10.08.1959
Efri deild: 6. fundur, 79. löggjafarþing.
Sjá dálk 286 í B-deild Alþingistíðinda. (52)

1. mál, stjórnarskipunarlög

Frsm. minni hl. (Karl Kristjánsson) :

Herra forseti. Margt er það í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem litið var svo á 1944, þegar lýðveldið var endurreist, að breyta yrði hið fyrsta. Það hefði þótt fjarstæðuspá á því ári, að stjórnarskránni yrði í engu breytt í hálfan annan áratug og loks 1959 aðeins einni grein, ekki af því, að fleiru þætti þá ekki þörf að breyta, heldur vegna þess, að ekki mætti tefja sig á því. Visst augnablik virtist þurfa að nota, hraðfleygt augnablik, sem óvíst var að kæmi nokkurn tíma aftur. Hvaða augnablik var þetta? Það var augnablikið, þegar Alþfl. og Alþb. datt í hug, að þeir flokkar gætu grætt á því að verða við óskum Sjálfstfl. um að breyta kjördæmaskipuninni. Sennilegt þykir mér, að þessir flokkar eða öllu heldur núverandi forsprakkar þeirra komist innan skamms ekki hjá að minnast þessa augnabliks með svipuðum hugsunum og Steingrímur skáld Thorsteinsson setti fram í ljóði á sinn djúpskyggna, en nokkuð meinlega hátt:

Eitt einasta syndar augnablik,

sá agnarpunkturinn smár,

oft lengist í ævilangt eymdarstrik,

sem iðrun oss vekur og tár.

Þegar þetta óvænta, tilviljunarkennda og synduga augnabik rann upp, lá svo mikið á, að engum tíma mátti eyða í að athuga stjórnarskrána að öðru leyti. Eitthvað gat komizt upp á milli flokkanna og valdið samvinnuslitum, ef bið yrði og fleira væri tekið til athugunar. „Treystu þar hver öðrum illa,“ mátti segja, enda líklega enginn til, sem treystir þeim öllum. Ákafinn var svo mikill að komast í kjördæmamálsflatsængina, að þeir sögðu á sína vísu eins og brúðguminn frægi: „Ekkert kaffi, bara hátta.“

Málið var afgreitt á síðasta þingi með óbilgjörnu atkvæðavaldi, af mikilli hroðvirkni og engri samvizkusemi að neinu leyti, leyfi ég mér að segja. Engin leiðrétting fékkst á frv., sem fram var lagt í upphafi, þótt bent væri á galla og þeir jafnvel viðurkenndir af sumum, er að frv. stóðu. Ég á þar ekki eingöngu við höfuðatriði frv. að leggja niður 27 kjördæmi utan Reykjavíkur og taka í þeirra stað upp 7 stór hlutfallskosningakjördæmi, ræna menn í byggðunum ævafornum rétti og sjálfstæði og efla flokksstjórnavaldið í landinu í staðinn. Um þann kjarna hins synduga augnabliks var auðvitað haldið af þríflokkunum með því óhugnanlega samstillingarafli, sem augnablikið veitti flokkunum til óhæfuverksins, sem ég kalla. En ég á við smærri atriði, t.d. ósamræmið, sem er í því, að Norðausturlandskjördæmi, eða Norðurlandskjördæmi eystra, sem það er víst kallað, eigi ekki að hafa nema 6 þm. þrátt fyrir fólksfjöldann þar, úr því að þríflokkarnir þykjast vilja leggja höfðatölu til grundvallar sem aðalreglu. Á síðasta þingi var algerlega neitað um leiðréttingu á þessu, sem hefði þó verið mjög auðvelt til leiðréttingar og er það til ámælis fyrir alla, sem að stóðu, en þó sérstaklega til ámælis fyrir þá, sem eru af því landssvæði og höfðu aðstöðu til að koma í veg fyrir rangindin.

Fleira var á bent, sem auðvelt var að leiðrétta án þess að raska höfuðstefnu frv. T. d. má nefna þá fjarstæðu, að varamenn skuli vera svo margir „sem til endist“ á listum. En það þýðir, að því færri sem komast að sem aðalmenn, því fleiri eru varamenn fyrir þá. Komist t.d. einn maður að á lista í Reykjavík, verða 23 varamenn þess eina, en kæmust 12 að, yrðu 12 varamenn eða einn varamaður á móti hverjum aðalmanni. Þessari vitleysu mátti ekki hagga og hefði þó mátt strjúka hana burt eins og fis af fati, svo auðvelt var það. Einnig benti ég á d-lið 1. gr. frv., þar sem svo er fyrir mælt, að 11 landsk. þm. skuli vera til jöfnunar milli þingflokka. Eiga þeir að vera 11, hvort sem þeirra þarf með til jöfnunar eða ekki. Verði t.d. 9 þeirra til jöfnunar, þ.e. að þá verði fullum jöfnuði milli þingflokka náð, skal einnig úthluta tveim sætum til viðbótar og það heita til jöfnunar líka, þó að það verði til ójöfnunar að sjálfsögðu, þegar svo er komið. Þetta er svo mikil rökleysa í frágangi, að til skammar er fyrir þingið. En ekki vildu augnabliksmennirnir breyta því á síðasta Alþ.

