23.03.1961
Efri deild: 80. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1051 í B-deild Alþingistíðinda. (1025)

209. mál, meðferð opinberra mála

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Eins og hv. frsm. (JÞ) gat um áðan, hef ég undirskrifað þetta nál. með fyrirvara, en í þeim fyrirvara felst ekki það, að ég sé andvígur þessu frv. eða hafi meiri háttar athugasemdir við það að gera, heldur er ég þvert á móti, eins og reyndar kom fram í framsögu hans, þessu frv. meðmæltur, og mæli ég eindregið með samþykkt þess, þó að ég hafi leyft mér að flytja eina brtt. þar við,

Hv. frsm. hefur nú gert grein fyrir afstöðu og sjónarmiði meiri hl., sem mælir með þessu frv., og þar sem ég er í þeim meiri hl., hæfir ekki, að ég fari um það mörgum orðum. En um leið og ég mæli fyrir þessari brtt., sem ég hef flutt, vil ég þó leyfa mér að segja um þetta nokkur orð almennt.

Það er rétt, eins og kom fram hjá hv. frsm., að í þessu frv. felast tvö meginatriði eða tvær meginbreytingar frá núverandi skipan þessara mála, þ.e.a.s. fjölgun sakadómara í Reykjavík og stofnun saksóknaraembættis, er taki við ákæruvaldi því, sem nú er í höndum dómsmrh. eða dómsmrn.

Að því er fyrri breytinguna snertir, að sakadómarar í Reykjavík skuli framvegis vera 3–5, vil ég segja það, að ég tel hana, eins og nú er komið, sérstaklega sanngjarna og eðlilega. Og ég lít eiginlega á hana sem lögfestingu á því ástandi, sem í raun og veru er komið á í framkvæmdinni. Það er kunnara en frá þurfi að segja, að Reykjavík hefur verið í ákaflega örum vexti á undanförnum árum, og samfara því hafa dómsstörf hér í borginni stöðugt farið vaxandi. Þess vegna hefur þróunin orðið sú, að upphaflega bæjarfógetaembættinu, sem hér var sett á stofn árið 1803 og stóð óskipt allt fram til 1917 eða 1918, — þangað til því var skipt með lögum frá 1917, — hefur á síðari árum smám saman verið skipt í fleiri sjálfstæð embætti. En eins og ég áðan sagði, var þessu bæjarfógetaembætti fyrst skipt með lögum frá 1917, sem komu til framkvæmda 1918, og var þá skipt í bæjarfógetaembætti og lögreglustjóraembætti. Og árið eftir, 1919, var strax veitt heimild til löggildingar á fulltrúum við bæjarfógetaembættið til þess að gegna þar eiginlegum dómarastörfum, og sú heimild var þegar notuð. Næst átti sér svo stað skipting á þessu embætti 1928, en þá voru í raun og veru bæði þessi embætti, bæjarfógetaembættið og lögreglustjóraembættið, í sinni þáverandi mynd lögð niður, en reist á þeim grunni 3 embætti, lögmannsembættið í Reykjavík, lögreglustjóraembættið í Reykjavík og tollstjóraembættið í Reykjavík. Tvö hin fyrst töldu fóru með dómarastörf, lögreglustjóra var þá ætlað að fara bæði með sakamál og svokölluð lögreglumál.

Enn var þróunin á þá lund, að sýnt var, að þörf mundi verða fleiri dómara í Reykjavík. Þess vegna var það, að í upphaflega frv. að einkamálalögunum frá 1935 var gert ráð fyrir, að lögmenn í Reykjavík yrðu tveir eða fleiri. Þetta ákvæði í frv. var fellt niður, en í stað þess var þá sett ákvæði inn, þar sem heimilað var með reglugerð, að fulltrúar lögmannsins, einn eða fleiri, hefðu með höndum hvers konar dómsathafnir undir eftirliti lögmanns. Þessi heimild kom eiginlega strax til framkvæmda, en þó svo, að framkvæmdin var sú, að allt til 1942 voru dómar í Reykjavík upp kveðnir af lögmanni, enda þótt með málin hefðu farið og dómana hefðu samið fulltrúar við embættið. En 1943 fóru fulltrúar við það embætti að kveða upp dóma í eigin nafni, og hefur sá háttur haldizt síðan.

