08.04.1960
Neðri deild: 66. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 1989 í B-deild Alþingistíðinda. (603)

111. mál, tekjuskattur og eignarskattur

Frsm. meiri hl. (Birgir Kjaran):

Herra forseti. Fjhn. hv. d. hefur haft til meðferðar frv. til l. um breyt. á l. nr. 46 14. apríl 1954, um tekjuskatt og eignarskatt, l. nr. 36 1958 og l. nr. 40 1959, um breyt. á þeim l., á þskj. 303.

N. hefur athugað frv. þetta og rætt efni þess á einum fundi. Á þeim fundi mættu auk nm. Björn Ólafsson fyrrv. ráðh., formaður n. þeirrar, er frv. samdi, og Halldór Sigfússon skattstjóri, og gáfu þeir upplýsingar varðandi einstakar greinar frv.

N. hefur ekki orðið sammála um afgreiðslu málsins. Mælir meiri hl. með, að frv. verði samþ. óbreytt. Minni hl., sem fallizt gat á einstök atriði frv., en ekki afgreiðslu þess í heild, mun skýra skoðanir sínar.

Ég flyt hér grg. fyrir stuðningi meiri hl. n. við frv. þetta.

Frv. er eitt fjögurra höfuðfrumvarpa um skattamál, sem hæstv. ríkisstj. hefur lagt fram á þessu þingi og telja verður hluta þeirrar heildarendurskoðunar skatta- og tollalöggjafar, sem hæstv. ríkisstj. boðaði, er hún tók við, og mun síðan hafa haft í smíðum. Þessi frv. eru: frv. um söluskatt, sem nú er orðið að lögum, frv. um jöfnunarsjóð sveitarfélaga, breytingar á útsvarslögum og svo breytingar þær á tekju- og eignarskattslögum, sem nú eru hér til umr.

Sumpart fela þessi frv. í sér breyt. á eldri lögum til bráðabirgða, og sumpart hafa þau að geyma nýmæli og eru ætluð til frambúðar. En öll eru þau þó beint eða óbeint til skemmri eða lengri tíma hugsuð sem þættir nýskipunar skattalöggjafarinnar.

Vissulega hefði verið æskilegt, að hægt hefði verið þegar á þessu þingi að leggja hið nýja skattakerfi fyrir fullskapað í heild, og hefði þá ekki þurft að notast við ýmsar bráðabirgðaráðstafanir, eins og nú er raun á, en á því var því miður ekki kostur. Hins vegar er það boðað í grg. þessa frv., að að því sé stefnt og vonir standi til, að slíkrí heildarendurskoðun verði lokið fyrir næsta Alþingi.

Öll saga íslenzkra skattamála ber því augljóst vitni, hversu varanlegt viðfangsefni skattamálin eru í þjóðfélaginu og ekki sízt í vaxandi þjóðfélagi. Þetta er ekkert sérlegt fyrirbæri í íslenzku þjóðfélagi, heldur almenn sannindi. Gömul skattakerfl ganga sér til húðar og ný eru reynd, sem betur svara kröfum tímans hverju sinni. Reynt er þá að sníða þau eftir nýjum kröfum þegnanna og greiðslugetu þeirra og að samræma þau nýjum viðfangsefnum og fjárþörf hins opinbera hverju sinni. Inn í þessa þróun málanna og löggjafarstarfsemi blandast svo oft nokkur ágreiningur um, hvernig takmörkuðum fjármunum þjóðfélagsins skuli bezt varið. Ungt þjóðfélag í uppbyggingu skortir fé til margs konar framkvæmda, og þannig er því einnig varið um einstaklingana og þeirra atvinnurekstur. Ég er einn í þeirra hópi, sem treysta einstaklingunum að jafnaði betur til þeirra framkvæmda, sem lúta ekki beint að því að leysa ákveðnar samþarfir þegnanna, heldur en því opinbera, og vil því forðast, að ríkið skerði fjárhagsgetu þeirra og framleiðni fyrirtækjanna um of með skattakerfi sínu. En það er nú önnur saga, sem ekki fellur innan ramma þessarar ræðu að rekja að sinni.