Ég hreyfði þessum atriðum í stjskrn. nú, en ekki var léð máls á lagfæringum, enda bjóst ég ekki við því, þegar svo langt er á leið komið málinu. Hins hefði frekar átt að mega vænta, að fylgjendur málsins sæju sig nú um hönd eftir þær undirtektir, sem þeir og málið fengu við kosningarnar í sumar og legðu alveg niður þessa sókn síns synduga augnabliks frá í vetur og stofnuðu til endurskoðunar á stjórnarskránni í heild með samstarfi allra flokka, eins og ætlazt var til 1944, á því ári, sem allir litu á stjórnarskrána með þeirri virðingu, sem vera ber og flokkadráttur dægurmála og sérhyggju minnkaðist sín gagnvart henni og dró sig í hlé. En því er ekki að heilsa, að þríflokkarnir vilji gera það. Eftir er þá bara að þrautreyna, hvort þm. þessarar hv. d. fást ekki til þess að gefa þjóðinni tækifæri til að segja já eða nei við aðalefni frv. með hætti þjóðaratkvgr. þar sem önnur málefni falli ekki undir svörin líka. Till. okkar minnihlutamannanna í stjskrn. þessarar hv. d. er um það.

Stjórnarskráin mælir fyrir um það, að þegar Alþ. samþykkir breyt. á henni, skuli það rofið og stofnað þá þegar til almennra alþingiskosninga og samþykki hið nýkjörna Alþingi síðan breyt., eins og hún var gerð á fyrra þinginu, öðlast hún stjórnskipunarlagagildi. Þessi fyrirmæli eru í 79. gr. stjórnarskrárinnar og fela í sér, að þjóðin, almenningur, eigi að segja til um það með atkv. sínu, hvort hann vill staðfesta breyt. eða fella hana. En það er einn af þeim göllum stjórnarskrárinnar, sem afmá þarf nauðsynlega, að ekki er tekið fram, að greidd skuli atkv. sérstaklega um stjórnarskrárbreyt., heldur má blanda henni saman við afstöðu til annarra mála eða allra þeirra málefna, sem koma til greina, þegar þm. er kosinn, ef þeim þóknast, sem með málið fara í kosningum. Ég segi: má blanda, því að vitanlega er það ekki skylt að láta kosningu þingmannanna skera úr, en leyfilegt að láta sérstaka atkvgr. fara fram, svo sem gert var 1944.

Við fórum fram á það, framsóknarmennirnir í stjskrn. þessarar hv. d., í vor, að sérstök, almenn atkvgr. yrði viðhöfð, en fengum þær undirtektir, að þríflokkarnir allir væru ákveðnir í því að ganga ekki inn á slíka þjóðaratkvgr. í neinni mynd. Þau svör voru ekki gefin að óyfirveguðu ráði, heldur eftir umhugsunarfrest.

Þessi galli stjórnarskrárinnar, að hún fyrirskipar ekki, að breyt. á grundvallarlögunum skuli lagðar fyrir þjóðina öðruvísi, en í kosningum til Alþ., stafar vafalaust af því, að þá — ja, líklega 1874 — voru ekki skipulegir stjórnmálaflokkar og fastmótaðir eins og nú. Ákvæðið er a.m.k. frá þeim tíma, þegar menn voru ekki eins háðir þess konar samtökum og nú er orðið. Það er eftirtektarvert, að stjórnarskráin hefur þó vara á um einn flokk mála. Það er, ef kirkjuskipun á að breyta. Samþykki Alþingi breyt. á kirkjuskipun ríkisins, segir stjórnarskráin, skal leggja það mál undir atkv. allra kosningabærra manna í landinu til samþykkis eða synjunar, og skal atkvgr. vera leynileg. Þessi vari, sem þarna er á hafður, gerir ráð fyrir nauðsyn atkvgr. óháðrar öðrum málum, ef kirkjuskipunin á í hlut. Þau mál höfðu þá þegar frá trúflokkum þann hita, sem hinir fastmótuðu stjórnmálaflokkar framleiða nú í öðrum þjóðmálum og nota til sambræðslu óskyldustu málefna í deiglum sínum við kosningar. Nú er svo komið, að við hvaða breyt. sem gerð er á stjórnarskránni ætti að veita almenningi, eins og nauðsynlegt þótti í kirkjuskipunarmálum, þjóðaratkvæðagreiðsluaðstöðuna til þess að losa fólkið við þann hita málefnasambræðslunnar, sem flokkarnir heita við kosningar, en geta miklu síður komið við í þjóðaratkvæðagreiðslunni.