Um opinberu málin er það að segja, að upphaflega var frv. um það efni samið af lögfræðinganefndinni 1934, sem að einkamálalögunum stóð, og var það frv. lagt fram bæði á þingi 1939 og 1940, en dagaði uppi í bæði skiptin. En þó að svo færi, varð ekki hjá því komizt á þessu tímabili að skipta enn embættunum í Reykjavík, sem með dómsstörf fóru og önnur þau störf, sem almennt heyra undir sýslumenn, þannig að árið 1939 voru sett lög um dómsmálastörf í Reykjavík o.fl. Þá var embættunum fjölgað enn, þannig að þau urðu 4, þ.e.a.s. embætti lögreglustjóra, embætti sakadómara, embætti lögmanns og embætti tollstjóra. 1943 voru svo enn á ný sett lög um þetta efni og embættum þessum skipað á þá lund, sem þau eru enn í dag, og sett upp fimm embætti, þ.e.a.s. embætti lögreglustjóra, embætti sakadómara, embætti borgardómara, embætti borgarfógeta og svo embætti tollstjóra, eins og verið hafði, en lögmannsembættinu var með þessum lögum skipt á milli borgardómaraembættisins og borgarfógetaembættisins.

Árið 1947 var svo, eins og gerð er grein fyrir í grg. með þessu frv., sem hér liggur fyrir, skipuð ný lögfræðinganefnd til þess að fjalla um meðferð opinberra mála, og sú lögfræðinganefnd skilaði áliti 1948, og frv. hennar var lagt fram á þingunum 1948 og 1949. Í þessum frumvörpum nefndarinnar var einmitt gert ráð fyrir, að sakadómarar í Reykjavík skyldu vera 3–5. En þessi frumvörp náðu ekki fram að ganga. 1950 var eiginlega frv. um meðferð opinberra mála skipt í tvennt: annars vegar frv. um meðferð opinberra mála og hins vegar frv. um saksóknara ríkisins og rannsóknarstjóra í Reykjavík. Hið síðarnefnda frv. náði ekki fram að ganga, hins vegar náði frv. um meðferð opinberra mála þá fram að ganga, og í því frv. var felld niður heimildin eða ákvæðið um fjölgun sakadómara, en 15. gr. þess frv. breytt á þá lund, að þar var sagt, að dómari gæti látið fulltrúa sina framkvæma rannsókn fyrir dómi og kveða upp dóma og úrskurði. En áður hafði það tíðkazt mjög að undanförnu og var orðið óhjákvæmilegt, að fulltrúar sakadómara rannsökuðu málin og semdu dóma í þeim, en sakadómari kvað þá svo upp í eigin nafni. Samkvæmt þessari heimild í 15. gr. 1. um meðferð opinberra mála fengu fulltrúar sakadómara árið 1951 heimild til þess að framkvæma hvers konar embættisverk sakadómara, þ. á m. uppkvaðningu dóma, og síðan hefur það verið svo, að fulltrúar sakadómara hafa í eigin nafni kveðið upp dóma í öllum þeim málum, sem þeir hafa sjálfir rannsakað og ákært hefur verið í. Þessi þróun hefur orðið alveg óumflýjanleg, því að það hefur stefnt í þá átt, — af ýmsum ástæðum reyndar, — að dómsmálum hefur alltaf farið fjölgandi hér í Reykjavík, og er nú svo komið, að fulltrúar við sakadómaraembættið í Reykjavík hafa hver um sig yfirleitt kveðið upp miklu fleiri dóma í opinberum málum en nokkur héraðsdómari utan Reykjavíkur. Það er þess vegna enginn vafi á því, að dómarafulltrúar í Reykjavík eru nú orðnir aðaldómendur hér á landi í héraði.

Eins og ég sagði áðan, sýnist mér því, þegar litið er á þessar staðreyndir, sem ég hef rakið, öllu fremur hér vera um að ræða lögfestingu þess, sem orðið er, og fremur um það að ræða, að breytt sé að nokkru lögkjörum þessara manna, sem starfað hafa að dómsmálum hér í Reykjavík, heldur en að rétt sé að tala um fjölgun dómara. Eins og glöggt má vera af því, sem ég hef sagt, tel ég mjög eðlilegt að gera þessa menn að alveg sjálfstæðum dómurum og breyta lögkjörum þeirra í samræmi við það. Það er nauðsynleg réttarkjarabót þeim til handa, nokkur launahækkun og nokkuð önnur embættisstaða og tryggari, sem þeir fá með þessum hætti og er að mínum dómi mjög nauðsynlegt til þess að reyna þó að stuðla að því, að hæfir menn haldist við þessi störf. En kjör þessara manna hafa verið þannig, að þess er ekki að vænta, að menn geti unað þar alla sína ævi við þau kjör, en hitt bagalegt, að menn hverfi þaðan, þegar þeir hafa öðlazt reynslu í þessum störfum. Skal ég ekki ræða frekar um það, enda gerð glögg grein fyrir því af hv. frsm.

Þessi skipan, þó að mönnum kannske komi hún ókunnuglega fyrir sjónir, að hafa þannig marga dómara í sama umdæmi, er alþekkt annars staðar.