Ég held, að það sé ekki úr vegi, án þess að lengja þó mál mitt úr hófi, að rekja hér í örfáum dráttum höfuðlínurnar í þróun íslenzkra skattamála, af því að sá ferill varpar glöggu ljósi yfir sögulegt samhengi málsins, og með þeim hætti verða þær breyt., sem nú eru fyrirhugaðar, ofur eðlilegar og hverjum velviljuðum auðskiljanlegar.

Almenni tekjuskatturinn er erlendis og raunar hérlendis einnig afsprengi síðustu 100 áranna. Hann var skattkerfl þess tímabils. Nú stöndum við hins vegar á tímamótum. Tímabil vaxandi óbeinna skatta sýnist fyrir höndum. Þetta stafar vafalítið fyrst og fremst af vaxandi velmegun þegnanna og auknum tekjujöfnuði þeirra og svo þeirri staðreynd, að kerfi tekjuskattsins er miðað við tíma stöðugs verðlags, en því hefur yfirleitt því miður hvergi verið að fagna á undanförnum áratugum.

Það voru Bretar, sem fyrstir urðu til þess þjóða að taka upp almennan tekjuskatt, og það mun hafa verið 1842, sem það skeði. Aðrar þjóðir í Vestur-Evrópu fylgdu á eftir, sumar þó ekki fyrr en um aldamótin, að þær innleiddu tekjuskattinn sem þá almennu skattareglu.

Þróun í skattamálum var nokkurn veginn samstiga efnahagsmálaþróuninni hér á landi og því framan af hæggengari en sums staðar annars staðar. Það var og þannig til ríkisins stofnað á Íslandi, að engin ástæða var til, að menn hér væru mjög áhugasamir um ríkisskatta eða þeir nytu neinna sérstakra vinsælda almennt. Því var ekki heldur þannig farið um okkar elztu skatta, tíund Gizurar biskups, konungsskatt Hákonar Noregskonungs, gjafatollinn, lögmannstollinn og manntalsfiskinn. Allt var þetta aðeins skoðað sem ill nauðsyn.

Með endurreisn Alþingis og hraðgengari atvinnuþróun urðu skattamálin þó ríkari þáttur í störfum löggjafans. Þegar á hinu nýendurreista Alþingi árið 1845 var skipuð fimm manna nefnd til þess að rannsaka skattamál landsins í heild. Og síðan árið 1875, eftir að landsmenn höfðu tekið fjármálin í eigin hendur, var skipuð þriggja manna mþn. í skattamálum. Skilaði hún þremur frv. til Alþingis, sem öll urðu að lögum árið 1877, og var eitt þeirra einmitt um tekjuskattinn, lög nr. 23 frá 14. des. 1877.

Þessi fyrstu tekjuskattslög, sem samþykkt voru hér á landi, náðu þó ekki til atvinnuveganna, landbúnaðar og sjávarútvegs. Á þeim hvíldu aðrir skattar, á landbúnaði ábúðarskatturinn og lausafjárskattur og á sjávarútveginum útflutningsgjaldið og lausafjárskattur. Þessi tekjuskattur var því ekki almennur.

Þótt þessi fyrstu skattalög væru vel undirbúin og vel úr garði gerð og svöruðu á margan hátt vel kröfum síns tíma, urðu þau fljótlega úrelt, eins og gjarnan vill henda með skattalögin.

Árið 1907 var á ný skipuð n. til þess að huga að skattamálum landsmanna, og komst hún að þeirri niðurstöðu, að ráðlegt væri að lögfesta almennan tekju- og eignarskatt. En það dróst þó þangað til árið 1917, að sá skattur yrði lögleiddur og tekjuskattinum frá 1877 breytt. Með skattalögunum frá 1917 var tekjuskatturinn gerður almennur, látinn ná til allra tekna og allra atvinnuvega og þá jafnframt gerður stighækkandi.

Árið 1919 er landsstjórninni enn á ný falið að endurskoða skattalögin, og á þingi 1921 eru lögð fram nokkur frv. um það efni, þ. á m. eitt um tekju- og eignarskatt, sem varð að lögum og fól m.a. í sér þá nýbreytni, að persónufrádrátturinn var upp tekinn og tekjum af eign og atvinnu var slegið saman í eitt til skatts.

