14.03.1961
Neðri deild: 74. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1101 í B-deild Alþingistíðinda. (1071)

124. mál, ríkisábyrgðir

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Þetta frv. fjallar um ríkisábyrgðir og var lagt fyrir hv. Ed. og hefur verið afgreitt þar við þrjár umr.

Ríkisábyrgðir hafa á undanförnum árum verið veittar sveitarfélögum, bæði kaupstöðum og hreppsfélögum, samvinnufélögum, hlutafélögum og einstaklingum. Og þær hafa verið veittar vegna margvíslegra framkvæmda, svo sem hafnargerða, togara- og bátakaupa, til byggingar frystihúsa og fiskvinnslustöðva, til síldarverksmiðja, sláturstöðva og kjötvinnslustöðva, til byggingarsjóðs sveitabæja, ræktunarsjóðs, ýmiss konar samgöngutækja, flóabáta og flugvéla, vegna rafveitna, vatnsveitna, byggingarsamvinnufélaga o.m.fl.

Ég ætla, að það sé fyrir alllöngu orðið flestum mönnum ljóst, að þessi mál væru hin síðustu árin komin í óefni. Opinber stuðningur við margvíslegar framkvæmdir í landinu er að sjálfsögðu nauðsynlegur, og stundum er sá opinberi stuðningur veittur með beinum og óafturkræfum styrkjum frá hinu opinbera, stundum er hann veittur með lánum, og í þriðja lagi eru svo ríkisábyrgðirnar.

Nú er á því enginn vafi, að ríkisábyrgðir hafa gert mögulegar ýmsar framkvæmdir, sem hafa orðið til mikilla nytja fyrir landsfólkið, og ég held, að það sé ljóst, að við verðum að halda áfram að veita ríkisábyrgðir vegna margvíslegra framkvæmda til þess að gera þær færar og mögulegar. En hitt er einnig ljóst, að hér verður að gæta hófs og viðhafa meira aðhald og festu í þessum málum en verið hefur að undanförnu. Og fyrst og fremst miðar það frv., sem hér liggur fyrir, að því að skapa fastari reglur og meira aðhald í þessum málum.

Ef við lítum nú á, hver er upphæð þeirra ábyrgða, sem ríkið er í, þá er heildartalan þar nærri 2400 millj. kr. Ef nú öll þessi lán, sem ríkið hefur ábyrgzt, væru vel og örugglega tryggð og ekki féllu neinar vanskilagreiðslur á ríkissjóð, þá má e.t.v. segja, að hér væri ekki gífurleg hætta á ferðum, þó að upphæðin sé há. En það er öðru nær. Ef við lítum yfir þau vanskil á ríkisábyrgðarlánum, sem ríkissjóður hefur þurft að greiða á undanförnum árum, sjáum við, að árið 1955 voru þessar greiðslur tæpar 13 millj., árið 1956 18 millj., árið 1957 21 millj., árið 1958 24 millj., árið 1959 29 millj., og árið 1960 munu þær verða um eða yfir 40 millj. kr. Ef við tökum lengra aftur í tímann, þ.e.a.s. árin frá 1950–60, þá er það hvorki meira né minna en um 180 millj. kr., sem ríkissjóður hefur þurft að leggja út vegna vanskila á ríkisábyrgðarlánum annarra aðila.

Í febrúarmánuði 1959 samþykkti Alþingi svo hljóðandi þál. að till. hv. 6. þm. Norðurl. e., Magnúsar Jónssonar:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að láta athuga, hvort tiltækilegt sé að setja raunhæfa löggjöf um ríkisábyrgðir, þar sem sett verði almenn skilyrði fyrir veitingu ríkisábyrgðanna og samræmdar eftir föngum reglur um það efni. Enn fremur verði kannaðar orsakir vanskila á ríkisábyrgðarlánum og tillögur gerðar um úrbætur, svo sem við verður komið.“

Núv. ríkisstj. hefur kannað þetta mál frá ýmsum hliðum, og einkum hefur það að sjálfsögðu eðli málsins samkv. verið til athugunar og meðferðar í fjmrn. Árangur þeirra athugana er það frv., sem hér liggur fyrir.