Um hina meginbreytinguna, sem felst í þessu frv., að skipa sérstakan saksóknara til að fara með ákæruvaldið, er það að segja, að ég býst við því, að hún geti verið til bóta. Það var, eins og ég hef fram tekið, lagt til bæði í frv. frá 1948 og 1949, og var sú tilhögun, sem þar var ráðgerð, að nokkru leyti sniðin eftir erlendum fyrirmyndum, en þó löguð eftir hérlendum aðstæðum. Alþ. vildi þá ekki fallast á þessa skipan, eins og kunnugt er, og niðurstaðan varð því sú, að dómsmrh. var falið það hlutverk, sem saksóknara hafði verið ætlað í því lagafrv. En það má segja í stuttu máli, að breytingin, sem gerð var á meðferð ákæruvaldsins með lögum nr. 27/1951, var í því fólgin, að ákæruvald dómara var takmarkað frá því, sem áður var, og eftir þeim lögum er aðalreglan sú, að dómsmrh. fari með ákæruvaldið.

Afstaða Alþ. til stofnunar saksóknaraembættisins á sinni tíð mun fremur hafa mótazt af ótta við aukinn kostnað heldur en því, að út af fyrir sig væri dregið í efa, að ákvæðið um skipan sérstaks saksóknara væri til bóta og væri í meira samræmi við þá skipan þessara mála, sem tíðkazt hefur hjá öðrum þeim þjóðum, sem réttarskipun okkar er að mestu annars sniðin eftir.

Með frv. því, sem hér liggur fyrir, sýnist mér meiningin vera að færa lögin um meðferð opinberra mála í það horf, að því er saksóknara snertir, sem frv. að þeim lögum var í 1948. Mér sýnist með þessu frv. skotið inn og breytt þeim ákvæðum, sem felld voru niður úr frv. og breytt var 1950. Að öðru leyti sýnist mér yfirleitt ekki hafa verið gerðar breytingar, heldur sett inn þessi ákvæði, sem þá var fallið frá, að því er saksóknarann snertir. Menn hafa haft á því trú, að slík breyting yrði til bóta, og það er rétt, sem hér kom fram hjá hv. frsm. áðan, að dómsmrh. hafa stundum verið tortryggðir vegna pólitískra afskipta sinna. Þó hygg ég nú, þegar óhlutdrægt verður litið yfir feril þeirra, að því er þessi störf varðar, að þá muni ekki vera hægt að benda svo mjög á, að það hafi gætt pólitískrar hlutdrægni í meðferð ákæruvaldsins. En hitt er rétt, að það er náttúrlega alltaf hætt við tortryggni, þegar slíkur pólitískur ráðh. fer með þetta vald. Og það er sjálfsagt ástæðan til þess, að menn hafa að því er virðist nokkuð almennt talið vald þetta betur komið í höndum sérstaks stjórnskipaðs embættismanns. Og það er óneitanlegt, að þeir hafa nokkuð til síns máls. Þó má hitt vissulega ekki gleymast, þó að ég skuli ekki vera að lengja málið með því að fara út í það, að þessari skipan fylgja náttúrlega bæði kostir og gallar. Og það vil ég segja, og það má ekki gleymast heldur, að það eru nú fleiri embættismenn pólitískir heldur en þeir, sem á þingi sitja eða t.d. í framboði hafa verið eða haft þannig bein afskipti af pólitík, og það þykist ég mega segja, að kynnzt hef ég slíkum embættismönnum, sem fussa og sveia, þegar þeir heyra nefnda pólitík, en eru þó í sjálfu sér ekki siður einstrengingslegir í pólitík en þeir, sem kannske eru meira opinberlega við hana riðnir.

Það hefur verið nefnt í sambandi við þetta mál, að það sé þörf á fleiri endurbótum á réttarfarinu. Það er að sjálfsögðu alveg rétt. Ég mundi t.d. segja, að það væri mikil þörf á því að fara að vinna að endurbótum á lögum um meðferð einkamála og koma fram breytingum ýmsum í þeim efnum. Enn fremur held ég, að það hljóti öllum að vera ljóst, — og það held ég líka, að sé sanngjarnt, — að af samþykkt þessa frv. hlýtur það að leiða, að innan skamms verður sama skipan tekin upp að því er varðar borgardómaraembættið hér í Reykjavík.