Árið 1928 er á ný kosin mþn. í skattamálum, og skilaði hún áliti árið 1930. Sérlega athyglisverð er umsögn þessarar n. varðandi ágalla sjálfs tekjuskattskerfisins, en þar segir, með leyfi hæstv. forseta:

„Það er allfyrirhafnarmikið og dýrt í innheimtu og það er talsvert erfitt að hafa eftirlit með því, að hann (tekjuskatturinn) komi í raun og veru niður á þann hátt, sem til er ætlazt, með því að hann verður að miklu leyti að byggjast á framtali gjaldþegnanna sjálfra.“

M.ö.o.: menn eru þá þegar í vaxandi mæli farnir að reka sig á ýmsa ókosti tekjuskattsins, og með tilliti til þeirra sýnist löggjafinn, alveg frá því að persónufrádráttur er upp tekinn árið 1921, vitandi eða óafvitandi stefna að lækkun tekjuskatts eða jafnvel að afnámi hans, a.m.k. af nauðþurftartekjum. Þetta lýsir sér í hækkun á persónufrádrætti og öðrum breyt. á tekjuskatti frá árunum 1923, 1935 og 1941, og þá ekki hvað sízt í lögunum frá 1950 um sérlega lækkun á sköttum á lágtekjum og í breyt. á tekjuskattslögum frá 1954, sem lækkaði tekjuskatt á einstaklingum um víst ein 20%, sameinaði tekjuskattana þrjá í einn og heimilaði skattfrelsi fyrir sparifé.

Þessir eru nokkrir stóru áfangarnir í íslenzkri skattalöggjöf, með sérstakri hliðsjón þó af þróun tekjuskattsins. Það hefur að vísu sannarlega ekki skort á ágreining um tekjuskattinn á Alþingi Íslendinga á öllu þessu langa árabili. Skoðanir hafa verið greindar um það, hvort tekjuskattur almennt væri réttlátt eða heppilegt skattform, hvort hann næði tilgangi sínum, hvort kostir hans eða ókostir væru fleiri, hvort beita ætti honum jafnt við skattlagningu einstaklinga og fyrirtækja og hvort hann ætti að ná til allra fyrirtækja eða ekki, hvort hann ætti að vera stighækkandi eða hversu mikið stighækkandi, frádráttarhæfur eða ekki frádráttarhæfur. Úr þessum deilum hefur ekki verið skorið endanlega og verður trúlega seint. Það frv., sem hér liggur fyrir, er í raun og veru ekki heldur tilraun til slíks almenns úrskurðar. Hins vegar felur það í sér staðfestingu þeirrar þróunar, sem átt hefur sér stað í skattamálum landsins allt frá 1921, að tekjuskatti yrði að mestu létt af nauðþurftartekjum og almennt dregið úr honum sem megintekjustofni ríkisins.

Þm, geta vissulega verið ósammála um hugsunina að baki þessarar löggjafar. Þá getur greint á um markmið hennar, hvort hún sé æskileg eða óheppileg og hvort með henni sé valin rétt leið að markmiðinu eða ekki. En þetta allt breytir alls engu um það, að þessi hefur um langt skeið verið þróun íslenzkra skattamála, sem allir þingflokkar hafa í meira og minna ríkum mæli átt hlut að, og situr því ekki á neinum þeirra að ýfast við umræddu frv. af þeim ástæðum, enda sanngjarnlega viðurkennt af formælendum annars stjórnarandstöðuflokksins, Alþb., „að tekjuskattur á þurftarlaun sé að vísu afnuminn með frv. þessu“, eins og komizt var að orði. Og raunar telja báðir stjórnarandstöðuflokkarnir sig geta fallizt á ýmislegt í nefndu frv., er þeir viðurkenna, að sé til bóta.

Þessu frv. hefur hins vegar af stjórnarandstöðunni verið fundið til foráttu, að það létti þunga tekjuskatts meir af þeim, sem hærri hefðu tekjurnar, en af hinum með lágu nauðþurftartekjurnar, og svo hins vegar, að það felldi niður viss skattahlunnindi og fríðindi, undanþágur, sem stöku aðilar hefðu notið að undanförnu.