Setningu stjórnarskrár, er tvímælalaust tilætlunin að gera hærra undir höfði, en setningu annarrar löggjafar. Gagnvart henni hafa alþingismenn takmarkað umboð. Þegar breyt. á að gera á henni, þarf að leita samþykkis þjóðarinnar á breyt., bera þær undir þjóðina til samþykkis eða synjunar og því aðeins öðlast þær lagagildi, að næsta Alþingi fallist á þær án nokkurrar breyt. Það segir sig sjálft, að við slíkt málskot til þjóðarinnar á ekki að blanda óskyldum spursmálum inn í, svo að svör þjóðarinnar verði um annað, en raunverulega liggur fyrir. Ég fyrir mitt leyti er þess fullviss, að ef Íslendingar manna sig einhvern tíma upp í það að framkvæma heiðarlega heildarendurskoðun á stjórnarskrá sinni, þá verða tekin upp í stjórnarskrána ákveðin fyrirmæli um, að breyt. á henni skuli jafnan bornar undir þjóðina til samþykkis eða synjunar með þjóðaratkvæðagreiðslu leynilegri. Hins vegar er minna vert, að þing sé rofið og kosningar fari fram samtímis. Það nær ekki lengur tilgangi sínum og er nánast að mínu áliti óþarfi.

En þó að lagaákvæði sé úrelt, eins og ákvæði 79. gr. stjórnskipunarlaga okkar eru, var heimilt að bæta úr þeim með því að láta fara fram þjóðaratkvgr., eins og ég hef áður sagt, og mátti telja skylt, en á það var ekki fallizt. Það var vel hægt að reyna að gera svo gott úr hinum úreltu ákvæðum sem unnt var með því að leggja stjórnarskrármálið fyrir einangrað sem kosningafrv. En var það gert af þríflokkunum, sem báru ábyrgð á málinu sem flytjendur? Nei, síður en svo. Þeir reyndu þvert á móti að misnota hin úreltu ákvæði stjórnarskrárinnar sem mest sér í hag, eins og búið er að margsýna fram á hér á Alþingi og alþjóð veit. Blöð þeirra allra sögðu meira að segja, að með samningi þingflokkanna þriggja væri málið þegar afgreitt og þyrfti ekki um það að deila eða um það að kjósa, heldur önnur mál. Ræðumenn þeirra sögðu það sama með ýmsum tilbrigðum, ef þeir þá fengust til að tala um málið. Í mínu kjördæmi minntust frambjóðendur þríflokkanna varla á stjórnarskrármálið ótilneyddir og það mun ekki hafa verið neitt sérstakt, að mér skilst. Af hálfu þríflokkanna var því haldið fram, að kosningarnar ættu að snúast um allt annað, svo að segja um allt annað, en stjórnarskrármálið. Í málflutningi sínum höfðu þessir flokkar í fáum orðum sagt svo rangt við gagnvart 79. gr. stjórnarskrárinnar sem þeir frekast gátu. Kjörorð þeirra allra voru helguð allt öðrum málum. Dæmi þessu til sönnunar hafa ótalmörg verið nefnd hér á Alþ. að undanförnu og tel ég óþarft að endurtaka þau. Framsfl. einn lagði málið af sinni hálfu fyrir í kosningabaráttunni eins og stjórnarskráin ætlast til. Hann taldi, að um það og það eitt ættu kosningarnar að snúast. En vitanlega mátti truflunar máttur þríflokkanna sín meira, af því að þeir lögðu krafta sína saman, enda alltaf léttara að trufla.

Ekki er vitað til, að nokkurt kjördæmi í landinu eða samtök úr nokkru kjördæminu, sem breyta á, hafi beðið um stjórnarskrárbreyt., sem hér um ræðir. Hún er tiltæki flokkaforustu að almenningi óspurðum. Henni er ætlað að efla flokksræðið í landinu, auðvitað á kostnað almennings, á kostnað lýðræðisins. Hún er afsprengur tækifærishyggju óframsýnna stjórnmálamanna. Málið er vitanlega ekki neikvætt að öllu leyti, mér dettur ekki í hug að halda því fram, fyrr mætti nú líka vera. Það er ekki sannleikslaust, en það er eitt þeirra mála, sem biskup Íslands sagði í ræðu sinni við setningu þessa Alþingis að væru vegna nokkurs sannleika háskalega ósönn og varaði við.