Í 1. gr. frv. er ákveðin sú regla, að ríkissjóður megi aldrei takast á hendur ábyrgðarskuldbindingar, nema heimild sé veitt til þess í lögum. Hingað til hefur það tíðkazt mjög oft, að ríkisábyrgð er veitt, ekki í lagaformi, heldur samkv. þál., og er tilgangur þessa ákvæðis að koma í veg fyrir slíkt, þannig að jafnan þurfi lög til.

Í 2. gr. er svo fyrir mælt, að ríkissjóður megi ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð, nema slíkt sé sérstaklega ákveðið í þeim lögum, sem ábyrgð heimila. Það er gerður greinarmunur að lögum á tvenns konar ábyrgð: sjálfskuldarábyrgð annars vegar og einfaldri eða almennri ábyrgð hins vegar. Þegar um sjálfskuldarábyrgð er að ræða og vanskil verða, getur lánveitandinn gengið beint að ábyrgðarmanni án þess að þurfa að reyna til hlítar, hvort sjálfur lántakandinn getur greitt. Ef ábyrgðin er hins vegar einföld, verður fyrst að þrautreyna, að skuldarinn geti ekki innt greiðsluna af hendi. Þá fyrst, þegar þetta hefur verið staðreynt, getur lánveitandi gengið að ábyrgðarmanninum og krafið hann skuldarinnar. Það er ljóst, að miklu er áhættusamara að takast á hendur sjálfskuldarábyrgð, og um leið hefur ábyrgðarmaðurinn vissa tryggingu, visst öryggi í því, ef lánveitandinn þarf fyrst að reyna til þrautar að innheimta skuldina hjá lántakandanum. Varðandi þær ábyrgðir, sem ríkissjóður hefur verið í, hefur hins vegar almenna reglan verið sú, að lánveitandinn hefur getað gengið beint að ríkissjóði, ef vanskil urðu, og í fjöldamörgum, jafnvel flestum tilfellum ekki hirt um það einu sinni að reyna innheimtu hjá skuldaranum, heldur snúið sér beint að ríkissjóði. Það er álit okkar, að í þessu felist þýðingarmikil regla, sem eigi að skapa nokkru meira öryggi fyrir ríkissjóð í þessum efnum en verið hefur. En á hinn bóginn má segja, að í langflestum tilfellum sé jafnmikið öryggi fyrir lánveitandann, þar sem hann að lokum getur gengið að ábyrgðarmanni, ef greiðslur bregðast hjá skuldara og það hefur verið þrautreynt.

Í 3. gr. segir, að ekki megi takast á hendur ábyrgð fyrir aðila, sem er í vanskilum með ríkisábyrgðarlán eða skuldar ábyrgðargreiðslur, sem ríkissjóður hefur innt af hendi, nema um slíkar greiðslur hafi verið samið. Að vísu hefur að undanförnu verið reynt að framfylgja þessari reglu. Þó hefur það ekki alltaf tekizt. En hér er ætlunin að lögfesta hana, þannig að áður en aðili, sem lent hefur í vanskilum með ríkisábyrgð, geti fengið ábyrgð að nýju, þurfi hann annaðhvort að inna af hendi greiðslu hinnar eldri skuldar eða semja um greiðslu hennar.