Það er alveg rétt, að núverandi tekjuskattslög má töluvert betrumbæta, þótt þetta frv. yrði að lögum, enda er hér aðeins um bráðabirgðaendurskoðun að ræða, sem eingöngu fjallar um skatt af tekjum einstaklinga. En jafnvel enn bráðnauðsynlegri er endurskoðun á tekjuskatti fyrirtækja atvinnurekstrarins sjálfs, því að ofsköttun atvinnufyrirtækjanna er ein höfuðfyrirstaða eðlilegrar, frjálsgar nýsköpunar atvinnulífsins, aukinnar framleiðni og vaxandi þjóðarframleiðslu yfirleitt. Hins vegar hnígur gagnrýni stjórnarandstöðunnar ekki að þeim kjarna málsins og er auk þess misvísandi.

Skýringin á því, að tekjuskattur af hærri tekjum lækkar meira en af lágtekjum, er ofur einföld og bakþankalaus og felst í þeirri staðreynd, að allt frá því 1921 hefur verið stefnt að því að lækka tekjuskatt af lágtekjum, svo að á sumum tekjuflokkum var hann ýmist horfinn eða orðinn næsta lítill, svo að um mikla lækkun gat aldrei verið þar að ræða. Að hinum þræði er svo þess að gæta, að tekjuskatturinn hefur verið hér stighækkandi, og við almenna lækkun skattstigans hlýtur því lækkunin að verða hærri í krónutölu af hærri tekjum.

Tekjuþróunin hér á landi hefur líka verið sú, að tekjur manna hafa síðustu áratugi vaxið jafnt og þétt og orðið jafnari, svo að léttir tekjuskatts af miðlungs- og hærri tekjum kemur nú stöðugt fleirum til góða og er raunar þjóðfélaginu sjálfu bein nauðsyn, því að það er á allra vitorði, að tekjuskattskerfi það, sem við höfum búið við, var orðið sjálfri þjóðarframleiðslunni beinn fjötur um fót. Þegar skattþunginn er orðinn það mikill á hvaða tekjuflokki sem er, að hann dregur beint úr framleiðslunni, þegar menn eru farnir að segja við sjálfa sig: Þú skalt heldur hlífa starfsorku þinni en að auka þjóðarframleiðsluna, auka þjóðartekjurnar, — þegar menn telja það blátt áfram ekki lengur borga sig að erfiða fyrir auknum tekjum vegna ranglátra skatta, þá er það skattakerfi orðið þjóðinni böl, þá er það skattakerfi orðið skipulagning fátæktarinnar. Það skattakerfi gerir alla þjóðina fátækari og verður ekki réttlætt með neinum vígorðum eða tildurrökum. Þannig var þessum málum því miður komið hér á landi, og um þetta kunnum við allir mörg dæmi að nefna, sem ég hirði ekki að þreyta menn með að tíunda hér fram.

Varðandi svo hitt atriðið, brottnám skattaívilnananna, sem þetta frv. gerir ráð fyrir, vildi ég sagt hafa: Undanþágur frá almennri reglu varðandi skattlagningu hafa frá öndverðu verið taldar til hins verra, þótt ill nauðsyn kunni stundum að hafa rekið til þeirra. En þeim mun lakari eru þær, því erfiðara sem er að skilgreina þær og afmarka og að henda reiður á þeim í framkvæmdinni. Þannig mun það vera með flestar þær undanþágur, sem með þessu frv. er fyrirhugað að hverfi úr sögu, þótt þær kunni kannske einhvern tíma að hafa átt sér rök og málsbætur.

Ég gat þess fyrr, að frekari endurbætur væru fyrirhugaðar á skattalöggjöfinni í heild, og er þar vissulega margt, sem til athugunar kemur, svo sem hvort ekki væri varðandi tekjuskatt rétt að hverfa aftur að því fyrirkomulagi, að hann verði frádráttarhæfur eins og hann var á árunum 1923–42 og nú er tilætlunin að verði lögtekið varðandi útsvör. Hitt er þó vafalítið enn þá nauðsynlegra, að lögin um tekjuskatt á fyrirtækjum verði færð í réttlátara horf, þannig að létt verði undir með atvinnurekstrinum og aðstaða hans í hvívetna bætt og gerð sem jöfnust og atvinnulífið í heild eflt, en því ekki íþyngt fyrir atbeina ríkisvaldsins eða hins opinbera.

Við, sem myndum meiri hl. fjhn. í þessu máli, teljum, að með þessu frv. sé stefnt í rétta átt og að það feli í sér verulegar lagfæringar á tekjuskattslögunum, og mælum því með, að það verði samþykkt.