Það, sem á milli ber efnislega, er ekki, að taka þurfi tillit til þess, að fólki hefur fjölgað í vissum landshluta og auka eigi fulltrúatölu þess landshluta á Alþ. Um það er yfirleitt enginn ágreiningur. Það sem veldur ágreiningi, er, að þeir, sem ráða hjá þríflokkunum, tóku það í sig á viðsjálu augnabliki að leggja niður öll núverandi kjördæmi utan Reykjavíkur, en taka upp 7 stór kjördæmi með hlutfallskosningum í þeirra stað. Með því er fornt, sögulegt, landfræðilegt og náttúrlegt byggðasjálfstæði lamað, réttarskerðing framin fyrirvaralaust, upphafin sú verkaskipting þm., sem einmenningskjördæmin hafa haft í för með sér og bæði hefur verið heppileg fyrir þm. og kjördæmin og þjóðfélagið einnig. Í stóru kjördæmunum, sem fyrirhuguð eru, getur enginn þm. komizt yflr að kynna sér svo að segja hvers manns hag og þörf, eins og í núverandi kjördæmum og kjósendurnir ekki haft samband við þm. á sama hátt. Þm. verða settir á verksvið, sem þeir ná engan veginn út yfir. Og hverjum finnst það í raun og veru æskilegt? Hvaða þm. ætli óski þess fyrir sig, þegar til kastanna kemur?

Í núverandi einmenningskjördæmum er venjulega friður milli kosningahríðanna og þm. lítur á sig sem þm. allra í kjördæminu og því skyldugan fyrirgreiðslumann allra. Í hinum stóru hlutfallskosningakjördæmum verður þetta ekki þannig. Þar verður „eilífur stormbeljandi“ flokkareipdráttar alla daga. Einn verður talinn þm. þessa manns og annar þm. hins og samt engin verkaskipting.

Hlutfallskosninga fyrirkomulagið hefur misst ljóma þann, sem mönnum virtist um það leika, þegar það kom fyrst til sögunnar um síðustu aldamót. Það leiðir til smáflokkaþróunar og sundrungar. Rök þau, sem hv. frsm. meiri hl. var að reyna að færa hlutfallskosningunum til gildis hér áðan, hrökkva ekkert í því sambandi. Það voru allt of yfirborðslegar ályktanir hjá honum í sambandi við Finnana. Og þegar hann talar um, að hlutfallskosningafyrirkomulag það, sem við ætlum að taka upp, eftir því sem frv. hljóðar, hafi gefizt vel á Norðurlöndum, þá gat hann þess alls ekki eða fann ekki ástæðu til þess að geta þess, að það er þar mjög takmarkað, breytilegt í ýmsum efnum, m.a. eru engir uppbótarþm. í Noregi, en það skiptir vitanlega mjög miklu máli, hvernig hlutfallskosningar eru uppbyggðar. Það virðist vera kleyft í íslenzkum stjórnmálaþroska og óstillt þelið, og þess vegna má líka gera ráð fyrir því, að hér verði erfiðara að rísa undir og þola galla þessa kosningafyrirkomulags heldur en er þó meðal frændþjóða okkar á Norðurlöndum. Það má búast við því, að hér verði slíkar allsherjar hlutfallskosningar, sem taka á upp, fljótari að skapa vandræði af flokkafjölda. Þeir eru raunar, eins og er, of margir og hafa á ýmsan hátt gert örðugt fyrir í íslenzkum stjórnmálum. Þetta vita sjálfsagt forustumenn þríflokkanna, en þeir vilja hlutfallskosningar af eigin hyggju syndaraugnabliksins: Forustumenn Alþfl. af því, að hann er smáflokkur og þarf smáflokkagrundvöll til þess að lifa áfram. Forustumenn Alþb. vilja smáflokkagrundvöll, af því að þeir eru uggandi út af smæð sinni líka og þó einkum af því, að þeim, sem ráða þar mestu, þykir æskilegt, að þjóðskipulagið veikist. Forustumenn Sjálfstfl. vilja, eins og á stendur, smáflokkagrundvöll, af því að þeir urðu dauðhræddir við Hræðslubandalagið og vilja nú umfram allt skapa glundroða meðal andstæðinga Sjálfstfl., vilja, að þeir skiptist í stríðandi smáflokka, halda, að með því geti hann helzt náð meiri hluta í landinu eins og í bæjarstjórn Reykjavíkur.