Þá er í 3. gr. einnig ákveðið, að ríkissjóður megi ekki ganga í ábyrgð, nema sett sé trygging, sem fjmrh. metur gilda, Í þessu sambandi vil ég þó minna á bráðabirgðaákvæði frv., en þar segir:

„Þar til ný lagaákvæði hafa verið sett um skiptingu kostnaðar við hafnargerðir milli ríkis og sveitarfélaga, skal heimilt þrátt fyrir ákvæði 3. gr. að veita ríkisábyrgð vegna lána til hafnargerða eftir reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til.“

Svo er mál með vexti, að í lögum um hafnargerðir og lendingarbætur er gert ráð fyrir, að ríkissjóður ábyrgist lán til greiðslu þess hluta kostnaðar við hafnargerðir, sem greiðist ekki úr ríkissjóði. Bæjarfélag eða annað sveitarfélag, sem byggir höfnina, leggur sjálft fram tiltekinn hundraðshluta, sem er að jafnaði 2/5 eða 1/3, og að því leyti sem sveitarfélagið vill taka lán til þess að greiða sinn hluta, þá er gert ráð fyrir, að ríkissjóður ábyrgist það lán. Nú hefur venjan verið sú, að ekki hafa verið settar tryggingar fyrir þessum ábyrgðum ríkissjóðs og miklar ábyrgðir hafa fallið á ríkissjóð vegna slíkra hafnarlána. Það er einsætt, að þangað til nýjar reglur eða ný löggjöf hefur verið sett um hafnarmálin og fjármál hafnanna, er ekki fært að láta þessar nýju reglur þessa frv. gilda um hafnarframkvæmdir og ekki unnt að neita þeim aðilum um nýjar ríkisábyrgðir, sem kunna að vera í vanskilum, né heldur að heimta af þeim tryggingar, eins og 3. gr. gerir ráð fyrir. Af þessum ástæðum er ákvæði til bráðabirgða sett um hafnirnar.

Þá er í 4. gr. frv. ákveðið, að sá, sem ríkissjóður gengur í ábyrgð fyrir, skuli greiða visst áhættugjald. Þegar banki gengur í ábyrgð fyrir einhverjum greiðslum, tekur hann sitt áhættugjald, og miðað við þau miklu áföll, sem ríkissjóður hefur orðið fyrir af ríkisábyrgðum, verður að teljast eðlilegt, að hann taki, um leið og þessi fyrirgreiðsla er veitt, nokkurt áhættugjald. Með hliðsjón af því, að sjálfskuldarábyrgð er áhættusamari en einföld ábyrgð, þykir rétt að hafa áhættugjaldið mismunandi. Er gert ráð fyrir í 4. gr., að við einfalda ábyrgð sé tekið 1%, en við sjálfskuldarábyrgð 11/2 %, hvort tveggja í eitt skipti fyrir öll, þegar ábyrgðin er veitt.

Í 5. gr. segir, að ef ábyrgðargreiðsla fellur á ríkissjóð, sé fjmrn. heimilt að halda eftir greiðslu, sem sá aðili kann að eiga að fá frá ríkissjóði, þótt almennar reglur um skuldajöfnuð séu ekki fyrir hendi. Nú er það svo, að þegar ríkissjóður hefur þurft að leggja út fé vegna einhverra aðila fyrir vanskil, en á svo hins vegar að greiða þessum sama aðila einhverja fjárfúlgu úr ríkissjóði, þá getur ríkissjóður að sjálfsögðu í fyrsta lagi haldið eftir þessum greiðslum, þegar almennar reglur samkv. lögum um skuldajöfnuð eru fyrir hendi. Í l. um jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem samþ. voru á síðasta þingi, er gert ráð fyrir allrúmri heimild fyrir ríkissjóð til að halda eftir hluta af söluskatti til sveitarfélaganna upp í vanborgaðar greiðslur sveitarfélaganna til ríkissjóðs. Hér er gert ráð fyrir að gera þessa reglu nokkuð almenna, enda í rauninni eðlilegt, að þessa leið sé unnt að fara. Þegar ríkissjóður hefur þurft að inna af hendi einhverjar greiðslur, þá er eðlilegt, að hann hafi rétt til að halda eftir greiðslum, sem sá aðili á aftur á móti að fá úr ríkissjóði. Að sjálfsögðu er skylt og rétt að taka fram, að fara verður með varúð í framkvæmd slíks skuldajafnaðar, og varðandi jöfnunarsjóðinn eða framlög sveitarfélaganna af söluskatti hefur tæplega verið byrjað á því enn að draga þannig frá þeim greiðslum vegna vanskila sveitarfélaganna Hins vegar er auðsætt, að slíka heimild verður að hafa í lögum til að beita henni, þegar fullkomin ástæða er til.