En í sambandi við þetta mál, sem hér liggur fyrir um meðferð opinberra mála, vil ég sérstaklega minna á eitt atriði, sem ég tel alveg sérstaka þörf úrbóta í sambandi við meðferð opinberra mála, og það er skilnaðurinn á milli rannsóknar máls og dómsmeðferðar þess. Eins og er og eins og menn þekkja, þá er það svo hér hjá okkur, að það er sami maður, sem rannsakar málið og dæmir það í héraði. Þetta er að mínu viti ákaflega óheppilegt. Það liggur í augum uppi, að þegar maður er búinn að fara með málið og rannsaka það, þá er hann búinn að mynda sér skoðun á þessu máli, — búinn að mynda sér skoðun um sekt eða sýknu sakbornings, — og getur ekki komið að málinu, þegar hann á að fara að dæma það, og litið á það þeim óhlutdrægu augum, sem fyrsta skilyrðið er eða fyrsta krafan er fyrir dómara. Þess vegna er að mínu viti mjög mikil þörf á því í framtíðinni að breyta hér til að þessu leyti, og er það í samræmi við það, sem annars staðar tíðkast. En ég veit, að þetta er vandasamt mál og staðhættir hér gera það á ýmsan hátt torveldara að koma þeirri skipan á þessi mál, sem frá réttarfarslegu sjónarmiði væri æskilegust, og ég get alveg fallizt á, að það sé út af fyrir sig engin mótbára, engin ástæða gegn þeirri réttarbót, sem hér er fyrirhuguð í þessu frv., þó að það sé þörf á fleiri endurbótum. Út af fyrir sig er ekki ástæða til þess að láta þessa tiltölulega einföldu breytingu bíða hinnar, sem ég vil þó segja að sé jafnvel enn þá meiri þörf á en þessari breytingu að setja upp sérstakan saksóknara.

Eins og ég þegar hef sagt, held ég, að það geti orðið til nokkurra bóta að setja upp sérstakan saksóknara. En það, hversu vel tekst til, er þó mjög undir því komið, hversu réttsýnn og hæfur maður velst í embætti saksóknara. Starf saksóknara er vandasamt og starf hans verður áreiðanlega umdeilt, hjá því verður varla komizt. Og þá er líka á það að líta, að honum eru tryggð þau lögkjör, sem að mínum dómi eru sjálfsögð, að honum verður ekki vikið frá, svo sem venjulegum embættismönnum, fyrr en aldursmarki er náð eða með dómi, því að ég skil 6. gr. þessa frv. þannig, að hann eigi einmitt að því leyti til að sæta sömu lögkjörum eða njóta sömu réttarstöðu og hæstaréttardómarar. En einmitt vegna þessa skiptir það auðvitað höfuðmáli, að sem allra örugglegast sé um skipan manns í embættið búið, og það er út frá því sjónarmiði, sem ég hef leyft mér að bera fram brtt. á þskj. 588, en hún er á þá lund, að áður en embætti þessa embættismanns er veitt, skuli leita umsagnar hæstaréttar um umsækjendur og megi engum manni veita dómaraembætti, nema hæstiréttur hafi látið í ljós það álit, að hann sé til þess hæfur. Þessi brtt. er annars auðskilin og ljós, og sé ég ekki ástæðu til þess að fara um hana fleiri orðum.

En ég vil segja það, að frá sjónarmiði míns flokks, sem hefur verið þessu frv. fylgjandi, er það mjög mikið atriði, að það sé búið sem bezt og tryggilegast um skipun í embættið. En með þessari brtt. minni, þó að hún yrði samþ., er ekki takmarkað vald veitingavaldsins, en veruleg trygging fyrir því fengin, að það sé hæfur maður, sem velst í þetta starf.

Ég skal svo aðeins að lokum geta þess, að ég hefði talið æskilegra, að þetta mál hefði komið fram fyrr á þingtímanum, því að sannleikurinn er sá, að þegar mál kemur jafnseint fram sem þetta og svona stórt mál í sjálfu sér, þá gefst takmarkað ráðrúm til þess að athuga málið. Það hefði náttúrlega verið æskilegt með svona mál, að það hefði verið hægt að senda það til umsagnar ýmissa aðila. En ég hef, þar sem ég vil stuðla að því, að þetta mál nái fram að ganga á þessu þingi, ekki viljað tefja afgreiðslu þess með því að fara fram á, að það verði sent aðilum til umsagnar. Ég vil aðeins geta þess, að ég álít, að það séu heppilegri vinnubrögð almennt, þegar um slíka lagabálka er að ræða sem þennan, sem varða lögfræðileg og réttarfarsleg efni, að þá séu þau lögð fram snemma þings eða jafnvel geti legið fyrir tveim þingum til athugunar. En það er svo með þetta mál, sem felur í sér breytingu á öðrum lagabálki, að það gæti í því sambandi eða hefði getað í því sambandi, ef nægur tími hefði verið til athugunar, verið ástæða til að taka til athugunar ýmis ákvæði í þeim lögum, þ.e.a.s. lögunum um meðferð opinberra mála, og jafnvel sum ákvæði, sem eru nú tekin upp í þetta frv., en eru þó ekki nýmæli, því að sum þeirra eru þannig, að þau geta orkað nokkurs tvímælis, auk þess sem nokkur reynsla er þegar fengin um framkvæmd, þannig að það hefði getað verið æskilegt að taka þetta aftur til nánari yfirvegunar.