnur atriði eða aðrar greinar hennar. Þá ætti n. að sjálfsögðu að taka hina nýju kjördæmaskipun til nánari yfirvegunar, eftir hæfilegan tíma þó, því að vissulega er hún eftir sem áður mikilvægt rannsóknar- og umbótaefni og ljóst, að reynslan mun leiða í ljós mjög fljótlega, hve mjög var að hrapað, því að enn og áframhaldandi vitnar þróun hlutfallskosninga og afleiðingar þeirra gegn hinni nýsamþykktu kjördæmaskipan.

Um efni nauðsynlegra breyt. að öðru leyti á stjórnarskránni mun ég ekki ræða, enda hefur n. þegar fengið í hendur þau gögn og þær upplýsingar, eftir því sem mér er tjáð, sem koma mega henni að nokkru haldi. Það eitt skiptir nú höfuðmáli, að n. láti þegar til sín taka um heildarlausn þess verkefnis, sem henni var í upphafi fengið. Og sú þáltill., sem við fjórir framsóknarmenn í hv. Alþ. flytjum á þskj. 11, er til þess ætluð fyrst og fremst og einvörðungu að herða á því, að heildarendurskoðun fari fram á stjórnarskránni og henni ljúki sem fyrst. Mér skilst, að till. þessi geti orðið nokkurn veginn ágreiningslaus og vænti þess, að hv. alþm. geti samþykkt hana, eins og hún hér liggur fyrir. Nú er senn að ljúka þingstörfum. Ég býst við, að ef málinu yrði vísað til n., þá mundi till. ekki framar koma fram á þessu þingi. Þess vegna geri ég ekki till. um, að henni verði vísað til n., heldur verði hún afgreidd þegar á þessum fundi.