Í 6. gr. segir, að ekki megi undan fella að ganga að tryggingu fyrir ábyrgðarláni, ef greiðsla fellur á ríkissjóð, nema sérstök heimild fjvn. Alþingis komi til. Ef vanskil verða á ábyrgðarláni, sem trygging er fyrir, er það auðvitað sjálfsögð almenn regla, að gengið skuli að tryggingunni, eins og skuldareigendur eða lánveitendur almennt gera. Ef einhverjar sérstakar ástæður væru fyrir hendi, svo að ekki þætti fært eða rétt að ganga að tryggingunni, m.a. vegna þess, hvílíka röskun það kynni að hafa í för með sér fyrir sveitarfélag eða byggðarlag eða atvinnuástand þar í heild, þá er gert ráð fyrir, að leggja megi slíkt vandamál fyrir fjvn. Alþ, og þurfi þá til þess að láta undan fella að ganga að tryggingunni sérstaka heimild fjvn. hverju sinni.

Í 7. gr. er svo fyrir mælt, að heimilt sé að fela einhverjum ríkisbankanna að vera fjmrn. til aðstoðar við afgreiðslu ríkisábyrgðarlána. Þessi aðstoð bankanna er hugsuð þannig, að þegar leitað er eftir ríkisábyrgð, skuli bankinn í fyrsta lagi kynna sér fjárhag þess aðila, sem eftir henni leitar. Þegar bankinn hefur kynnt sér fjárhag þessa aðila, afkomuhorfur og möguleika þess fyrirtækis eða mannvirkis, sem um er að ræða, þá lætur bankinn í té umsögn um það til rn. og tillögur um, hvernig snúast skuli við beiðni umsækjanda. Rn. er ekki samkv. frv. bundið við tillögur bankans. Þetta er upplýsinga- og rannsóknarstarfsemi, sem bankinn á að hafa með höndum. En að fengnum þessum upplýsingum tekur ráðuneytið ákvörðun um, hvort eigi að veita ábyrgð, og siðan er ætlazt til, að bankinn fylgist með rekstri þess aðila, sem ábyrgðina hefur fengið, og að þessir aðilar séu skyldir að láta bankanum í té skýrslur og gögn, sem hann telur nauðsynleg til að geta rækt þetta eftirlit. Þegar banki er beðinn um lán, er það að sjálfsögðu föst venja, að hann athugar eða lætur sína trúnaðarmenn athuga allar aðstæður og afkomumöguleika, og að því athuguðu ákveður hann um lánveitinguna. Þegar hann hefur veitt lánið, fylgist bankinn að sjálfsögðu með rekstri fyrirtækisins og afkomu. Það hefur þótt eðlilegt að fela einhverjum ríkisbankanna að hafa slíkt ráðunautarstarf og eftirlit með höndum fyrir hönd ríkissjóðs. Bankinn mundi þá gera ríkissjóði aðvart, m.a. ef horfur væru á vanskilum, til þess að unnt væri í tæka tíð að reyna að koma í veg fyrir, að slík vanskil lendi á ríkissjóði. Reynslan sýnir, að ef gert er aðvart í tæka tíð, eru oft og tíðum miklu meiri möguleikar á að koma í veg fyrir vanskil, að koma í veg fyrir, að illa fari, heldur en ef ekkert er aðhafzt, fyrr en vanskilin eru orðin að veruleika, og þá oft erfiðara að bjarga málunum við.