Af þessum ástæðum fyrst og fremst, tókust óskhyggjur þríflokkanna í hendur á augnabliki syndarinnar og haldast enn í hendur, þó að þeim líklega sé sumum ekki orðið það alveg sársaukalaust.

Kosningarnar í sumar leiddu það nefnilega í ljós, svo að ekki verður á móti mælt, að kjördæmabyltingin er mjög óvinsælt mál í öllum flokkum. Þó að áróðursmenn þríflokkanna legðu sig alla fram til þess að reyna að láta kosningarnar snúast um allt annað, en stjórnarskrárbreyt. og tækist það að miklu leyti, leyndi þetta sér ekki. Eftir því sem nær dregur því, að taka á kjördæmin utan Reykjavíkur nauðungartakinu, vex gremja manna. Mönnum verður ljósara og ljósara, að flytjendur stjórnarskrárbreyt. voru í feluleik með málið í kosningunum og unnu með hrekkjum, eins og hv. þm. Str. sagði við 1. umr. réttilega, ef annars er rétt að tala um, að þeir hafi unnið kosningarnar um málið. Ég er ekki í vafa um, að sagan, sem „öllu stefnir dómsins til,“ mun veita þeim ámæli fyrir þetta: að hafa þrátt fyrir aðvaranir misnotað ákvæði 79. gr. stjórnarskrárinnar með því að koma í veg fyrir, að kosningarnar 28. júni snerust, svo sem vera átti, um stjórnarskrármálið eitt. En úr þessu má enn bæta með því að láta, eins og við, sem erum í minni hl. stjskrn., leggjum til á þskj. 24, fara fram þjóðaratkvgr. í sumar um efni stjórnarskrárbreyt. Til þess er nægur tími og fresta má þessu aukaþingi auðveldlega í meðan.

Þegar skakkt hefur verið gefið í spilum, verður að gefa upp aftur. Þegar beitt hefur verið óleyfilegu bragði í glímu eða óleyfilega fylgt eftir bragði, má ekki minna vera, en glímt sé aftur. Drengilegur maður, sem orðið hefur þetta á í glímu, vill sjálfur einmitt glíma aftur. Hann vill ekki vera í vafa um rétt úrslit né að vinningsréttur sinn sé vefengdur.

Líkingar þessar má nota sem sjónauka, þótt stjórnarskrármálið sé vitanlega miklu þýðingarmeira, en spil og glíma. Það er svo örlagaríkt og varhugavert mál og því fylgir svo þung ábyrgð, hvernig sem annars er á það litið, að mér finnst þeir menn, sem að því standa, undarlegir menn, ef þeir vilja ekki létta á sér ábyrgðina með því að láta þjóðina segja já eða nei um það, hvort hún vill breyt. Auk þess er þetta stjórnlagaskylda, af því að kosningarnar snerust að allt of miklu leyti um óskyld mál, eins og allir vita.

Ástæðurnar til að gera þessa ráðstöfun málanna eru gildar, þó að iðrun syndaraugnabliksins sé máske — ég segi máske — ekki vöknuð enn þá, svo að mikið beri á og punkturinn sá ekki orðinn að löngu eymdarstriki, svo að ég noti enn orð skáldsins. Till. okkar minnihlutamannanna til rökst. dagskrár á þskj. 24 er á þessa leið:

„Þar sem afstaða kjósenda til annarra mála en þeirrar breyt. á kjördæmaskipuninni, sem þetta frv. fjallar um, réð miklu um viðhorf þeirra í síðustu alþingiskosningum og úrslit kosninganna veita þar af leiðandi ófullnægjandi upplýsingar um vilja manna í því efni, beinir d. því til ríkisstj. að láta fram fara eigi síðar en 30. þ.m. í öllum kjördæmum, hverju fyrir sig, almenna, leynilega atkvgr. kjósenda, er svari með jái eða neii, hvort þeir vilja, að niður skuli lögð öll núverandi 27 kjördæmi utan Reykjavíkur og stofnuð í þeirra stað 7 stór hlutfallskosningakjördæmi. Jafnframt leggur d. til, að aukaþingi því, er nú situr, verði frestað og afgreiðslu frv., þar til úrslit atkvgr. eru kunn og tekur því fyrir að sinni skv. framansögðu næsta mál á dagskrá.“

Ég leyfi mér að skora á ykkur, hv. þdm., að samþykkja þessa till. Samþykkt hennar væri til sóma þessari hv. d. Hún væri afneitun á flokksræði, en hófstilling þingræðis og hollusta við lýðræðið.