Í 8. gr. frv. segir, að nánari ákvæði skuli sett um framkvæmd l. með reglugerð og m.a. megi þar ákveða, að ábyrgð ríkissjóðs megi ekki fara fram úr tilteknum hundraðshluta, miðað við matsverð framkvæmdar, nema lög mæli fyrir á annan hátt. Nú er í lögum eða þál. áður oft ákveðið, að ríkisábyrgð megi ekki fara fram úr t.d. 60% af matsverði fyrirtækis eða mannvirkis eða fasteignar. Stundum hefur verið miðað við hærri hundraðshluta, 70%, 80%, 85 og upp í 90%. Það er ekki sama hlutfall, sem á við í öllum tilfellum, eftir því um hvers konar tegund mannvirkja og framkvæmda er að ræða, og þess vegna þótti ekki rétt að lögfesta hér í 8. gr. ákveðna prósenttölu, heldur eðlilegra, að það yrði sett í reglugerð, eins og hér er gert ráð fyrir.

Í 9. gr. eru loks ákvæði um það, hvað gera skuli varðandi vanskilaskuldir, sem þegar hafa á ríkissjóð fallið. Eins og ég gat um áðan, voru greiðslur ríkissjóðs vegna ríkisábyrgðarlána í vanskilum á árunum 1950–60 um 180 millj. kr. Eitthvað verður að sjálfsögðu í þessum efnum að gera, og í fyrsta lagi verður að reyna, eftir því sem föng eru á, að innheimta þessar skuldir. Það er hins vegar ljóst, að í mörgum tilfellum eru engir möguleikar á því að innheimta þær að öllu eða verulegu leyti, og þá verður að reyna að semja um greiðslu þeirra eða hluta þeirra. Margar af þessum vanskilaskuldum eru með þeim hætti og fjárhagsástæður aðila þannig, að það er gersamlega útilokað að fá þær greiddar að fullu. Þá þarf að gera sérstakar ráðstafanir til þess ýmist að innheimta eða semja um eða gefa eftir hluta af þessum skuldum, eftir því sem á stendur, og þá er spurningin, hvaða aðili eigi að hafa slíkt matsstarf með höndum og ákvörðun um slíka samninga og eftirgjafir. Í frv., eins og það liggur nú fyrir, er gert ráð fyrir, að fjvn. fjalli um þessi mál. Að sjálfsögðu verða þessi mál undirbúin af starfsmönnum fjmrn. — og ríkisendurskoðunar væntanlega — og búin þannig í hendur fjvn. Það er svo gert ráð fyrir, að ráðh. sé heimilt að gefa eftir einstakar skuldir að nokkru eða öllu leyti, en því aðeins, að fjvn. mæli einróma með eftirgjöf. Það er auðvitað rétt að hafa hér strangar reglur um það, hvenær eftirgjafir megi veita á þessum vanskilaskuldum og þá hversu miklar þær skuli vera og um leið hvernig samið skuli um eftirstöðvarnar. Hins vegar, eins og ég gat um, er vafalaust, að fjárhagsástæður aðila eru oft og tíðum þannig, að útilokað er að innheimta skuldina að fullu, og vafalaust er það ekki hyggilegt oft og tíðum að ganga eftir slíkum skuldum með málsókn eða þá jafnvel kröfu um gjaldþrot aðila, sem hlut eiga að máli. Í frv., þegar það var lagt fyrir Alþingi, var gert ráð fyrir því, að fjvn. Alþ. kysi 3 menn úr sínum hópi og þeir gerðu tillögur til fjmrh. um slíkar eftirgjafir eða samninga og því aðeins mætti gefa eftir skuld að nokkru eða öllu leyti, að allir þrír fulltrúar fjvn. væru sammála um það. Í meðferð Ed. Alþ. var sú breyt. á gerð, að í stað þess að þrír menn úr hópi fjvn. fjölluðu um þetta, þá sé skilyrði það, að fjvn. mæli einróma með eftirgjöf.

Ég vænti þess, að ég hafi gert hv. dm. nokkra grein fyrir meginatriðum þessa frv. og þeim höfuðtilgangi þess, sem er að koma fastari reglum og betri skipan á þessi mál, sem óneitanlega eru í nokkurt óefni komin. Ég vænti þess, að frv. fái góðar undirtektir, og legg til, að því verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.